我國行政合同法律制度體系建構研究

摘 要 隨著現代行政管理的發展，服務行政觀念的確立，行政合同被廣泛應用于國家行政的各個領域之中。但目前我國立法上并未明確行政合同的地位，理論上也存在較大的分歧，行政合同制度體系尚未真正建立，制約了行政合同的發展。結合我國國情和外國發展經驗，本文認為一個較為完整的行政合同法律制度體系應包括行政合同主體制度、行政合同基本原則、行政合同締結、履行、變更和解除制度以及行政合同救濟制度。

關鍵詞 行政合同 法律制度 建構 內容

作者簡介：杜瑤瑤，鄭州大學法學院2014級本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.012

一、行政合同法律制度體系建構概述

一般認為，行政合同是行政主體和行政相對人之間所形成的一種具有法律效力的協議，它的精神實質則是契約精神在行政法治中的體現，是私法的相關規則在公法中的運用 。現代社會的發展、民主概念的深化，帶來國家職能和國家行使職能方式的變化。簡單的命令行政方式已不能適應社會需要，契約行政、服務行政以及行政合同等概念、制度應運而生。第二次世界大戰后，行政合同制度成為西方國家行使其職能的重要方式，廣泛運用于資源勘探開發、科學技術研究、教育以及實現經濟發展等多個方面。在我國，命令行政向契約行政的歷史轉變與計劃經濟向社會主義市場經濟的歷史過渡息息相關。1978年黨的十一屆三中全會后，我國社會主義市場經濟體制建立發展，國家加大對基礎設施建設、公益事業的投入，加強服務型政府的建設。行政合同作為一種新型合同而普遍存在于行政管理的各個領域，如政府特許經營領域、土地房屋征收補償領域、政府采購領域等。實踐中，行政合同也呈現出多種多樣的形態，有公務執行合同、政府特許經營合同、行政給付合同、行政授權委托合同、征收征用補償合同、行政和解合同、公房租賃合同等。我國行政合同具有以下幾個特征：

（一）主體的法定性

行政合同是行政行為，合同當事人一方必須是“行政機關或法律法規授權的組織”，且行政主體處于主導地位并享有一定的行政特權，行政主體通過行政合同的方式行使行政管理權。而行政合同的另一方當事人為行政相對人。

（二）以雙方意思表示一致為前提

行政合同尊重當事人雙方的意愿，以雙方合意為基礎。在合同締結時，雙方地位平等，任何一方都有決定是否訂立合同的權利；行政合同的內容，除法律另有規定外，由雙方當事人協商；合同簽訂后，雙方當事人平等地受合同約束，并承擔由此產生的法律責任。

（三）行政合同具有公益性，以履行行政職責為前提

行政合同作為一種行政行為，其目的在于實現國家行政管理的目標。從行政合同的內容上看，其多涉及國家和社會的公共事務，顯著區別于私法上的民事合同。同時，行政合同的公益性要求行政合同的內容必須符合法律、法規的規定，合同雙方都無完全的自由處分權。

（四）行政主體具有優益權

在行政合同的履行中，行政權的強制力、支配力仍然存在。為維護公共利益，行政主體享有行政優益權，有監督權、制裁權以及單方面變更、解除合同等的權利。

（五）救濟手段的特殊性

行政合同在法律上的救濟手段較大區別于民事合同。根據我國《行政訴訟法》及其司法解釋規定，公民、法人或者其他組織可就與具體行政行為有關的行政合同糾紛提起訴訟，人民法院應當依法受理。

在我國運用行政合同管理國家及社會公共事務的三十多年間， 行政合同有了迅猛的發展，廣泛應用于實現社會公共利益的各個領域之中。但與之相對應的，卻是行政合同立法建設、理論構建和執法實踐的相對滯后，限制了行政合同的發展。行政合同的發展出路，即為構建我國行政合同法律制度。

二、主要國家行政合同法律制度體系建構比較

（一）英美法系國家以普通法為本位的行政合同法律制度

英美法系國家普遍有“重程序，輕實體”的法律傳統，沒有對公法與私法體系進行系統劃分，行政法上也沒有明確的關于“行政合同”的概念。行政機關同私人一樣可以簽訂合同，對凡涉及政府為一方當事人的合同統稱為“政府合同”或“采購合同”，并且一般都和商業有關 ，行政機關訂立的合同適用一般的合同法規則。但隨著政府合同應用范圍日益廣泛，若完全適用合同法上或私法上的一般契約規則，則會遭遇許多矛盾和困難，難以實現預期行政目標。為了進一步解決現代政府合同發展、適用中所遇到的種種問題，在立法及司法實踐中，英美法系國家又逐步發展了一些特殊的專門法律規則以適應行政合同的發展需要。立法方面，1947年，英國議會通過的《王權訴訟法》，確定了平等契約責任基本規則，“工會和勞動關系法”中確定了雇用契約規則；美國制定并實施了《聯邦采購規則》，以專門立法規范限制行政機關訂立合同的權利。司法判方面，有如英國行政法院對行政行為進行審查時所遵循的越權無效原則等。

（二）德國以合同為本位的行政合同法律制度

德國行政合同制度的確立，緣于1976年德國《聯邦德國行政程序法》的頒布。德國《聯邦行政程序法》從立法上明確了行政合同的概念，定義行政合同是以行政法律關系為客體，設立、變更、終止行政法上的權利義務的合同。德國的行政合同制度以合同為本位， 在合同雙方權利義務配置方面，主要通過合同約定雙方的權利義務，強調雙方當事人地位的平等性；在合同的變更和解除方面，《聯邦行政程序法》第六十條第一款第二項也賦予了行政機關為了實現公共利益的需要，單方面解除合同的權利，但需注意的是，這種單方解除權只有在消除對公共利益的重大不利影響或者預防某些突發重大影響事件時才能行使，且行政機關必須依法給予合同相對方予以補償；在行政合同的強制執行方面，主張依法行政，同時認為行政機關與相對人簽訂行政合同即意味著行政機關放棄優勢地位， 行政機關無權以行政權強制實現其合同請求權，只能依法向行政法院提起訴訟，借助法院判決的強制力來保證行政合同的強制執行。

（三）法國以行政為本位的行政合同法律制度

作為“行政法母國”的法國，建立了一套較為完整的行政合同法律體系。法國行政合同法體系具體涵蓋了行政合同的締結、履行、變更、解除以及救濟等各個環節和各個方面。法國一般將行政機關簽訂的合同分為兩類，一類是私法上的合同，這類受私法調整和支配，適用有關民法規則規范。例如行政機關購買辦公用品、租賃辦公房屋等；另一類為行政法上的合同，稱行政合同或公法合同，適用行政法規范，由行政法院管轄。法國有關行政合同適用的事項范圍問題，部分如公共工程承包合同、公務特許合同、出賣國有不動產合同等，都由法律直接加以明確規定。而絕大多數行政事項由行政機關根據現實需要和情況，自主決定締結何種形式的合同。此外，法國行政法院有關行政合同的判例在行政合同制度構建中同樣發揮了獨特的作用，有關行政合同的理論也主要源于行政法院的判例。

三、我國行政合同法律制度體系建構的主要建議

結合我國國情和司法實踐以及外國先進經驗，筆者認為應以以下幾個方面作為基本切入點來構建我國的行政合同制度：

（一）立法模式選擇

確立行政合同立法應采取的方式和形式，是行政合同制度構建的前提。世界各國的行政合同立法模式主要有以下幾種：第一種模式是在行政法的部門法中對行政合同的有關事項加以規定，如日本即采取該種模式。但這一立法的弊端顯而易見，一方面立法分散，使各種行政合同缺乏協調統一性、實用性；另一方面，也使得立法數量激增，加大了立法成本。這種立法模式適用于行政合同理論尚不完全成熟、行政合同制度尚未完全發育的國家所采用。第二種模式是把行政合同與民事合同、經濟合同相并列，將其包含于統一的合同法規范之中。英美法系國家多采用這一模式，而在我國合同法的起草過程中，主流意見認為行政合同與民事合同性質存在較大差異，應將行政合同排除在合同法范圍之外。第三種模式是單獨立法模式，即制定專門的行政合同法，對行政合同單獨予以立法。

筆者認為，行政合同單獨立法模式更能體現行政合同的特性，發揮行政合同在現代行政中的獨特作用。從行政合同的長遠發展角度講，也更有利于行政合同未來的規范和完善。上述立法模式并無絕對的優劣等級之分，它們在各自不同的時期不同的方面不同的社會實踐中發揮各自的作用，我國今后的行政合同立法可以制定專門的行政合同法為主，同時兼采其他模式。

（二）行政合同主體制度

行政合同主體，是依法享有合同權利，承擔合同義務的合同當事人。行政合同的主體制度，一般包括主體資格、主體類型和主體法律地位三個方面的內容。

其一，主體資格制度。主體資格是指作為行政合同主體需要具備的條件。行政主體作為行政合同主體，應有法律的授權或者明確的法律依據，享有與行政合同相對方簽訂相關行政合同的資格和權力，不得超越法定的事務范圍和權限范圍簽訂合同。行政合同的相對人應具有行政法上的權利能力和行為能力，同時符合法律規定和合同依法確定的其他條件。

其二，主體類型制度。雖在實踐中由于客觀情況或現實需要行政合同可能有兩個或兩個以上的當事人， 但作為基礎關系的始終是雙方主體。由此，我們可將行政合同主體類型分為以下三類：第一，行政主體與行政主體。政府管理手段的變化，首先在行政系統內部反映出來 。行政主體與行政主體之間締結的行政合同主要有如行政協助合同、行政執法協作合同、行政委托合同等，該類合同多為雙方當事人為實現行政管理、行政授權委托的目的而訂立。第二，行政主體與行政相對人。該種類型又可以細分為兩種情況：一是行政主體與其內部公務人員之間，可訂立如公務員勞動合同；二是在外部行政領域，即在行政體系之外，行政主體與其行政相對人之間，可訂立行政合同。第三，非行政主體與非行政主體。非行政主體與非行政主體之間的行政合同，一般是指由非行政主體雙方當事人簽訂的，內容涉及的事務具有極高的行政性的合同。因其內容的行政性，一般將其劃分在行政合同的范圍之內。

其三，主體法律地位制度。在行政合同中，為確保公共利益得到滿足，行政機關必須享有特權。合同中的權力因素正是基于公共利益而存在的，行政機關享有的特權實質上反映的是一種社會的需要，體現的是對國家利益、社會公共利益的維護。同時，行政機關因公共利益的需要行使單方面變更或解除權的，應依法對相對人由此而受到的損失給予適當補償。

（三）行政合同基本原則

行政合同是現代國家行政機關實現其行政管理目標的重要方式和手段。行政合同制度基本原則的確立，對行政合同立法及實踐意義重大。行政合同因其本身所具有的契約性，因此誠實信用、公平正義、等價有償等在民法領域中的基本原則同樣適用于行政合同。此外，行政合同的行政性決定了其具備以下特有原則：

第一，全面履行原則。全面履行原則要求在行政合同依法成立之后，雙方當事人必須依據行政合同規定，全面、及時、善意地履行合同條款。但在合同履行過程中，因情勢變更或客觀情況發生重大變化，若繼續履行合同，可能造成顯失公平，損害國家利益、社會公共利益時，行政合同應當依照法定程序解除。

第二，公共利益優先原則。行政主體出于公共利益的需要享有在行政合同履行過程中的某些特權，可以依據該行政優益權變更或解除行政合同；同時，行政主體對行政相對人的履行還享有監督檢察權、制裁權等行政優益權。

第三，法定原則。法定原則指在行政合同的訂立、履行過程中，行政機關權力由法律授權，受法律制約，必須遵守法律、行政法規的規定。“要實現行政相對人權利的平等保護就必須使行政行為法定化與行政行為合法化統一起來 。”法定原則是行政主體實現其行政職能的保障，也是維護行政相對人合法權益的重要途徑。行政合同的簽訂及履行，必須嚴格受到法律的規范。

（四）行政合同的締結、履行、變更和解除制度

行政合同的成立要件一般應有：一是主體要件，行政合同雙方當事人為行政合同的適格主體。二是內容要件，行政合同應具有行政管理、社會公益的內容。三是意思表示要件，行政合同雙方當事人應達成真實的、一致的意思表示。四是目的要件，即應具有設立、變更、解除行政法上權利義務關系效果的目的。五是形式要件，合同的訂立應符合行政合同的訂立要求。私法合同中，要約與承諾是締結合同的兩個基本環節。在合同的締結程序上，行政合同可參照私法合同，建立其締結程序環節。在締結方式上，我國目前實踐中行政合同的締結方式主要有招標、拍賣、協商等方式。行政合同作為行政主體實現行政管理的手段，其締結同時也必須遵循相應的原則，如行政機關依法行使締約權原則、依法保護相對人合法權益原則、保障行政目的實現原則等。

行政合同依法訂立后，即在當事人之間產生法律約束力，合同雙方當事人必須全面、及時、正確、善意地履行合同，不得擅自變更、解除合同。行政合同締結后后，由于客觀現實情況發生了變化或者行政合同據以存在的法律法規廢除或者修改，則需要對行政合同進行變更或者補充，甚至解除行政合同。行政合同變更后，原合同不再發揮效力，雙方當事人以變更后的行政合同行使權利、履行義務。若行政合同解除被解除，則雙方當事人之間的合同關系消滅，權利義務關系解除。行政機關因公共利益的需要單方面變更或解除合同的，則應依法對相對人因此受到的損失予以一定的補償。此外，行政合同還可因無效、存在瑕疵或者合同內容實現而被撤銷。

（五）行政合同救濟制度

“欲使行政合同引發的糾紛，能夠在保障公共利益和平衡公私關系的前提下的得到妥善的解決，進入行政訴訟管道應該是一項更優的選擇。” 我國新修訂的《行政訴訟法》第十二條中規定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。”將政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議爭議加入行政訴訟受案范圍。2015年最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十一條也明確了公民、法人或者其他組織就有關具體行政行為的行政協議所產生的爭議，可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院應當依法受理。《行政訴訟法》及其司法解釋將行政合同納入行政訴訟受案范圍，在立法上為行政合同糾紛提供了解決機制。

同時，在具體實踐領域，一些單行法律、法規、規章等也為行政合同的糾紛提供了相應的解決方式：《農村土地承包法》中規定，土地承包經營糾紛可通過協商、調解、仲裁、訴訟等多途徑解決；《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》第二十一條也提出，若合同雙方在合同簽訂或履行時發生糾紛，首先應當協商解決。在內部行政領域，《公務員法》規定，因聘任合同發生爭議，可向相關仲裁機構提起仲裁，對仲裁決定不服的，可向人民法院提起訴訟。由上述所列條款可知，在行政合同的糾紛解決上，除行政法上的救濟外，尚存在許多替代性解決途徑，如協商、調解、仲裁等。

筆者認為，行政合同不應排斥其它替代性糾紛解決機制而固守行政法上的救濟方式。行政合同中包含有大量私法合同精神，替代性糾紛解決體現了公平、自由、平等、雙贏的價格觀念。隨著現代國家職能的擴張，服務型政府的建設發展，替代性糾紛解決機制有利于合同雙方維持長期良好的合作關系，同時也有利于節約司法資源，提高司法審判效率。我國行政合同救濟制度，應是全方位、多層次的救濟體制。

四、結語

行政合同既異于一般的私法合同，也有別于傳統行政行為，有其獨有的鮮明特色。法學研究及司法實踐應當為其構建獨立的、特殊的規則體系。建立健全行政合同法律制度，是我國行政合同制度發展的必然選擇。現階段行政合同立法的理論及實踐皆已成熟，宜迅速開展。

注釋：

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