國家電信行業經營者行為的反壟斷法規制

摘 要 當前我國電信行業仍呈現獨家壟斷或者寡頭壟斷的局面，使得電信行業的有效競爭無法得到實現。要打破這種壟斷局面，僅靠市場經濟的自我調節是不夠的，更重要的是要由政府從宏觀上對電信行業進行監管，運用法律手段對經營者的壟斷行為進行規制。本文在對我國電信行業的壟斷現狀進行分析的基礎上，進一步探討該行業反壟斷規制中存在的問題，以期對我國電信行業經營者行為的反壟斷法規制提供建議。

關鍵詞 電信行業 壟斷形式 反壟斷 法律規制

作者簡介：沈心怡，中南財經政法大學法學院。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.047

一、我國電信行業壟斷現狀

無論是從經濟學還是法學的角度，在現代社會，完全競爭的理想狀態是不存在的，各行各業都是處于不完全競爭的狀態，只是存在程度各異的差別。而有些行業由于自身行業的特點、規模經濟性等原因形成自然壟斷，電信行業就是其中之一。從電信行業發展伊始，絕大多數國家都是將其定性為自然壟斷企業而由國家壟斷經營。然而，隨著現代科技的飛速發展，電信行業無論是在自身性質還是業務范圍等方面都經歷了巨大的變革。電信行業作為關系國民經濟根本、深刻影響國民生活的基礎性行業，若繼續實行國家壟斷的經營方式，不僅不利于電信行業的健康發展，更不利于國家經濟結構的布局與調整。

我國自改革開放以來，對電信行業進行了大刀闊斧地改革，當前我國電信行業的格局是中國電信、中國移動以及中國聯通這三家電信企業“三足鼎立”，占據絕對優勢的市場份額。尤其是中國移動，其近年來的發展勢頭迅猛，數據顯示，截至2015年年底，中國移動的總用戶數已超過中國電信和中國聯通兩家企業用戶數的總和，最具代表性的是在4G業務領域，其4G總用戶數已占據全國4G用戶總數的80%之多。在移動通信領域，說中國移動已“一家獨大”并不夸張。而這種獨家壟斷或者寡頭壟斷的局面必然影響著電信行業的健康發展，使得該行業的有效競爭無法實現。接下來筆者將對我國電信行業經營者現階段存在的幾種主要壟斷行為進行歸納總結，主要是以下三種表現形式：

（一）濫用市場支配地位

濫用市場支配地位在經濟法中是指具有市場支配地位的企業濫用其優勢地位，與其他市場主體進行不公平交易或不公平競爭的行為。表現在電信行業，則主要包括強制交易、拒絕交易、掠奪性定價等經營行為。其中拒絕交易的一個典型例子便是在2001年，中國聯通為進行業務拓展而訪問由中國電信所控制的公共電信企業網絡時，被中國電信拒絕，這對其業務范圍的拓展也有很大影響。 中國聯通作為我國電信行業的三巨頭之一尚且遭受如此待遇，其他新興、弱勢電信企業的生存狀況和經營處境可想而知。而對普通消費者而言，電信企業捆綁手機業務、寬帶業務等強制交易行為屢見不鮮，嚴重侵害了廣大消費者的經濟利益。

（二）行政壟斷

行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權力，妨礙、排斥或限制市場競爭的行為。 中國電信行業的幾個大型國有企業即使已歷經近二十年的改革，但政企不分的現象并沒有得到徹底得根治，無論是在企業資產還是在人事管理、利潤分配等方面，這些企業與相關政府主管部門之間存在的千絲萬縷的關系都廣受質疑。我國目前的電信行政壟斷主要包括內部和外部兩個方面：在外部，相關政府部門通過行政許可等方式限制新興運營商進入電信市場，保證現有國企占據國家通信網絡的基礎硬件設施，使得目前的六大運營商得以壟斷經營；在內部的六大運營商也因和相關政府部門的聯系程度的差異受到差別待遇，形成不公平競爭的局面。

（三）聯合限制競爭

聯合限制競爭行為是指兩個或兩個以上的企業采取合同、決議等形式，妨礙、排斥或限制市場競爭的行為。在電信行業主要體現在通過限制競爭協議固定價格和劃分市場等行為。2007年中國電信集團公司中國網通簽署了一份《競爭合作協議》，其實質就是一份聯合限制競爭協議，主要體現在“雙方停止在非主導區域發展新用戶、停止發展公眾用戶”等規定中。這種以地域為界劃分市場、約定各自壟斷其地域市場業務的行為，毫無疑問屬于聯合限制競爭的范疇，限制了消費者的自主選擇權，違背了市場經濟的競爭規律。

二、我國電信行業反壟斷法律規制現狀及問題

在我國的法律體系中，對電信行業壟斷行為進行規制的主要包括《反壟斷法》和《反不正當競爭法》這兩部基本法律以及《電信條例》這一行政規章，從電信市場的業務許可、電信網間互聯、電信資費、資源以及電信服務等方面對電信行業經營者的行為進行規制。我國電信行業反壟斷法律規制主要存在以下幾個問題：

（一）缺乏系統性

我國電信行業反壟斷的法律體系相對而言是較不完善的，主要體現在我國至今尚未出臺一部針對電信行業的基本法律，這導致在對壟斷行為進行規制時，司法機關和執法機關主要還是依靠行政法規乃至位階更低的部門規章，缺乏更有力的法律依據。同時由于缺乏統一的法律指導，行政法規與相關主管部門的部門規章之間還存在相互抵觸、矛盾之處，執法標準也存在差異，可謂體系混亂。

（二）存在滯后性

電信行業的最大特點就是技術更新換代的迅速，各種電信業務、產品以及營銷手段花樣百出，而相關法律法規卻沒有及時配套的更新，不能有效應對日益復雜的電信市場的實際情況，甚至嚴重脫節。例如《電信條例》從2000年頒布至今，僅在2014年及2016年對少數幾個條款進行了修改，例如電信資費的定價，但在整體上并沒有做很大的實質性改動。

（三）缺乏針對性

《反壟斷法》和《反不正當競爭法》作為指導電信行業反壟斷的基本法律，并不是針對電信領域的專門性法律，其適用于電信行業的主要是以程序性和原則性的規定為主。而電信行業的另一個特點就是專業性、技術性強，對該行業內的壟斷行為規制更是需要更具專業性、針對性的法律來指導。《電信條例》雖然在一定程度上解決了這一問題，但對電信行業的市場主體、經營行為等還需制定更具體、更有針對性的法律規定。

（四）反壟斷規制機構體系混亂

根據我國《反壟斷法》的規定，反壟斷的執法機構體系是由國務院反壟斷委員會統一領導全國反壟斷工作，發改委下設的價格監察與反壟斷局、商務部下設的反壟斷局以及工商總局下設的反壟斷與不正當競爭執法局各司其職。而電信行業的監管部門則是工業和信息化部及設置在各省、直轄市的通信管理局。由于電信產品、業務的多樣性、復雜性，現實中不乏幾種壟斷行為同時發生的情形，此時便存在多個執法機構享有管轄權的問題，即反壟斷執法機構和電信行業主監管部門間的權力交叉問題便凸顯出來，既可能出現多個部門同時管、浪費行政資源的情況，也可能出現數個部門相互推諉、監管不力的現象。因此，電信行業監管部門與反壟斷執法機構之間的分工權限、溝通機制亟待明確和完善。

（五）電信行業經營者的法律責任不完善

對電信行業經營者的壟斷行為的法律責任主要規定在《電信條例》中，責任形式主要是罰款、責令改正和責令停業整頓。但很明顯的是，這些行政處罰的力度都過輕，起不到應有的抑制、制裁壟斷行為的作用。

以《電信條例》第72條為例，對拒絕其他電信業務經營者提出的互聯互通要求的行為，其法律責任僅為責令改正，處5萬元以上50萬元以下罰款。這樣的處罰力度相對于電信業務經營者通過壟斷行為牟取的不正當利潤而言可謂是九牛一毛，如此低廉的違法成本不僅不能有效打擊甚至會無形中助長了其實施壟斷行為。

三、建議

（一）加快出臺電信行業基本法

目前專門規制電信行業的、法律效力最高的就是《電信條例》，然而在科技迅速發展的今天，《電信條例》已經不能適應電信行業發展的需要，其法律效力低、處罰力度小、規制范圍窄等弊端日益凸顯。《電信法》自1980年開始起草，然而至今其的出臺仍遙遙無期。這部全國性的統一規范電信行業的法律的缺位，使得電信行業反壟斷的執法缺乏有力依據，地方各級電信行業監管部門也缺乏統一的指導和標準。自2014年以來，福建、貴州、黑龍江等省相繼出臺了相關的地方法律法規，但這些地方立法無論是從法律效力還是標準、統一性方面都不能解決我國電信行業面臨的問題，因此電信行業基本法——《電信法》的出臺已刻不容緩。

（二）處理好電信行業監管部門與反壟斷執法機構間的關系

電信行業監管部門對電信行業進行反壟斷監管的優勢在于其專業性更強，相應的其執法水平也會更高，而反壟斷執法機構要對各行業內的壟斷行為進行監管，面對電信這一技術性要求較高的行業可能會較為乏力。但電信行業監管部門的劣勢在于作為行業主管部門，難免會更多的考慮行業利益、部門利益，在執法過程中不能保持中立而向電信行業經營者一方傾斜，甚至存在濫用行政權力形成行政壟斷的可能。因此將電信行業監管部門與反壟斷執法機構結合在一起無疑是十分必要的，關鍵是要處理好兩者之間的關系，使兩者協調合作，更高效、有力地完成電信行業反壟斷工作。

首先是應通過法律形式規定兩者之間的分工權限，明確各自的職責范圍。如反壟斷執法機構主管聯合限制競爭、濫用市場支配地位等行為，而電信行業監管部門則主要通過對經營者的經營行為進行規制來實現反壟斷，如對經營者履行普遍服務義務、互聯互通要求的情況進行監管。另外，應建立并完善兩者之間的溝通機制，促進其在執法過程中的協調與合作以及信息、政策的交流。當面對經營者實施多種壟斷行為、多部門均有管轄權的情況時，可以嘗試進行聯合執法，建立并完善相應的聯合執法制度。

注釋：

申健.論我國電信行業反壟斷的法律規制.廣東財經大學碩士學位論文.2014.

楊陽.電信行政壟斷法律規制問題研究.中國政法大學碩士學位論文.2008.

參考文獻：

[1]白讓讓、王光偉.結構重組、規制滯后與縱向圈定——中國電信、聯通“反壟斷”案例的若干思考.中國工業經濟.2012（10）.

[2]鄭艷馨.公用企業壟斷之法律規制——中國電信壟斷案引發的思考.理論導刊.2012（10）.