檢察院提起環境侵權公益訴訟的主體適格問題研究

摘 要 近年來環境侵權案件屢屢發生，但我國有關公益訴訟的立法仍處于相對落后階段，使得法律不能有效制裁侵害公共利益的行為，同時也使得檢察院等訴訟主體在提起公益訴訟時處于困境。國家開展檢察院提起公益訴訟試點工作一年多以來，已取得階段性成果，這些司法實踐也為近日南京市人民檢察院首次提起民事公益訴訟提供充分理由。未來我國應明確相關立法規范，早日制定《公益訴訟法》。

關鍵詞 主體適格 檢察機關 民事公益訴訟

作者簡介：卞雅嫻，南京理工大學民商法學（知識產權特色）專業，碩士研究生在讀。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.059

一、環境侵權的現狀

2016年12月以來，全國大部分地區再次遭到霧霾的侵襲，京津冀更是連續發布霧霾紅色預警。改革開放近40年以來，我國經濟取得顯著進步，但環境問題也接踵而至。2015年12月最高人民法院發布了環境侵權十大典型案例，在這十起案例中，就有三起環境侵權公益訴訟案件。（見下表）

隨著貴陽、無錫和昆明三市開始建立環保法庭以來，環境侵權公益訴訟成功地從理論進入司法實踐。但是從法庭設立兩年以來所審理的案件數量來看，公益訴訟案件僅占案件總數的1%，這與環境侵權案件日益劇增的司法現狀不符。為了有效保護環境公共利益，相關適格主體有必要提起公益訴訟，從而達到保護環境和懲治侵權的兩重效果。

二、研究意義

環境公益訴訟中最核心的問題就是適格原告的選擇。第十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高檢在生態環境和資源保護等其他領域開展為期兩年的提起公益訴訟試點工作。盡管檢察機關提起環境公益訴訟是其進行法律監督的有效途徑，但是關于檢察院是否為適格主體存有爭議。本文結合最新案例，基于法理基礎探討檢察院提起環境侵權公益訴訟的主體適格問題，只有解決這一問題才能順利開展相應的司法程序，避免司法實踐中出現爭議，從而有效保護環境公共利益。

三、提出問題

試點工作開展一年多以來，檢察院共辦理公益訴訟案件4378件，其中提起公益訴訟有495件，法院審結32件，已結案的有28件。因為環境侵權案件固有整體性的特征，為了及時救濟公共利益，試點地區陸續出現了檢察院提起公益訴訟的案件。

（一）案情介紹

南京市雨花區的江蘇安偉再生資源有限公司無資質從事廢舊電池回收業務，但自2016年年初以來回收廢舊電池約1000噸，并將未經處理過的、含有大量重金屬的強酸廢液向城市下水管網傾倒。南京市環保檢測部門對安偉公司排水口的水質進行檢測，水質中PH值嚴重偏低，鉛含量超出污水綜合排放標準7倍多。

南京市建鄴區法院對此案作出刑事判決，認定安偉公司違反規定，傾倒、處置有毒、有害物質，嚴重污染環境，其行為構成污染環境罪。

南京市人民檢察院認為該案所造成的社會公共利益損害的現狀沒有得到及時糾正與彌補，相關責任主體需承擔污染修復和生態修復費用，依據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的規定，立案審查并提起民事公益訴訟。

（二）由此案引發的思考

這是南京市檢察院首次以公訴人身份提起民事公益訴訟，發布會一經通報，檢察院是否是環境侵權公益訴訟的適格主體問題再次成為爭議焦點。圍繞本案，有以下問題值得研究：

1. 南京市人民檢察院針對此非法排污行為提起公訴，其是否為適格主體，有無理論支撐？

2. 南京市人民檢察院作為法律監督機關，為什么要成為民事公益訴訟的訴訟主體？

3.未來保證檢察院成為民事公益訴訟的適格主體，需要設計與完善哪些制度？

四、本案中檢察院作為環境公益訴訟適格主體之法律分析

（一）法律依據

本案實現了檢察機關運用司法程序對污染環境這一違法行為進行監督，同時對受到侵害的公共利益提供救濟。檢察院作為公益訴訟主體對安偉公司以及喻益偉、趙孝平提起侵權之訴，其中的法律依據體現在以下幾個方面：

首先，被告非法排放嚴重超標的強酸廢液，該廢液最終流入長江，將嚴重破壞生態壞境。該違法行為與《中華人民共和國水污染防治法》中防治水污染的立法宗旨相背離，嚴重損害社會公共利益。一方面，檢察機關應當對涉及公共利益的環境侵權問題履行監督職責；另一方面，訴權作為監督權中的核心權能，它將環境侵權行為付諸司法程序，實現法律監督的最終效益。 檢察監督權與起訴權相互配合，能夠有效地發揮檢察機關的法律監督職能。因此本案中南京市檢察院對安偉公司提起民事公益訴訟，有利于實現公共利益。

除此之外，《民事訴訟法》第55條以及《環境保護法》第6條都沒有具體規定原告的范圍，這也為本案檢察院成為民事公益訴訟的適格主體提供合理空間，表明南京市檢察院有權進行環境管理，并能夠對環境侵權行為進行監督與訴訟。

（二）司法現狀

2015年7月1日最高檢出臺《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，試點工作開展以來，檢察機關作為訴訟主體彌補了實踐中某些損害公共利益訴訟案件的主體缺位問題，不僅督促行政機關依法履行職責，而且調動其他適格主體提起公益訴訟的積極性，有效保護社會公共利益。隨著近年來環境問題的急劇惡化，檢察機關提起環境公益訴訟的案件也屢見不鮮。

最高檢將環境侵權公益訴訟典型案例上升為指導性案例，有利于總結檢察機關提起公益訴訟的特點和規律；有利于提升檢察機關公益訴訟工作的質量；有利于完善現有民事、行政訴訟制度。

五、本案中檢察院作為適格主體的原因分析

（一）環境侵權行為的特殊性

環境侵權行為與一般侵權行為相異，具有社會性與間接性。一是社會性。一般侵權行為的侵害對象是特定的人或物，而環境侵權的侵害對象是一定范圍內的不特定主體。本案中被告傾倒的強酸廢液最終會匯入長江，將對長江水質會造成嚴重危害，危及長江中下游地區居民的正常生活以及長江生態圈中其他生物的生命。國家是社會公共利益的代表，檢察機關作為國家機構的一部分，當然代表社會公共利益。因此本案中南京人民檢察院對嚴重污染水質的排污行為提起民事公益訴訟具有主體適格性。二是間接性。在環境侵權中，大部分侵權行為不直接作用于受害人的人身或財產上，而將“環境” 作為中介，對其中的人或物等造成傷害，這與一般的侵權行為不同，其過程表現出明顯的間接性。本案中，強酸廢液并不是直接影響附近居民的生活和財產，而是借助“長江”這一生態環境來對附近居民造成一種未來的嚴重危害。因此，在環境公益訴訟中需要放寬原告適格主體的范圍，對原告資格的放寬，給檢察機關成為環境公益訴訟的適格主體提供可能性。

（二）國家法制建設的必然趨勢

盡管環境侵權無處不在，但相應的公益訴訟卻寥寥無幾，主要有以下幾個原因：一是沒有合適的主體行使訴權；二是公民法人維權意識淡薄；三是加害方與受害方身份地位懸殊，受害者不敢提起訴訟。檢察機關作為代表公共利益的法律監督機關，如若作為適格訴訟主體，可以防止出現司法裁判不公并能保證更好保護司法領域的公共利益。 因此為保護環境公共利益，檢察機關有義務也有能力對環境侵權案件提起民事公益訴訟。

完善環境公益訴訟制度，更是法治精神在環境保護領域的具體體現。檢察機關履行法律監督職能，將環境侵權行為納入司法程序并予以處罰，能夠實現保護與懲治的雙重效果。因此，檢察機關成為環境公益訴訟的適格主體是建設社會主義法治國家的必然趨勢。

六、我國檢察院作為適格主體的制度設計

我國現行法律并沒有明確規定環境公益訴訟的適格主體的范圍，近年來的司法實踐也只是國家為了緩解環境污染問題所做出的嘗試。關于檢察院是否是“正統”的適格主體，除了試點工作以來所取得的成就可以證明，另外還需制定相關完善措施予以補充 。

（一）完善檢察機管參與環境公益訴訟的方式

現階段我國檢察機關提起環境公益訴訟的方式主要有直接起訴、督促起訴與支持起訴。 在明確檢察機關是提起環境公益訴訟的適格主體后，需對每種起訴方式的具體范圍進行規定。當發生影響惡劣的環境侵權行為時，如本案中被告傾倒強酸廢液，檢察機關為了救濟已經造成的環境污染，可以作為適格主體提起環境公益訴訟。但若其他主體已對此侵權行為提起訴訟，卻在證據搜集等方面存有操作障礙時，檢察機關可以提供幫助避免利益受損。如果其他主體應當行使卻怠于行使環境公益起訴權時，檢察機關可履行監督職能督促相關主體起訴。

（二）明確檢察機關提起環境公益訴訟的案件管轄

檢察院提起環境公益訴訟是為了維護環境公共利益，此公共利益又與一定范圍的公眾有關，又因訴訟本身的專業性很強，所以相關訴訟應當在由環境侵權行為發生地的中級人民法院受理為主，基層人民法院受理為例外。 提出該舉措有如下原因：一是在侵權行為發生地容易收集證據，更便于訴訟雙方參加訴訟，進而訴訟成本減少、效率提高；二是中級人民法院專業實力相對較高，有利于審理環境公益訴訟案件。

（三）建立檢察機關提起環境公益訴訟的舉證責任制度

在檢察院提起公益訴訟試點工作開展以來，另一大難題便是原告舉證困難。因此建立完善的環境公益訴訟舉證責任制度、平衡原被告舉證義務急需解決。 我國民事訴訟法遵循“誰主張，誰舉證”的舉證責任原則，在環境公益訴訟中，檢察機關等相應主體應當就侵權結果承擔舉證責任，而加害方則應對具有法定的免責事由或者無因果關系進行舉證。

七、總結

南京市首例檢察院針對環境侵權問題提起民事公益訴訟驗證了試點工作以來南京市檢察機關所取得的成效。檢察機關是否為適格主體，雖然沒有法律明確規定，但是在試點工作開展以來所取得成效來看，在試點工作結束以后，相關立法對檢察院這一適格主體必定進行明確規定。從本案的發展過程也可以看出，因為環境侵權行為的特殊性、其他主體的局限性以及在依法治國的大背景下，檢察機關作為提起環境公益訴訟的適格主體更有其必要性與可行性。以本案為視角研究檢察機關的適格主體地位，不僅能夠有效鞏固試點工作的進程，更能夠為今后的環境侵權行為提供實踐指導，達到環境救濟的成效。

注釋：

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