用法治思維與法治方式反腐治權

摘 要 “深入推進全面從嚴治黨，必須堅持標本兼治。” 是習近平同志在十八屆中央紀委七次全會上作出的再次重申。所謂兼治，就是既要懲防并舉肅貪腐，又要依法治腐建機制。換言之，管黨治黨需要“嚴”，從嚴治黨需依“法”，因此，本文認為厘清法治化反腐概念、特點，把握法治化反腐的推進舉措，對當今腐敗治理具有重要意義。

關鍵詞 反腐二元論 治權 法治化 國家監察體制

作者簡介：陳曦，中共大慶市委黨校。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.069

十八大以來，反腐敗斗爭正以前所未有的力度與廣度向前推進，其產生的政治影響和社會意義，都值得在反腐倡廉建設史上留下濃墨重彩的一筆。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”這一重要論述深刻揭示了在新的歷史時期下，運用法治思維與法治方式對黨風廉政建設意義非凡。

一、法治化反腐概說

（一）新中國反腐敗的歷史演變

新中國成立以來，反腐斗爭大體上經歷了三個階段：運動反腐、權力反腐和制度反腐。

1.運動反腐。1949年11月9日，中共中央成立黨的紀律檢查委員會，新中國首個反腐機構誕生。當時我國法制建設工作剛剛起步，反腐領域相關法律幾乎空白，因此只能依靠政治運動。而后近三十年，相繼展開了三反運動、五反運動、新三反運動、四清運動等聲勢浩大的群眾運動。這一系列運動有著共同的哲學理念，即畢其功于一役的速勝論。上述運動式反腐雖然能夠充分發揮群眾監督，快速、靈敏、便捷，但在實施中也存在諸多問題，那就是非常容易陷入無序狀態。脫離法律約束，群眾運動的主觀性、隨意性非常大，不重證據、不講程序公正，并且極易引起擴大化和極端化。

2.權力反腐。即通過領導人指示，以行政命令的形式來進行反腐，但在實踐中，領導者的想法改變，反腐政策隨之改變，領導者的注意力變化，反腐力度也隨之變化。總結不難發現，這兩種反腐方式都有著暫時性、隨意性和不徹底性等缺點。究其根本，是因為它們遵循的仍然是人治邏輯而非法治精神。

3.制度反腐。是指通過加強整個國家的制度體系建設，使得社會各階層、組織、個人的權利和義務在符合該政權性質和宗旨的基本前提下得到合理的調整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突、缺陷而導致的腐敗行為的反腐方法。邁入制度反腐新階段后，更加看重的是長效、穩定并且有強大約束力的制度建設。

（二）法治化反腐概念及特點

法治化反腐，是指通過制定和實施法律，限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權力執掌者創設公開、透明、公正的運作機制。它的精髓在于科學配置公權力。并且有著天然的平等性、民主性、程序性、低風險性。

二、推進法治化反腐是必然選擇

（一）腐敗發生的二元因素

古今中外，關于腐敗成因的理論不一而足，其中最具廣泛共識的是腐敗二元因素論，本性趨腐的公共權力和天生自私的公職人員造成了腐敗。公共權力天然的劣根性預設了腐敗的可能，而公職人員的貪婪逐利成就了腐敗行為，這兩者都是腐敗的必要條件。

（二）反腐核心是“治權”

以往反腐實踐中，往往更加強調成因中的個人因素。人們認為更為關注公職人員的貪婪，因而過去所采取的階段性、運動式的反腐方式也將焦點聚集在人的身上。它通過單一地對人進行懲罰來起到震懾目的，忽視了引發腐敗的核心因素——缺乏限制和制衡的公共權力。

2011年4月，因涉嫌違紀問題，時任河南省交通廳廳長董永安被紀檢部門“雙規”。這是河南省交通廳自1997年以來因腐敗問題而落馬的第四名廳長。之前，曾先后有曾錦城、張昆桐和石發亮三名廳長落馬。甚至有媒體表示，交通廳長被雙規已不是新聞。目光放至全國，截止2016年就已有20余名交通廳干部因經濟問題而被查處。原因出在了交通部門的權力運行機制。作為基礎設施建設的主導部門，交通部門在道路交通的規劃、設計、配套設施等等方面掌握著龐大的行政授權，圍繞公路尤其是高速公路建設預（決）算彈性十足。此種權力結構不合理、權力規則不健全，權力過于集中最終導致公共權力部門化、甚至部門利益個人化。此種權力過于壟斷導致問題在國企中表現更為明顯：2015年落馬的115名高管中，能源領域占21%；機械與制造領域約占12%；建設投資領域占11%；電信領域占10%；交通運輸領域約占5%。就是因為能源、建設、電信這樣的行業關系國計民生，它們掌握著稀缺的市場資源，并且處于壟斷地位，權力過于集中。

（三）治權關鍵是“依法”

法國哲學家孟德斯鳩曾說：“任何擁有權力的人們都易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”權力趨向腐敗，絕對權力絕對腐敗。任何一種權力，不管它以神授還是人民賦予的名義出現，也不管掌權者懷有怎樣美好的理想，只要它失去約束就會演變成腐敗。由此，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上強調：用權一定要依法。依法治國，最重要也是依法治權，使權力在法律范圍內活動，必須給權力運行“劃紅線”、“布雷區”，“法無授權不可為”。由此不難看出，只有用相對完備的法律制度為權力運行提供良好指引和約束，才能對變異的權力進行及時的糾錯和懲戒，也正是法治化反腐的必然性所在。

回顧我國反腐敗斗爭，從群眾主導的運動反腐模式，到紀委、監察部等專門機關主導的權力反腐再到建立健全懲治和預防腐敗體系的制度反腐模式，其實是從短期到長效的過程，從治標到治本的過程，更是不斷接近腐敗二元論真相、不斷加強法治化力度的過程。

三、法治化反腐的實現路徑

（一）嚴懲——加大懲戒力度不敢腐

2013年中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2013- 2017年工作計劃》，其中明確要進一步加強腐敗案件的懲戒力度，充分發揮懲戒機制的震懾作用。

腐敗動因主要取決于兩“率”：第一個“率”是腐敗案件的查處概率，即案發率。它強調的是風險系數。第二個“率”則是腐敗收益和違法成本之間的比率，也就是獲利系數。當腐敗行為的預期收益遠遠超過其預期成本時，腐敗分子就更容易放手一搏、選擇腐敗。因此，要推進“不敢腐”，一要努力提高案件查處率，在數字上形成震懾；二則要保持懲治腐敗的高壓態勢，對于已浮出水面的案件，加大懲治力度，提高違法成本。刑法修正案（九）審議并通過終身監禁制度就起到了極大的警示作用，它彰顯了中央加快推進反腐敗國家立法、完善懲治和預防腐敗體系的堅定決心，以法治方式加大了腐敗成本，形成震懾。

（二）嚴防——明確權力界限不易腐

腐敗，是一種權力的失控，這種失控包括來源環節的失控與運行環節的失控。正常來講，公共權力的創設本應當受憲法和法律的嚴格限制，但是現實中，卻不自覺摻雜了人為因素。以部門審批為例。截止2016年，全國范圍內就有20余名現任或曾任發改委系統的官員落馬，其中副部級一名，正司級9名，副司級7名，處級2名。其中的價格司在反腐風暴中幾乎“人去樓空”。這種現象被成為“審批坍塌式腐敗”。國家發改委價格司下設的11個處，掌控煤炭、電力、石油、天然氣、醫藥、銀行收費等諸多與人們生活密切相關的定價權，被稱為“天下第一司”。發改委此種頻發、坍塌式腐敗究其根本，就是因為發改委集各領域的審批權于一身，審批權限過大，權力過于集中。此后，國務院分7批取消和下放了632項行政審批事項，2016年的2月，國務院取消第二批行政審批事項152項。這意味今后行政許可只能依據《行政許可法》的規定設定。

這種用法律的形式規范公權力邊界的舉措已經越來越普遍。尤其是像審批這種極易影響到百姓生活的權力領域，“權力邊界法定化”已經形成了一種常態。限權的法治思維正在筑起一道不易腐的高墻。

（三）嚴管——杜絕暗箱操作不便腐

除了權力來源環節失控，另一種失控通常在權力運行過程中發生。主要原因就是不公開、不透明。2008年起正式實施的《政府信息公開條例》標志中國政府信息公開的時代全面到來，破除權力運行的隱蔽性，為治理腐敗提供預防機制。從輿論監督層面看，政府信息公開有利于激勵公民參與權力監督，為治理腐敗提供監控機制。

（四）嚴查——改革監察體制不能腐

2016年11月中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會。這一舉措拉開了國家監察體制改革的序幕。

1.監察委員會概念。央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記王岐山給出了一個明確的概念：“監察委員會實質上是反腐敗機構，作為監督執法機關與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”

過去我國的監察結構是“一府兩院”模式，現在由“一府兩院”變成“一委一府兩院”，其中這“一委”就是國家監察委員會。它將成為“一府兩院”之外的第四種權力。截至目前我們的反腐大多以紀委為主導，而紀委只是黨的一個機關，很多涉及腐敗的行為并不見得是黨員所為，因此需要一個國家層面的機構來全面統籌反腐。國家監察委員會負責對所有國家機關和公務人員進行監察監督，包括剛剛提到作為監督主體的一府兩院，實現了真正意義上的監督的全覆蓋。

2.監察委員會特點。首先是獨立性。《方案》提出，監察委員會要由人民代表大會產生，這意味著，隸屬于政府的監察部門將成為獨立的監察機關。此前的十八屆六中全會公報中也首次將監察機關與人大、政府等并列提出。監察委員會將并不再是一個政府機構，而是一個跟政府“平行”的機構。從“隸屬”到“獨立”，看起來是行政監察的一小步，其實是同體監督變成異體監督的一大步。其次是集中性。從前各反腐機構之間力量分散、邊界不清，職能重疊、標準不一并且缺乏規范高效的銜接配合。這次改革實際是將現有分散的機構整合，有的放矢，保障反腐敗機構權力的集中性。

該模式讓人自然地聯想到一個非常相似的機構——中國香港特別行政區廉政公署。作為專門打擊貪污的獨立執法機構，它的運行模式遵循了法治、獨立、高效、零容忍與全覆蓋。而我們此番改革，正是要借鑒這樣的模式，構建國家監察委員會這樣一個集中統一、權威高效的國家反腐敗機構。并與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，加快構建起“紀律管全黨”與“法律管全體”相結合的腐敗治理運行體系。

梳理以上法治化反腐的四個舉措，既有對貪婪人性的震懾，又有對公共權力的治理，嚴字當頭，懲防并舉，內外兼顧。用法治思維與法治方式形成了不敢腐、不易腐、不能腐不想腐的長效機制。

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