城鎮低保問題研究

摘 要 城鎮貧困是在市場經濟體制轉型過程中，由于經濟結構轉變及社會變遷所導致的部分城鎮居民乏物質資料及相應社會權利和能力的狀況。青島市S區低保人群生活水平較低，醫療條件方較差，在社會關系方面有的家庭婚姻狀況比較復雜。脫貧存在的突出問題表現為：法制建設有待加強，低保服務工作隊伍能力、工作手段弱，低保人口就業難度大。在我國，政府出臺的城鎮居民最低生活保障制度是社會救助體系中重要的一部分，該制度在一定程度上確保了城鎮中貧困群體的基本生活。本文認為應進一步完善配套法律體系，增加基層人員配置，優化社會保障機制，增加扶貧就業崗位。

關鍵詞 城鎮低保 社會救助 貧困群體

作者簡介：劉笑旭，山東理工大學法學院碩士研究生，研究方向：應用社會學。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.105

一、關于城鎮低保人群界定及構成

（一）城鎮貧困的含義

城鎮貧困是相對于農村貧困而言的。城鎮貧困，是指個人或家庭缺乏必要的維持基本日常生活的物資資料和服務，是物質資源匾乏。還有學者認為，城市貧困除了缺少物質資源之外，也包括缺乏中許多不可或缺的生活資源，并且貧困者沒有公平地得到參與社會生活的權利，這類人群的基本生活持續低于生活在社會中其他人群的正常標準。隨著社會的變化和發展，貧困問題的演變已經不僅僅是簡單的經濟貧困或者物質貧困，而是一個動態的過程，并受個人或者家庭的能力、機會、權利等因素影響。綜合來看，城鎮貧困是在市場經濟體制轉型過程中，由于經濟結構轉變及社會變遷所導致的部分城鎮居民乏物質資料及相應社會權利和能力的狀況。

（二）城鎮低保人群的界定

自二十世紀九十年代以來，經濟的快速發展再加上部分企業轉型改制，都是導致城市人口的生活水平發生巨大的分化的成因。為了適應發展需求，企業的改革使得部分企業職工下崗失業，基本生活困難。隨著城鎮生活不斷變化，城市中貧富差距拉大，但仍有越來越多農村人口源源不斷地向城市流動，使得貧困問題日益加劇。

我國頒布有關規定對城鎮貧困群體劃分為三類：一是“三無”人員，即無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人或撫養人的居民。二是失業人員，即在失業期間領取救濟金的人員，以及在領取失業救濟金期滿后仍然未能從新就業的人員。三是在職職工、下崗、退體人員，即在職領取工資人員、下崗領取基本生活費人員、退體領取退體金或養老保險金的人員，且家庭人均收入低于本地區規定的最低生活保障標準線的居民。

二、青島S區低保人口現狀

（一）青島市S區城市低保人口特征

在基本生活方面，該區低保人群生活水平較低。隨著青島社會經濟快速發展，社會分化加劇，對于低保人口來講，受自身收入條件的限制對食品消費占總消費比重較大，而衣著服裝類占比重小。他們十分關心日常柴米油鹽的開支，生活消費趨向在衣著類方面支出較少，遠遠低于平均水平。對于城鎮貧困群體來說，在物品的價格上對日常生活使用頻繁的商品關注度高。特別是食品價格，因為食品價格的波動會直接影響日常的支出。因此，這些日常生活的必須品是他們消費支出的主要部分。在商品價格上漲而收入沒有相應增加的背景下，要想維持生計就只能購買價格較低的物品或者是減少購買商品的數量。如果這些必需品的價格持續上漲，他們的生活壓力會很大。而從生活環境上看，S區低保居民居住水平相對較差。該區低保居民更多的是依靠上一代甚至幾代人的積累，以及“企業辦社會”時期的福利性質分房，他們很難依靠其自身的力量在當前房地產市場上進行正常的住房消費。有房戶的房子大多是多年前的老房子，沒有近年內新購置的房產。在該區貧困戶居住的房屋中，由于市政規劃的原因，導致出現城中村衛生、交通、環境質量較差，與周圍其他小區相比條件差、反差大。

在醫療條件方面，S區有一部分的低保人口屬于殘疾人士或者是患有慢性疾病的，他們整體健康狀況差、醫療負擔沉重，疾病、殘疾是導致他們貧困的一個很重要的原因。殘疾人與重病人難以靠勞動能力獲取收入，甚至有部分人生活也未必能夠完全自理。因此，他們難以在家庭中從事有益的勞動，也很難幫助家庭增加收入來源，這在一定程度上增加了家庭中其他人員的負擔。并且，由于這類困難群體需要長時間的家庭照顧，也使家庭成員難以完全得到尋找脫貧的機會。同時，就醫、用藥的費用成為家庭的一項重大開支，很多家庭的收入剛剛能夠維持日常生活開支，卻因為要擔負家庭成員的巨額醫藥費而造成實際生活狀況比一般的低保家庭更困難。許多貧困人員因為病情屬于慢性，長時間的醫療支出導致基本生活難以維持。

在社會關系方面，在S區低保戶中有的家庭婚姻狀況比較復雜，單親、離婚家庭生活更困難。很多大齡的貧困人員因為身體、經濟等狀況，一直沒有結婚。而一些非城市戶口的外來人員，想要得到青島市區的戶口，很多情況下這兩類人走在了一起，組成家庭。可是這些人由于組成家庭時各個方面存在問題，使得家庭比較貧困，生活舉步維艱。這一類貧困家庭由于家庭成員已經轉為城市戶口，他們對這個問題比較避諱。很多貧困家庭因為生活狀況差導致婚姻關系不穩定，而離婚后家庭應對風險的能力又被削弱了，改變貧困的可能性更小。特別是有些單親家庭，相對于其他正常家庭，生活壓力要大很多。同時，對于他們所面對的社會關系來說，他們接觸的人群相對簡單，缺乏社會支持。從社會地位的角度來看，城鎮低保家庭的社會關系相對簡單，他們在社會交往方面沒有積極的條件，并且缺乏主動與他人交往的熱情與自信。有一些人甚至由于生活的不足而對日常生活中與家中親屬的交往都感到被動和緊張。可見，這類家庭可以信任和依賴的社會關系也存在問題，并在一定程度上影響著貧困家庭擺脫貧困。

（二）現階段青島市對城鎮低保戶提供的政策保障

目前，青島市對于城鎮人口最低生活保障制度的救助對象是戶口屬于青島市非農業戶，并且家庭人均月收入低于本市的最低生活標準的居民。隨著社會的發展，制度的改革，青島市已經連續六年對城鎮人口最低生活保障的標準做出改善， 2016年4月起，為了提升了城鎮居民最低生活保障標準，改善低保人口生活，該地區最低生活保障標準已經提高到了每人每月650元。另外，在改良低保人群住房問題上，相關部門頒布《青島市廉租住房保障辦法》，對家庭人均住房面積不足10平方米的，并且家庭人均月收入不超過610元的低保居民，提供低保廉租房。而廉租住房的保障金是由政府承擔的，由街道辦事處按月發放。在醫療救助方面，擴大了救助范圍，提高了救助資金的比例，采用降低醫療費用以及提供重大疾病醫療救援的方法。對于醫療救助對象，只要在指定的醫院就醫符合醫藥規定的費用，在醫療機構會按照一定的給予減免。

三、青島市S區低保人口存在的問題

（一）法制建設有待加強

在低保政策上，雖然有《青島市城市居民臨時困難救助制度及補充規定實施細則》對城鎮中低保居民的基本生活做出保障，但其他相關的法規辦法并未出臺，缺少有關社會救助辦法、低收入家庭收入核定辦法等法規規章。對各項政策的落實也缺乏剛性的措施，很多救助缺乏明確的規定，界定不明確。因此，城鎮低保工作還需要更多詳細規定，力爭為救助工作建立有力的法律依據。

（二）低保服務工作隊伍能力、工作手段弱

從現階段的人員配置來看，從事低保相關工作的人員安排較少。在S區基層社區居委會工作人員有限，但對于低保工作來講主要是在街道社區層面開展，由于S區人口結構復雜，沒有專門的社會救助機構對困難家庭進行對口幫助。在該區低保人口中，各個家庭貧困原因不同，社會工作人員只有在充分了解困難家庭實際情況后才能做好幫扶工作。但是在S區中，城鎮街道中通常配置民政工作人員兩名，他們負責的工作項目較多且繁瑣，還要承擔咨詢、上訪、調研等部門的具體工作。有些配置較簡單的基層社會工作人員還有再接受救助、優撫、老齡等工作。因此，他們的工作面廣，很難實施對每個低保家庭的進一步幫扶。再加上近幾年有新介入的社會救助工作人員，由于缺乏系統的培訓和幫扶經驗，他們的業務水平和素質參差不齊。政府雖然頒布了相關的法律對低保人口進行生活保障，在由于社會救助工作缺乏統一協調的工作機制，使用的配套救助政策缺乏銜接，導致了社會救助的分散，資源難以整合，使救助成本過高。

（三）低保人口就業仍存在問題

相比一般家庭來講，低保貧困人口缺乏社會資源，在一定條件下，他們擁有的各類社會資源較少。這就會使低保人口在教育、就業、住房、醫療、法律等方面未能達到進一步整合。對于城鎮低保居民來說，他們的收入主要包括低保金和職業收入，而許多低保人口由于受到貧困的限制，職業收入不容樂觀，未能找到一份合適的工作，而對于城市居民來講，就業是生存的重要保證，尤其是對于低保人口來說，這就會直接影響他們的生活狀況。由于受到收入的限制，無論是在哪種的社會資源的救助，對他們來說都是重要的。現階段，青島市的流動人口增加，越來越多的人開始選擇來到青島打工，這對于本身就沒有競爭優勢的低保人口來說，又增加了就業的困難。在S區中，有不少為下崗和失業群體，雖然年紀的增加不再方便從事過重的體力勞動，但是由于家庭的需要他們有就業的欲望。這樣的家庭雖然還有較為穩定的收入，但是一旦缺失一個勞動力，就會導致基本生活出現問題，缺乏社會救助的幫扶。

四、解決城鎮低保居民貧困問題的對策建議

（一）完善配套法律體系

加速健全城鎮低保居民的完善法律制度，制定有效的運作機制。對于相關的法規辦法要盡快出臺，政策法規應隨著社會的發展不斷更新，力爭最貼近民情民意。因此，要盡快研究有關社會救助具體制度，以及對低收入家庭的收入核定標準等法規規章。在對各項政策的實施和落實中，也要拿出明確的措施，保障低保工作精準性。在救助金的使用和管理方面，相關部門應當制定妥當的制度方法，完善的救助金發放程序，一切按章程辦事，公開透明，簡潔明了，并積極接受群眾的監督，通過監督平臺時時公開發放救助金的各項數據。

（二）增加基層人員配置，優化社會保障機制

建議協調民政、社保、勞動等相關部門在基層人員安排上盡可能增加，尤其是有關直接處理低保貧困居民生活問題的工作崗位，更應當重視。并且盡快建立行之有效的監測體系，對城鎮中的困難群體實際情況做記錄，利用科學的數據和手段，讓政府部門對低保戶現狀做具體了解，以便為日后決策提供依據。在社保標準機制上需要不斷的更新，雖然近幾年青島市對最低生活標準提升，保障的范圍也在逐步增大，但是根據貧困線的測算發現，新制定的低保標準對于S區的低保戶來說依舊偏低。這就表明標準線機制應保持動態變化，只有全面記錄好了解好低保戶生活現狀，才能建立良好的制度，保障困難群眾的生活，更好的為民服務。

（三）增加扶貧就業崗位

充分發揮政府職能作用，幫助低保人口在合適崗位就業，適度減少低保人群工資收入差距。近年來隨著青島經濟的穩定向好發展，讓政府在幫助低保困難群體上得到了財政支持，同時也要為有能力和意愿的困難群體提供更好的就業工作的機會。由于青島市城鎮貧困家庭中，仍舊有很多家庭的生活困難，隨著社會發展，若是不及時了解和幫助社會中存在的這部分弱勢群體，社會的貧富差距問題會更加突出，那么貧困家庭的情況會更加難以改善。所以對貧困家庭提供切實為有效的援助，讓貧困群體感受到政府對貧困群體的關心和幫助。

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