后撤點并校時代農村義務教育協調發展問題淺析

摘 要 受教育權是最基本的人權，而我國進入“后撤點并校”時代后，農村義務教育協調發展面臨著諸多問題。本文基于“后撤點并校”時代農村義務教育的現狀，進而指出“后撤點并校”時代農村義務教育發展的現狀，并深度剖析出現這樣的狀況的深層原因，基于公共產品理論和教育公平理論采用文獻研究和定量分析相結合的方法進行探究并提出農村義務教育資源配置等四個方面的農村義務教育協調發展策略。

關鍵詞 “后撤點并校” 農村 義務教育 協調發展

作者簡介：劉建平，中共安鄉縣委黨校講師，研究方向：黨的建設、社會學。

中圖分類號：G622 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.120

國務院于2012年9月頒布《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，其主要內容是對規范農村義務教育學校布局調整的意見，堅持學校撤并應先建后撤，保證平穩過渡。 該文件的頒布標志著農村教育正在進入“后撤點并校代”，也自此這一議題成為研究熱點。21世紀教育研究院 、丁冬和鄭風田 ，姜榮華 、范先佐 等研究機構和研究者取得豐碩成果。但前人的研究沒有關注到義務教育的公平層面及其本身是一種公共物品，其協調發展其實是一個公共物品公平有效供給的問題。本文試圖通過對“后撤點并校”時代農村義務教育協調發展的問題進行探析，結合十八屆五中全會提出了“協調發展”的理念，提出農村義務教育協調發展的策略。

一、“后撤點并校”時代農村義務教育發展的概況

（一）義務教育學校持續減少

從2001年國務院頒發基礎教育改革與發展決定開始，轟轟烈烈的“撤點并校”已經實行十幾年，期間農村義務教育學校持續減少。根據《中國統計年鑒》（1999-2012年）統計數據顯示，從1999年至2012年這十余年間，我國的農村小學由46.9萬所減少到15.5萬所，減幅達66.9%，農村教學點由16.5萬所減少到6.3萬所，減幅達62.2%。另外，由于生源的持續減少，以及部分生源到城市的中學念書，導致農村的初中學校數量也一定程度的減少。

（二）義務教育學齡人口整體下降

從整體上看，如圖1所示，我國的義務教育階段的學齡人口呈現逐年下降的趨勢，這與我國人口結構的整體變化有關，也改變了我國義務教育資源的配置情況。

而從城鄉的區別來看，如圖2所示，我國的城市和縣城的普通小學在校人數呈現一種逐年上升的趨勢，而農村的普通小學在校學生數呈現逐年下降的趨勢。農村學齡人口數目的整體變化。農村學齡人口的減少有兩個方面的原因：一是一直以來實施的計劃生育政策改變了人們的生育觀念，也改變了我國的人口結構，使得新生人口數量的整體下降。二是隨著我國城市化進程的加快，大量的農村人口涌入城市，許多農村的適齡兒童跟隨父母進入城市的中小學就讀整體上導致了農村義務教育階段學齡人口的減少。這將導致了農村教育資源的各個方面都要面臨重新的配置和調整。

（三）農村學校教師專業化水平提高

近年來，隨著教學點數字資源的全覆蓋政策的實施，以及鄉村教師生活補貼的上漲、農村學校經費得到不斷的保障等因素的改善，使得農村義務教育學校的發展和建設取得了一定的成就，在教師的專業化水平建設上也取得了不少的成效。這體現在農村學校教師自身素質的提高，這包括農村學校教師學歷層次的提高、擁有教師資格證的教師人數不斷增加，其原因是農村學校教師得到了有效的專業化培訓、教育理論和實踐能力得到不斷提高。另外，由于教師培養體系的完善，農村教師選拔和聘用規則更加科學，教師的經濟和社會地位得到不斷的提高，也在一定程度上提高了農村學校教師的專業化水平。

（四）農村學校面臨的資金壓力進一步增大

在撤點并校之前，農村學校的重點工作在于教學，即為學生提供高質量的教學工作。但是在撤點并校之后，幸存下來的農村學校學生的絕對數量增多了，住宿學生的數量也有所增加，學校需要提供更加完善的后勤服務保障學生的生活，這更加考驗農村學校的管理水平，也在一定程度上要求學校更加多的財政支出。學校是事業單位，資金來源只能依靠財政撥款，而財政撥款的絕大部分用于教學活動，因而在學生管理和后勤服務上的資金出現一定程度上的緊缺，給農村學校帶來一定的資金壓力。而緊缺的資金也將進一步制約農村學校的協調發展和可持續發展。

二、“后撤點并校”時代農村義務教育協調發展面臨的問題

從整體上看，“后撤點并校”時代農村義務教育協調發展中面臨的問題主要體現在以下幾個方面：

（一）教育資源配置不均衡導致發展偏差

農村義務教育協調發展要求教育資源配置得當，但是在“后撤校并點”時代農村義務教育協調發展存在教育資源配置不均衡的問題，這主要表現在教學設施、師資力量和教學質量三個方面。 首先，教學設施存在差距。雖然國家在欠發達的農村地區加大了扶持和政策傾斜力度，對這些地區的財政投入也逐年增加，但是整體上的投入依然不足，教學設施更新緩慢，且存在一定的差距。這種差距不僅表現在城鄉不同學校之間，還表現在農村的中心校和非中心校之間。在許多農村的普通小學，依然沒有像樣的實驗室、圖書館和多媒體教室等現代教學設施。其次，師資力量存在差距。當前許多農村中小學的師資力量呈現年紀偏大、學歷偏低、教育知識結構老化等特性，尤其是一些偏遠的學校的教師往往擔任多門課程的教學任務，對自身的教學積極性產生了一定的影響。而恰恰相反，在一些富裕的地區，例如靠近城市的農村區域或者城鎮地區的鄉村學校，其師資力量往往比較科學。這就出現了師資力量的差距。最后，教學質量存在差距。教學質量的差距是由多方面的原因導致的，其中包括上述所說的師資力量存在差距，同時還包括農村學校建制不健全、班級和年紀規模不完整、學科教育出現偏差等，導致了鄉村學校之間的教學質量出現顯著的差異。

（二）農村學校布局不協調導致上學難

“撤點并校”政策要求撤銷部分規模較小的農村原有的中小學，使學生集中到小部分城鎮學校就讀，這就導致了在人口密度不大的農村偏遠地區學生上學難的問題。如果一味地以人口規模和學生數量來布局學校，就會導致在人口稀少的地區學生的就學半徑擴大。就學半徑指的是學生從家里到就讀學校的地理路徑距離，就學半徑越大意味著學生在上學路途中花費更多的時間和精力，增加了學生的就讀成本。因此，有研究表示，大規模的“撤點并校”之后導致了小學生的就學半徑出現大幅度地增高，農村小學的布局發生改變調整以后，它的服務半徑從以往的5公里變成了10多公里，甚至還有的達到20公里。 就學半徑的擴大無疑增加了農村地區學生上學的難度，導致了新一輪輟學潮，據統計，從2008年到2010年，全國小學輟學率由5.99%上升到8.8%。 另外，由于就學半徑的擴大，許多農村的中小學生不得不借助一些簡陋的交通來減少上學路中的時間，這又增加了學生上學途中的安全隱患。前幾年媒體頻繁報道的校車安全事件就是一個很好的證明。

（三）農村義務教育公共服務能力低下難保教育質量

農村義務教育公共服務能力指的是農村以教育主管部門為主體的公共服務主體為農村義務教育的提供優質的公共服務產品，以滿足農村義務教育客體的需求的技能和技術，它包含了農村義務教育賴以發展的基礎設施、軟文化環境等方方面面。而在實際上，農村義務教育公共服務能力低下表現在沒有規范的公共圖書館、博物館、書店等等，也沒有完善的義務教育文化發展體系。因此，由于農村義務教育公共服務能力低下而導致了農村義務教育質量比不上城市義務教育質量。與城市的義務教育質量相比，農村的義務教育質量仍然處于一個相對落后的水平。我們知道城鄉協調發展，縮小基礎教育在城鄉的差距是協調發展理念的內在要求。

（四）農村不同群體之間的義務教育接受能力不協調導致不公平

農村義務教育協調發展不僅強調在不同區域和校際之間實現均衡發展，也要求在農村內部不同群體之間實現義務教育的協調發展。我們知道在農村分為不同的群體，有的經濟社會地位較高，不僅能夠保證了在學校的義務教育，還能提供更加完善的家庭教育作為義務教育的補充。但是當前也有部分農村的弱勢群體連溫飽都還沒解決，連其子女正常的學校義務教育都無法得到保證，因此也談不上作為義務教育補充的家庭教育。這往往容易導致農村適齡兒童在義務教育階段在學業和價值觀培養上出現偏差，隱形的教育不公平在義務教育過程中開始出現。

三、“后撤點并校”時代農村義務教育協調發展的策略

（一）優化農村義務教育資源配置

促進農村義務教育協調發展，就要整合農村義務教育資源，優化配置，形成科學有效的教育資源配置格局。因此，可以對省級教育經費的之處結構進行調整，重點面向農村、邊遠、貧困和民族地區傾斜，公平合理地配置教育資源，加快縮小城鄉、校際教育發展差距，不斷對農村學校的教學設施進行更新和補充，讓農村義務教育階段的學生也能享受到高質量的教學設施。針對農村義務教育學校師資力量薄弱的問題，地方教育部門要統籌教師資源，重視農村學校師資隊伍的建設，適當提高條件艱苦的農村教師的待遇，全面提升農村學校教師的業務水平，最終實現師資力量的合理配置。本文認為，越是條件艱苦地方的農村教師越應當享受到更加完善和優越的福利待遇，從而可以吸引優秀的教師在農村學校生根發展，扎根下去為農村義務教育做出貢獻。把農村學校的教師送至城市優質學校進行培訓學習，也是提高農村教師水平的有效途徑。農村學校師資力量提升了，農村學校的教學質量自然會上升。當然并不是說師資力量是影響教學質量的唯一因素，但高質量的師資力量起碼能在很大程度上帶動農村義務教育質量的提升。

（二）科學合理規劃布局農村學校和教學點

我們知道，不合理的農村學校和教學點的布局，不僅會導致農村義務教育資源配置不得當，發展不均衡，也會帶來農村學生上學難的問題，進而帶來農村義務教育發展不協調的問題。事實上，農村的小規模學校不僅不是合理的，還存在長期存在的必要，不僅因為農村適齡兒童和班級規模的不斷變小，也因為農村的人口分散和交通不便，不可能大規模建設學校，只有保留小規模學校才能很好地保障每一位農村兒童受教育的權利。 因此，需要重新科學規劃農村學校和教學點的布局，盡量縮小路途遙遠的農村學生的就學半徑，減少上學途中花費的時間成本和金錢成本。如果有必要復校復點的，可以在科學規劃的基礎上，加大對復建的農村學校和教學點的財政支持。在無法不能恢復學校和教學點的地區，加大對學校和學生的支持力度，完善校車和校園安全管理。

（三）提供農村義務教育公共服務能力

針對農村義務教育公共服務能力低下的問題，需要完善農村公共文化服務體系，以提高服務效能，進而構建完善的農村義務教育公共文化服務體系。首先，要轉變傳統的公共服務供給觀念，破除政府是唯一的公共服務供給方的做法，采取保證農村義務公共服務綜合收益、成本與風險等多樣的激勵措施吸引市場和社會主體參與農村公共服務的供給，提高農村義務教育公共服務的供給效率。其次，靈活應用PPP模式引入市場機制，鼓勵市場和社會主體以靈活的方式參與供應農村義務教育公共服務，突破體制機制和行政邊界的約束作用，進行跨區越、跨部分的資源動員，從而健全完善了基本均等的農村義務教育公共服務體系，促進廣大農村適齡兒童享有高質量的公共服務。

（四）加大農村弱勢群體義務教育扶持力度

教育公平理論認為，每個人都享有公平平等的受教育的權利，要求在教育的起始階段、過程和結果都是平等的。因此，針對農村弱勢群體接受義務教育不協調的問題，需要地方政府出臺和落實各項救濟政策，切實保障農村弱勢群體學生接受到高質量的義務教育。這就需要加大政府對農村貧困學生的幫扶和助學的力度，高度關注貧困家庭、殘疾人家庭的子女和留守兒童的教育問題。要建立健全以政府為主導的、社會力量充分參與、學校聯動的扶貧助學機制，對弱勢群體學生的義務教育不僅要實行資金上的補助和優惠，還要施加更多的生活和成才上的幫助，從而保證每個受教育者都能享受到同等的教育機會和權力，進而讓所有接受教育者共享教育改革發展的成果。

注釋：

國務院辦公廳.關于規范農村義務教育學校布局調整的意見.國辦發[2012]48.2012- 09-07.

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