社會組織“去行政化”：緣由與展望

文/姚邁新

社會組織“去行政化”：緣由與展望

文/姚邁新

社會組織“去行政化”就是去除社會組織的行政化色彩，還其社會組織自治性、志愿性、獨立性、非政府性的組織特征。社會組織的“去行政化”改革有其歷史和內在緣由，廣州在這方面進行了許多新嘗試，包括制定相關法規推進社會組織“去行政化”、解決社會組織主動依附政府體系問題、應對社會組織“去行政化”改革后的生存發展問題等。基于此提出了未來中國社會組織“去行政化”改革的發展方向。

社會組織;去行政化

一、社會組織“去行政化”的緣由

從歷史淵源來看，早在新中國成立之初，我國實行的是國家（政府）統構全社會的體制，社會組織基本上沒有自由活動的空間，名義上存在著的社會組織其實被政府權力完全控制；直到改革開放初期，對社會組織作用認識的改變使得國家對社會的控制放松了許多，一部分社會組織得到了自由生長與發展的空間，例如，市場領域中的企業逐漸有了自由活動的空間，在隸屬于政府的前提下成立和組織了各領域的行業協會；單位體制和人民公社的解體與瓦解使得人們逐漸擺脫過去的禁錮，伴隨社會活動空間的擴大，人們因為志向、能力與興趣等方面的一致走到一起，成立了一些各具特色的社會組織。當然，需要指出的是，這一時期社會組織的行政化色彩十分嚴重，實質上表現為上一歷史時期全能主義的歷史遺留；經過近三十五年的改革開放，社會組織力量不斷壯大，行政化色彩得到了一定程度的淡化，“去行政化”和“去壟斷化”成為這一時期社會組織改革與優化的重要方向之一。社會組織“去行政化”正是要摒棄自身的行政化色彩，與政府體系保持中立性的關系，充分發揮自身作為非政府組織機構獨特的功能和作用，充當好社會體系與政府體系，社會體系內部等等之間的橋梁和中介。

所謂社會組織的“去行政化”，就是去除社會組織的行政化色彩，切斷社會組織和政府在資產、人事和編制等方面的聯系，還其社會組織自治性、志愿性、獨立性和非政府性的組織特征，使社會組織成為政府在社會領域的合作伙伴。從國家與社會之間的關系而言，“去行政化”就是要厘清政府體系與社會組織之間的關系，消除原來國家與社會之間的強制性關系，實現二者關系的再確認與界限的再劃定，其指向是建立起二者既相互獨立又相互聯系和支持的合作關系。當前，社會組織“去行政化”改革正在各地如火如荼地進行。以廣州為例，截至2014年10月，廣州市287個行業協會已全部“去行政化”，在全省范圍內率先完成；截至2015年6月，廣東省已清退行業協會商會兼職國家機關工作人員1547名，還有31名兼職人員尚未從行業商會協會中清退，2016年前完成全部“脫鉤”工作。針對廣州社會組織“去行政化”進程加速這一情況，值得進一步思考的是：社會組織“去行政化”的內在緣由是什么？

●讓社會組織回歸“非政府組織”本質

從本質上看，社會組織作為非政府公共組織，是社會公益性組織，它應當為受益者需求而服務。其不但不受政府權威的約束和限制，而且在管理體制上獨立于政府部門，獨立性和自主性是其重要特征，獨立性有利于實現社會組織社會公益的優化配置，使其按照社會組織本身的宗旨和使命行使管理權，或者以較高的效率提供幫助和公共服務，或者努力為社會公平和正義提供自身的支持，促進社會的和諧發展，加強和優化社會建設與管理。而自主性有利于社會組織凡事以其組織宗旨與使命為目標，始終考慮以社會、公眾為中心的定位，而不是受政府體系影響參與到行政事務當中去，混淆了政府體系與社會領域之間的關系。觀察表明，行政化色彩突出的社會組織，從其內部運作來看，等級與身份關系發達，科層制特征嚴重，行政控制而非平等合作推動著組織的運行，而真正理想意義的、以及真正發揮非政府組織功能和作用的社會組織，在運行過程中則應當體現著平等自治的契約關系，體現著友愛和奉獻精神。也即，“去行政化”就是要讓社會組織回歸到真正意義的非政府公共組織角色上來，發揮政府和企業所沒有或是難以發揮的功能與作用，促使“第三部門”真正獨立自主地從事公益與互益活動。

●促進政府加快職能轉變

十八大報告提出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，這不僅是對培育和發展社會組織的要求，也是對政府職能轉變提出的要求。實現社會組織“去行政化”，就是要將政府與社會所管轄的社會事務區分開來，凡是經評估確由社會組織來辦理和完成的，政府體系就無須插手介入，而是由社會組織來組織動員和統籌資源，通過利益相關者和公益資助人、專業社會工作人員、志愿者等的協同努力，解決社會問題，滿足社會公眾尤其是弱勢群體的社會需要。還有一部分社會事務，本質上屬于政府體系應當完成的內容，但一直以來采取了政府體系指令行政化色彩濃厚的社會組織來完成的方式。事實證明，這種做法容易造成過度重視政府動機和政績需要，而忽視或漠視社會需要的后果，應當采取向社會組織委托賦權、政府購買公共服務等多種方式實現政府職能轉變。觀察表明，在社會組織“去行政化”的過程中，社會組織和政府體系在資產、人事和編制等多方面的分離，以及社會組織自主性和獨立性的增強，將有利于改變政府以往用行政手段過度干預社會事務的做法，從而提高社會建設和管理的效能，從本質上講，社會組織“去行政化”和政府職能轉變其實是相互促進的關系。

●推動社會組織良性發展

按理說，社會運行自有其運行規律，社會領域的事務應當交給社會去辦最為合理明智。但以往行政化色彩過重的社會組織體系，往往過多地按照政府體系的要求和安排來處理社會事務，政府成為社會事務的利益攸關者，而社會組織在政府的指令和庇護下，缺乏自主決策、自我擔當的意識和勇氣。此外，社會組織相互間競爭機制的缺乏，制約了社會組織的市場化發展空間，也使得它們在政府體系打造的“保險柜”和“搖籃”里，權力意識濃厚，不思改進，各得其所，一些社會組織失去了基本的服務意識與能力，造成能力比較弱、業績比較差的社會組織不能被及時淘汰，而是繼續充當政府體系的附庸和延伸機構，甚至演變成了一些腐敗問題滋生的溫床，阻礙了自身的良性發展，也影響了增量社會組織獲取來自政府體系的資源，贏得與存量社會組織的同步發展，而政府部門的公信力也同時受到損害。當前，中國經濟發展水平不斷提高，社會利益關系日漸復雜，社會組織成為社會領域解決社會問題、維護社會秩序的重要部門，“去行政化”有利于社會組織擺脫政府體系的掣肘，有利于社會組織排除體制性障礙，幫助它們獲得自主發育和生長的更大空間，進而推動社會組織良性發展。需要強調的是，去行政化改革并非意味著社會組織與政府體系無關，而是要通過重新構建新型的政社關系——合作與制衡并重，建立起政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，壯大社會組織體系，最終推動國家治理的現代化。

二、社會組織“去行政化”改革展望——基于廣州實踐的啟示

作為社會組織改革的先行城市，廣州市在社會組織“去行政化”方面進行了積極的探索，由于“去行政化”涉及破解社團部門利益化，以及從業人員的既得利益，廣州市的改革在實踐中也遇到了不小的阻力和障礙。截至2012年底，廣州市社會組織的行政色彩依然比較濃厚，性質上，廣州市大約有三分之二的社團行政色彩濃厚，充當著部分行政機關“二政府”角色。此外，市民政局登記管理的657個社團中，將近11個行業協會是由原廣州市工業局改制而成，都享有行政編制和業務經費；近400個社團是由黨政機關事業單位組建或其現職、退休人員擔任領導職務，會員也多為部門或事業單位及其工作人員。在廣州市海珠區71個社團中，有30個社團的法定代表人為現職國家公務員。隨著改革的推進，當前廣東省與廣州市正在制定相關法規著力推進社會組織“去行政化”改革。例如，廣東省民政廳聯合有關部門研究制定了《關于行業協會商會與行政機關脫鉤方案》，方案要求全省各行業協會商會2014年必須在人員、財務、資產、職能、機構等方面與行政機關徹底“脫鉤”。而《廣州市社會組織管理辦法》也已于2014年6月16日修訂通過，并自2015年1月1日起施行，該辦法首次以政府規章的形式，明確規定現職公務員禁入社會組織，要求社會組織堅持政社分開的原則，現職國家公務員不得在行業協會、異地商會、民辦非企業單位、基金會中兼職，離退休后確需兼任的應當嚴格按照有關規定審批，這就在國內率先為社會組織“去行政化”改革提供了規范。2015年，為了繼續加大社會組織“去行政化”力度，廣州市進一步出臺和細化了社會組織“去行政化”的規定，如專門出臺了《關于國家公務員兼任社會組織職務有關問題的通知》，繼續加大對新申請成立社會組織中公務員兼職的審核力度，嚴控公務員到行業協會、商會等經濟類社會組織兼職。去行政化改革后的社會組織并不是不與政府發生聯系，事實上去行政化之后的社會組織應當轉換的是與政府合作的方式，政府體系可以采取委托賦權、合同外包等政府職能轉移方式，營造政府體系與社會組織既平等又合作的伙伴關系。為此，廣州市民政局近年來陸續分批頒發了《廣州市具備承接政府職能轉移和購買服務資質社會組織目錄》，以此目錄作為政府體系選擇承接政府職能轉移社會組織和購買社會服務的依據。以天河區為例，2015年該區對政府部門職能進行梳理分解，明確政府職能的轉移領域，劃定可以轉移給社會組織的職能范圍，制定并實施政府轉移職能事項、政府購買服務事項、供應主體和社會工作專業人才隊伍等四大目錄，而越秀區民政局也于2015年確定了該區第一批具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織共14家，其中社會團體2家，民辦非企業12家。廣州市社會組織“去行政化”的改革實踐給我們如下啟示。

●要為社會組織“去行政化”改革提供制度保障

首先，要完善社會組織承接政府轉移職能的制度，使得社會組織能夠借助政府體系有計劃、有目的地引導和調控，加強自治能力，真正實現政社分開；其次，要從體制機制上進行改革，改革方向是推進權力脫鉤、利益切割，這是社會組織成長壯大并發揮其應有作用的根本條件；再次，要建立起實現“去行政化”目標的具體可操作性制度，包括針對行業協會、商會的民間非營利組織會計制度、規范的資產管理制度等；最后，要探索推動社會組織發展基金，為“去行政化”改革之后的社會組織提供有利的扶持，幫助它們擺脫資源匱乏的困境，為它們的健康發展注入生機與活力，而對于各種與政府體系脫鉤的社會組織，還要出臺系列政策，著力解決社會組織從業人員在戶籍、養老、醫療等方面涉及切身利益的問題，為他們的職業發展和薪資待遇等提供制度保障。

●要打造社會組織與政府體系的新型合作關系

社會組織“去行政化”是將帶有“二政府”色彩的社會組織與政府體系區分開來，讓它們各就其位，各司其職，改革進程中行業協會和商會、官辦公益慈善組織等首當其沖。以行業協會為例，“去行政化”意味著將自身的人、財、物和政府體系完全脫鉤，做到政會分開、財產獨立、人員分離、職能分開。廣州市近些年力推社會組織“五自四無”改革：即在社會組織“自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”的基礎上，實行“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”，例如，“無現職國家機關工作人員兼職”，即要求政府公務人員不得兼任相關領域社會組織的職務，要實行嚴格的任職回避原則，通過面向社會公開擇優選聘的方式來確定行業協會的主要領導。但是，特別要提出的是，“脫鉤”與“各就其位”并不意味著一脫了之，以及政府體系對社會組織的放任不管，理想目標是借助完善改革后的配套措施，在脫鉤后的社會組織與政府體系之間建立起新型合作關系，以便以合作關系推動社會組織的發展，把社會組織培育成為公共治理結構中的重要主體。回顧以往，作為“二政府”面目而存在的社會組織接受的是政府體系的行政化領導與單向度的命令，向社會或政府提供無償性的被動服務，未來要通過“去行政化”改革及其配套措施，將二者關系轉變成為政府體系對社會組織的協商性指導關系和雙向性互動關系，也就是新型的合作關系，在公共服務提供方面，社會組織要向社會或政府提供有償性的主動服務。隨著政府體系和社會組織合作關系的不斷優化，未來新型合作關系應該表現為社會本位而非政府本位，凡是能夠交由社會組織來完成的社會事務，都要借助社會組織的力量來履職完成。

●要防范社會組織“去行政化”改革后的逆向行動

由于長期以來，中國的社會資源多由政府體系掌握和控制，因此出現了一類現象，就是社會組織主動向政府體系靠攏，以取得政府體系的財政撥款和經費支持，這使得社會組織喪失了自主性與獨立性，寧愿成為新型的“二政府”組織，甚至進行權力尋租，也不愿意回歸非政府公共組織的本來屬性。社會組織“去行政化”改革的實質是厘清政府和社會的關系，最終目標是建立新型合作關系，因此要特別警惕“去行政化”改革之后的社會組織逆向行動，防止其借與政府合作之機，過度依賴政府體制內資源，出現一些有損自身獨立性、自主性的行為；此外，也要防止“去行政化”改革后的社會組織，曲解公共政策，為了自身的利益與地位，力爭成為樞紐型社會組織，之后沿著一種扭曲的政策執行方向行事，使得公共資源被大量地、不適當地投向所謂樞紐型組織，如此一來，“去行政化”改革后的社會組織不但沒有被削弱在公共資源配給中的地位，反而成為集中公共資源，掌握分配權的新型“二政府”組織，這樣一來，真正需要政府資助的民間社團被邊緣化，反而得不到應有的資源，難以成長壯大。

●要為“去行政化”改革后的社會組織提供資源保障

“去行政化”改革之后的社會組織，如果缺乏到位的政策和得力的措施，將可能面臨資源“斷炊”、發展難以為繼的局面，因此，必須從多方面入手，幫助改革后的社會組織獲得各類資源，包括公共資源和社會資源，為社會組織發展創造基礎條件。以廣州市足協與體育局脫鉤為例，2015年廣州市足協與市體育局脫鉤后，新足協不再作為廣州市財政的預算單位而存在，而是執行民間非營利組織的會計制度，獨立建賬，獨立核算。按照規劃，新足協資源來源情況如下：一方面，由于廣州市足協還肩負著青訓梯隊的培育工作，相應經費中的一部分將通過政府定向購買服務方式獲得支持，此外通過市政府成立的廣州足球發展基金會吸納社會資源，來專項支持廣州市青少年足球人才培養工作。另一方面，廣州市足協將更多地依靠營業性收入，通過成立非營利性質的“廣州足球發展公司”，支持廣州足球的職業聯賽、業余賽事、國際比賽等的運營，開展與足球相關的精英活動，來取得經濟收入，由過去的財政“輸血”轉變為將來的自我“造血”，以此全面推動廣州足球事業和產業的創新性發展。基于此例的啟示，為了保證社會組織真正祛除行政色彩，需要建立起多元化的社會組織籌資渠道，使其不必依附政府體系才能生存發展，因此擴大民眾對社會組織的捐贈、與政府合作進行公共服務事項取得收入、從事經營性活動獲得回報以突破資金瓶頸等等，都是社會組織擁有自治獨立性質的經濟基礎。但是需要注意的是，對于社會組織所開展的商業經營性活動，應當堅持支持與規范并重，一是支持社會組織的商業性經營活動，以解決社會組織的資源匱乏問題；二是引導和規范社會組織的經營性活動，要特別防止社會組織演變成為營利性組織，避免其異化成為個人利益的輸送工具。

姚邁新，廣州行政學院文獻信息研究中心副教授，中山大學行政管理專業博士研究生，研究方向：公共管理與公共部門人力資源管理。

責任編輯解梅娟

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10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．004