全面從嚴治黨的制度化思考

文/禹仁朋 黃建軍

全面從嚴治黨的制度化思考

文/禹仁朋 黃建軍

黨的十八屆六中全會提出，繼續推進全面從嚴治黨，從思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設等方面全面管黨治黨。其中，制度建設是全面從嚴治黨的根本保證。

全面從嚴治黨；制度治黨；法治

當前我國正處于全面深化改革和社會轉型發展的關鍵時期，為了實現偉大復興的中國夢，必須進一步推進全面從嚴治黨，其中，制度建設是全面從嚴治黨的根本保障。

一、全面從嚴治黨制度化建設的現實依據

如何推進全面從嚴治黨制度化建設不斷向前，鏟除不良之風，扼制權力濫用和腐敗現象，根本上要靠法規制度。

中國共產黨歷來重視制度建設。馬克思恩格斯在創建第一個共產黨小組時，就把制度建設放在首位。毛澤東在領導我國革命和社會主義建設實踐時，逐漸形成了黨的思想建設、組織建設、作風建設“三位一體”的制度建設格局。改革開放新時期，鄧小平指出，如果不重視制度建設，黨的各項工作都會遭受嚴重損失。如今，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，經濟增速放緩，反腐敗形勢依然嚴峻，面對復雜多變的國內外形勢，如何保證黨的堅強領導，制度建設顯得尤為重要。習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上提出，要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，”[1]（P9）強調理想信念的同時首次把制度建設提升到制度治黨的高度，充分表明黨對制度建設的高度重視，進一步闡明制度建設是解決當前突出問題的現實需要。

制度建設是提升國家治理能力現代化的必然要求。在我國，國家治理能力就是黨綜合運用國家制度，管理社會各方面事務的能力。辦好中國的事情，關鍵在黨。面對長期執政產生精神懈怠而帶來消極腐敗和黨員隊伍不斷擴大帶來的管黨治黨壓力，[2]中國共產黨自身建設和發展顯得尤為重要。鄧小平曾說：“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。[3]（P328）如果說思想建設是管黨治黨的軟約束力，那么制度建設則是管黨治黨的硬門檻兒，任何黨員干部都不可跨過制度的門檻兒。只有不斷加強制度建設，才能永葆共產黨人的先進性和純潔性，增強黨的戰斗力、凝聚力和創造力。

制度建設是黨的宗旨使命的必然回歸。中國共產黨成立96年來，從一個十幾人的小黨，到如今成為一個擁有8800多萬黨員的大黨，我們相信絕大多數黨員干部都能恪盡職守、清正廉潔、全心全意為人民服務，他們內心的崇高信仰與對人民的赤誠足以支撐他們時刻為了黨、國家和人民犧牲一切。但是近年來，一部分黨員干部產生驕傲自滿的情緒，官僚作風日盛，甚至還有少數黨員干部違法亂紀，嚴重損害了黨和人民的利益。全面從嚴治黨制度建設從根本上是為了約束和規范黨員干部更好地為人民服務，滿足人民的利益訴求，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，在人民心目中重塑一個信仰堅定、紀律嚴明、作風優良、清正廉潔的黨的形象。

二、全面從嚴治黨制度化建設的原則

全面從嚴治黨制度建設必須堅持以黨章為根本原則。黨章，作為管黨治黨的法規章程，是制度建設最強有力武器。通過黨章，我們不僅可以了解馬克思主義制度建設的基本原理，而且可以更好地總結黨的建設、發展的經驗教訓，對于加強黨的制度建設，推動改革發展事業不斷向縱深發展具有深遠意義。

制度建設要堅決維護黨中央權威。一個國家，一個政黨，領導核心至關重要，全黨必須自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。首先，要自覺維護以習近平同志為核心的黨中央地位。十八屆六中全會已明確將“以習近平同志為核心的黨中央”寫入全會文件，全面從嚴治黨的制度建設必須切實踐行。其次，制度建設要緊抓高級領導干部這個關鍵少數，強化領導干部依法帶頭辦事的意識，時時處處嚴要求、作表率。最后，制度建設要強調“四大服從”，突出“四大意識”是保證管黨治黨、政令通暢和令行禁止的基礎。

制度建設必須與時俱進。世界上沒有一種制度設計是萬能的，全面從嚴治黨的制度建設也不例外。首先，制度建設要不斷研究新情況，解決新問題。制度建設應當緊隨社會的發展而不斷完善，當今面臨更加復雜形勢的新變化，在黨的十八屆六中全會上通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，在繼承舊準則的主要原則和規定的同時，結合實際對具體規定進行了創新，對于現階段規范黨員干部行為將發揮更大的作用。其次，制度建設必須堅持人民立場。人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志，人民的滿意度是檢驗各項工作的根本。再次，制度建設既要統一又要具體。統一是指制度建設要有統一的標準，不可因人而異，陽奉陰違；具體是指制度建設要具體可操作，對黨員干部的職責、作風、行為各方面進行明確規定，哪些能做，哪些不能做，哪些必須要做，一目了然。

三、全面從嚴治黨制度化建設的路徑探索

全面從嚴治黨要求我們必須將依法治國與制度化建設緊密結合，從依法治國的根本理念出發，探索全面從嚴治黨的制度化建設。

●立法者——科學制定管黨治黨制度體系

亞里士多德有一句名言，“法治必須是良法之治”，制度體系的構建離不開配套完備的法律法規。改革開放至今，黨中央已經發布了幾百件黨內法規文件，初步形成了以黨章為核心的黨內法規制度體系。十八大以來，黨中央更是頒布了大量更具體、更具針對性、操作性更強的黨內法規。然而，我們應該看到，黨內法規制度化建設任務依然繁重，與形成成熟穩定的制度體系還有很大的差距。

第一，要加強立法工作，彌補制度缺失，修復制度鏈條。良好的頂層設計是保障各項工作順利開展的基礎，法不在多，而在于精準管用。目前，黨內制度建設仍存在著缺乏總體規劃，法規滯后性突出，體系不夠健全，法規之間不銜接、不協調，實體性法規和程序性法規混亂等問題。一個完整的制度體系應當包括實體性制度、程序性制度和保障性制度三部分。然而當前我們黨內法規制度僅僅停留在條例章程上，缺少程序性規定和保障性措施，這就需要通過國家最高權力機關和黨政機關聯合推進立法工作不斷向前。

第二，科學立法要力求公正與效率并行。一方面當前的黨內法規彈性空間大，沒有完全覆蓋黨員干部不可觸及的禁區，或者是懲罰力度不夠，違法犯罪的代價遠低于犯罪所得，讓部分心存僥幸的黨員干部投機取巧、鉆空子；另一方面一些規章缺乏干部群眾認同基礎，執行細則過于教條，很多黨員干部因為害怕“做錯事”而不做事，為官不敢為，影響了國家機關的正常運行，導致社會效率低下。而一部好的法律應將政績標準與激勵機制相結合，明確規定黨員干部這種“無所為”的行為本身就是“決不允許”的。

●執法者——堅決執行和切實落實管黨治黨制度

當黨員干部不能自覺遵守黨內法規制度時，制度的約束力最終將落實到強制執行上，使制度成為硬約束而不是“稻草人”，真正做到用制度管權、管事、管人。

第一，強化黨內執法者的主體責任。中國共產黨各級紀律檢查委員會是我們黨組織內部的執法機關，黨的十八大以來，中共中央紀律監察委員會公正無私，鐵腕反腐，“拍蒼蠅”“打老虎”，展現了全面從嚴治黨的堅定意志和必勝決心。然而基層紀檢機關在工作中仍存在許多問題。一方面執法不嚴，反映在我國幾千年的人情社會，“只要不過分”“睜一只眼、閉一只眼”是部分基層紀檢機關的執法常態。另一方面執行過度，濫用職權。在全面反腐的高壓線下，紀檢機關很容易產生“寧殺錯不放過”、草木皆兵的急躁情緒。因此，一方面亟需通過專門立法具體明確紀檢機關責任，對執行不嚴或執行過度的失責行為進行懲治；另一方面要進一步增強紀檢機關的獨立性，切斷利益鏈條，讓紀委更加有力地維護黨紀黨規，更加有效地發揮黨內執法者的作用。

第二，建立規范的黨內執法程序。要做到一分部署，九分落實。一方面要注重黨內執法程序的可操作性。當前，我國的黨內法規制度原則性規定較多，但可操作性較差，許多法規條例無法真正執行，即便按照流程和程序執行，也往往陷入“錢穆制度陷阱”的惡性循環。在這種情況下，法律工具主義盛行，部分紀檢機關隨意執行規章制度，對自己有利的就用，不利的就不用，嚴重損害黨內法規制度的權威性，出現了人治大于法治的現象。如何讓執行程序明確清晰？我們不僅要原則性的定質，而且要具體化的定量，明確規定怎樣的違法行為應受怎樣的懲罰，做到全方位無死角。另一方面要力求程序公正。程序公正是相對于實體公正而言的，實體公正追求結果的公正性，程序公正追求制度執行過程中操作規則的公正性。在實際執行過程中，即使實體結果都是一樣的，采取隨意的、有失公正的執行程序必定會影響黨內法規制度的權威，制度的可持續性將無法為繼。

第三，加強對執法過程的監督。為了確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，必須加強權力運行過程中的監督，使黨內監督沒有禁區，沒有例外。首先，著力構建全方位、無死角的監督體系。信任不能代替監督，要聯合多部門監督，建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。其次，加強對黨員干部的日常管理，完善管理黨員干部配套機制。改變以往黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“違紀只是小節、違法才去處理”，其結果成了“要么是好同志，要么是階下囚”。[4]最后，保持政務信息的公開透明。陽光是最好的防腐劑，除了國家機密，各級黨組織政務信息及時公開，接受人民質詢，保障人民大眾的監督權、參與權、知情權、表達權。

●守法者——嚴格遵守管黨治黨制度

制定公正科學的制度體系是進行全面從嚴治黨制度化建設的基礎，如何確保制度化建設落到實處？優良之法得到民眾普遍遵守是前提。全面從嚴治黨的制度化建設從側重懲治到懲防并舉，意味著制度化建設的落實必須以廣大黨員干部自覺遵守為前提。

第一，黨紀國法面前人人平等。全面從嚴治黨的黨紀法規應覆蓋全部的黨員、干部和各級黨組織，絕對沒有例外和特殊。對于高級領導干部這個關鍵少數，必須自覺以身作則，樹立法治意識，模范遵守黨章黨規，嚴守黨的政治紀律和政治規矩，堅持率先垂范、以上率下，為全黨全社會作出示范。對于行政機關人員而言，要認真謹慎地行使國家職權，絕不濫用職權，真正成為人民的公仆；對于執法機關人員而言，更要按照法律規章嚴格執法，對違法犯罪行為絕不姑息。尤其是負責黨內執法的紀檢機關，不僅要履行黨內執法職責，更要嚴格要求自己，決不可知法犯法，損害黨的威嚴。

第二，制度建設與思想建設要緊密結合。美國法學家哈羅德·J.伯爾曼曾指出“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條，而沒有法律的信仰將蛻變成為狂信”，深刻地闡述了思想與制度之間的辯證關系。黨的十八大以來，法治觀念深入人心，通過思想建黨與制度治黨緊密結合，全面從嚴治黨的氛圍正在形成。一方面，通過思想培育崇高的共產主義信仰，讓黨員干部轉變觀念，發自內心地為人民服務，而不僅僅是迫于制度的壓力和約束。另一方面，通過制度建設，約束那些思想不純正、偏離了黨的路線的黨員干部遵守制度。

第三，制度建設旨在懲前毖后、治病救人，真正體現對黨員的關心愛護和嚴格要求，靠制度管黨，把制度挺在前面，讓紅臉出汗成為常態，而滑向深淵，違紀違法只能是極個別，營造風清氣正的政治氛圍。[5]

制度化建設是全面從嚴治黨的根本保證，只有從依法治國的根本理念出發，將制度化建設與思想建設緊密結合起來，完善立法、守法、執法的各個制度建設的鏈條，編織嚴密的制度網，才能在當前治黨管黨的復雜形勢下立于不敗之地，才能為全面建成小康社會和社會轉型升級提供可靠保障，才能早日實現中華民族偉大復興的中國夢。

[1]習近平．在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話[M]．北京：人民出版社，2014．

[2]桑學成，王同昌．全面從嚴治黨的難點與著力點[J]．中國井岡山干部學院學報，2015，（04）．

[3]鄧小平文選(第二卷)[M]．北京：人民出版社，1994．

[4]王岐山．堅持高標準，守住底線，推進全面從嚴治黨制度創新［N］．人民日報，2015-10-23．

[5]王岐山．用好監督執紀“四種形態”[EB/OL]．http：//politics．people．com．cn/n/2015/0926/c1024-2763793 1．html．2016-12-29．

禹仁朋 ，中共江蘇省委黨校碩士研究生 ，研究方向：執政黨建設；

黃建軍，中共江蘇省委黨校黨的建設理論與實踐創新研究院特約研究員，副教授，研究方向：執政黨建設。

責任編輯姜杰

D262．6

10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．011

國家社會科學基金一般項目《中國共產黨推進國家治理現代化的實踐探索與理論提煉研究（16BDJ015）》研究成果。