農產品質量安全網格化治理困境與出路

肖湘雄　趙莉瑩

摘 要農產品質量安全網格化治理是按照一定標準將農產品屬地劃分為科學、合理的若干單元網格，建立基于權、責、能、利相容的多元主體機制，形成縱向一體、橫向聯動、網格到底、全面覆蓋的新格局，以推動我國農產品質量安全治理體系和治理能力的現代化，切實有效保障農產品質量安全。主要針對農產品產前、產中、產后質量安全網格化治理存在的困境，從界定農產品質量安全網格化治理內涵、理清網格化治理權責、創新網格化治理服務體系、規范網格化治理服務機制與服務方式、建立合理的網格化治理誠信體系及網格化治理法律法規等方面提出對策。

關鍵詞農產品；質量安全；網格化治理

[中圖分類號]D035.29；F304 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）03-0042-04

農產品質量安全是食品安全的第一道屏障及根本保證，關系著一個國家整體的食品安全狀況。習近平總書記在中央政治局第23次集體學習時強調“要切實提高農產品質量安全水平，以更大力度抓好農產品質量安全，完善農產品質量安全監管體系，把確保質量安全作為農業轉方式、調結構的關鍵環節，讓人民群眾吃的安全放心”。[1]國外學者對農產品質量安全的有關問題進行了大量研究。如：Witzke and Hanf、Nelson、Caswell and Padberg等，將農產品分為經驗品、搜尋品和信用品三類特征，提出農產品的這些特征容易造成信息不對稱，最終導致了農產品質量安全問題的產生。[2]Ritson和Li認為，由于風險信息的不對稱性，市場經濟幾乎無法提供最適宜的安全農產品。[3]國內學者對農產品質量安全的有關問題也進行了大量研究，如：周潔紅提出以農產品供應鏈為出發點，加強對各環節的引導與監督，形成相互監督、相互制約的農產品質量管理機制。[4]王秀清等從信息不對稱理論出發，成立了一個涉及農業與食品部門的全國統一機構，進而加強農產品質量安全信號的有效傳遞。[5]

本文主要對農產品質量安全網格化治理的內涵及其產前、產中、產后治理困境進行分析，并從農產品質量安全網格化治理內涵、網格化治理權責、網格化治理服務體系、網格化治理服務機制、網格化治理服務方式、網格化治理誠信體系、網格化治理法律法規等方面提出完善對策，以加強農產品質量安全治理實效。

一、農產品質量安全網格化治理的內涵

農產品質量安全是指農產品的使用性、可靠性以及內在的價值，包括在生產過程、貯存過程、流通領域以及使用過程中形成的、遺留下的營養物質、危害因子和外在特征因子等，既有規格要求、等級要求、品質要求等，又有對人類和社會環境的危害等級水平上的不同要求。農產品質量安全標準通常是指農產品固有的質量及安全要求標準，以及與農產品質量安全相關的標準。[6]主要分為農業投入品類、安全衛生類、農業資源環境類、農產品品質規格類、動植物防疫檢疫類、生產技術規程類、管理規范類、分析測試方法類和名詞術語類等九大類。

農產品質量安全網格化治理是運用先進的信息技術和網絡手段，建立縣、鄉、村、社區等四級共治網格，將農產品屬地區域按照一定標準劃分為科學、合理的若干單元網格。農戶、農民專業合作組織、家庭農場、經銷商、物流服務商、農資經營商、食用農產品協會、消費者協會、涉農科研機構、政府監管部門、媒體組織、網格監管員等多元主體基于責、權、能、利相容的機制，加強對單元網格內農產品質量安全事件的監督巡查和單元網格間事件的處置協同，建立一種以為民服務為理念，以高度信任為原則，以共同利益為動力，以信息資源的整合為基礎平臺，以實時有效的評價為推手，以陽光透明的監督為保障，以依法治理為最高準繩的多元主體縱向一體、橫向聯動、網格到底、全面覆蓋的新格局，[7]以推動我國農產品質量安全治理體系與治理能力現代化，切實有效提升保障農產品質量安全水平。

實現農產品質量安全不只是一蔬一果保證人民飲食上的健康，還緊密地聯系著我國社會主義和諧社會的建設，對于整個人類社會，更是永葆人類文明持續健康發展的重要條件。農產品質量安全網格化治理是由生產主體、經銷主體、消費主體、監管主體、涉農研發機構等組成的多元主體，充分利用科技信息時代的先進技術，建立全面覆蓋、縱橫一體、層級分明、科學合理的共治網格。每個單元網格權責分明、相互獨立，同時又協同合作，不拘泥于本區域小范圍信息采集和利用，避免大范圍內工作盲區或工作重疊，合力以實現多元主體共同利益、共建多元主體縱向一體、橫向聯動、網格到底、全面覆蓋的共治機制[7]。

二、農產品質量安全網格化治理的困境

（一）產前信息閉塞與源頭污染

農產品的種收與國家政策密切相關，又因市場的瞬息萬變，農戶們需要對市場進行了解，對政策領悟到位，需要第一時間掌握新消息，才能避免盲目生產，從而真正獲得經濟利益最大化。但由于我國農戶們的起步層次較低，獲取信息渠道較窄，獲取時間滯后，并且我國農戶很大一部分是分散式地做業，信息交流受到不小的阻礙。因此，農產品的生產計劃不能及時調整到位，農戶們的收益得不到穩定保障，農產品質量必然大打折扣，甚至產生霉變、腐爛等情況，讓人痛心。

農戶們普遍存在對農產品的專業知識以及相關法律知識欠缺的現象，一方面，隨著科學技術的發展，應運而生的轉基因產品，在一開始就因為農戶們的知識缺乏而導致了與原來目的背道而馳的結果，而且有些有毒物質與生俱來，農戶們因為缺乏專業知識以及與農業相關的法律知識的指導，在農產品培育的同時無知地種下了有害農產品，也因此鑄成了無意識違法犯罪的苦果；另一方面，因生產前農戶們對土壤、空氣等農產品生產條件的不了解，而導致了農產品產量低下、質量不高，甚至產出了畸形的不健康果實。這些危害農戶并不知道，這就使得最基礎的農產品產前階段就埋下了不安全的隱患。

（二）產中農藥化肥污染與培育技術缺失

降低生產成本、提高經濟收益是農戶們在農產品培育過程中考慮的第一要素，然而還有一些需要考慮的因素，沒有受到農戶們的足夠重視。例如許多必要的農產品培育工作如防蟲除害、澆灌技術、成長監測等都給農產品質量安全帶來風險。

高毒低效的農藥化肥一直以來都是農產品質量安全的最大天敵，但它所帶來的收益誘惑實在太大，農戶們為了節約成本保障數量，不惜大劑量播撒農藥化肥，其中還包括很多質量不過關的農藥化肥。另外，在農藥化肥的使用劑量上也沒有科學的指導，導致了農藥殘留量過高，消費者食用后對健康安全產生危害。盡管隨著科技進步，目前我國在農藥化肥的使用上更加科學規范，但仍然不能完全保證農產品的質量安全。

在農產品培育灌溉和檢測的過程中，由于科學化程度低，技術的缺失，造成的旱或澇的培育環境都不適宜農作物的生長，農作物沒有良好的生長環境，所培育的農產品質量大打折扣。同時，農作物在生產過程中缺乏成長監測系統作為解決農作物生長問題的依托，農作物所出現的異常狀況得不到及時解決，培育經驗更是得不到進一步研究，從而導致農產品質量難以保障，培育技術得不到發展。

（三）產后儲藏、運輸與加工環節的高風險

農產品需要經過多個環節，農戶們才能獲得期望的經濟效益。在這些環節中，每一個階段對農產品質量來說都是有風險的。

儲藏不當在農產品發揮其交易價值之前，就很可能會降低農產品本身的價值，農戶們使用不恰當的儲藏方法使得大量農產品霉變甚至腐爛從而造成浪費，有些農戶舍不得棄之而低價賣出，經過不法商販加工后再銷售給消費者，危害消費者健康。

運輸污染在農產品的運輸過程中常有發生，運輸環境不安全，保險措施不到位，運輸工具與農產品不兼容，對農產品造成撞傷甚至導致農產品直接無法出售食用。另外一個不可忽視的影響因素就是在運輸途中的不確定性風險，如天氣原因、交通因素等，都會造成農產品質量不安全。

加工污染是農產品質量安全的最后一道風險關卡，我國農產品加工企業中，中小企業居多，生產、加工、經營條件簡陋是中小企業特點，小作坊黑加工點頻頻曝光卻屢禁不止，加工環境不達標，雇傭廉價勞動力，衛生意識不強，微生物污染等問題層出不窮，可以說加工污染是最可抗卻也最嚴重的農產品質量安全風險問題。

三、農產品質量安全網格化治理的出路

（一）充分認識農產品質量安全網格化治理的內涵

我國農產品質量安全治理工作，還處于一個不成熟的階段，農產品質量安全治理的重要性還沒有在農戶、消費者及政府部門中得到普遍而深刻的認識。農戶們大都屬于分散性生產經營，成規模的只有少數。根深蒂固的傳統生產觀念，只顧低成本高效益而在生產過程中缺乏科學性，忽視安全的問題層出不窮，盡管每年曝光處置種種農產品質量安全問題的事件時有發生，不法分子依舊不以為然。對此，政府各級農業部門應該加大農產品質量安全生產的宣傳力度，借助數據平臺用數據說話，讓生產經營者直面健康與危險指數，指引人們走科學生產經營道路，普及農產品質量安全網格化治理的必要性和重要性，深化農戶們的安全意識，從源頭上消除農產品質量安全問題的風險。作為消費者來說，對于農產品質量安全事件應抱著絕不姑息的態度，拿起法律的武器，利用社會輿論和信息傳播，引起社會關注，直到不法商販和政府相關部門給出滿意的答復，給農產品質量安全事件的制造者和解決者施加壓力。而我們的政府部門則應該將農產品質量安全網格化治理工作擺在更加突出位置，統一部署總體工作，逐一落實具體工作，定期匯總數據、分析數據，研究治理形式，及時發現問題并有針對性的解決，在日常工作中做到自覺加強農產品質量安全治理。

（二）科學劃分農產品質量安全網格化治理的權責

農產品質量安全網格化的治理涉及農業、水產、工商等多方的系統化工作，需要來自于各個部門的不同分工合力實現。各級各部門在工作中會出現管理分散，責任不明，常有重復地帶和模糊地帶，導致工作效率低，且各項資源浪費嚴重等問題。屬地管理正是網格化管理的關鍵，其分解的最終目的也就是為了能夠很好地將職務和責任分工落實到各級各部、落實到人，全面覆蓋消滅盲區，科學地對每個部門每項工作進行網格劃分，密切配合又相互獨立，確保工作的無縫銜接，管理方便、分工到位又權責明確。將工作部門和人員專門化，專人專事，提高工作效率和工作準確度。一旦在工作中出現突發事件，做到從大局出發分工協作，加強網格間的銜接互助，消除信息孤島實現資源共享，通力合作，多視角、多領域、全方位推進農產品質量安全治理工作。無論是在日常的農業發展工作中，還是在任意農產品質量安全事件中，網格化治理，對于工作部門和人員來說都將成為一條新的約束線，無形之中加強責任意識，規范工作程序。另外，網格服務團隊的構建也為農產品質量安全治理帶來新思路，最大限度整合各類資源，綜合利用服務農產品質量的監管，對農產品的質量安全治理機制的運行進行多方面地、高效精準地、高標準地、科學合理地保駕護航。

（三）積極轉變農產品質量安全網格化治理服務方式

在這樣一個瞬息萬變的社會中，隨著大數據和網格管理的加入，政府農業部門的服務方式也應與之相適應，協同數據化和網格化以提升服務質量，積極地轉變農產品質量安全網格化治理服務方式。農產品質量安全治理機制的建設與管理是政府部門必須承擔起的責任與義務，要提供高質量的服務，一方面需要由被動服務轉向主動服務。大數據環境下的網格化治理機制將農產品的相關信息置于主動收集的狀態，采用數據分析方法，采集歸納有效信息，配合網格化分工，進行信息匹配，這可以有針對性地根據各部門的需要有效整合信息數據，及時利用到工作中解決問題。另一方面則是由事后處理轉向預警防治。等到事件發生再行解決是常態下的治理，而依靠大數據的廣泛性和持久性搜集而來的具參考性的信息進行預測分析，及時采取防范措施，制定預警方案，盡量避免問題真正發生。當問題的發生不可避免時，也可以依靠網格劃分迅速鎖定問題，在最大程度上將問題事件的發生遏制在萌芽狀態，不等問題更大面積地爆發。在農產品質量安全網格化治理工作中，政府農業部門起著重要的引導作用，服務方式很直觀地展示了我國對農產品質量安全治理的態度，農業部門從自身服務開始轉變，這從根本上加速了農產品質量安全網格化治理的步伐。

（四）切實完善農產品質量安全網格化治理機制

要想適應當下社會發展的特點且發揮出其最大效用，一個完善的農產品質量安全治理機制，還需要標準化的生產、信息資源的統籌以及考核評價的激勵。農產品質量安全的根本其實還在于農業的標準化。正是因為參差不齊的質量標準，相關主體沖突不斷等矛盾而共同造成了農產品質量治理工作舉步維艱的局面，政府部門應出臺相關政策標準使農業生產有據可依，為農產品質量安全提供保障。數據信息在任何一個領域中的作用都是不可忽視的，整個農產品行業應建立一個龐大的數據庫，網格下各部門實現資源共享。并將各個分劃好的網格下產生的數據進行整合分類，將有用信息分撥給需要的網格，以降低信息檢索的復雜性，提高資源使用率，為農產品質量安全治理工作指明方向。如在產后可以利用大數據技術對農產品產地、時間、銷售途徑等進行統計歸納，及時編排唯一的編碼，讓不合格的產品無處遁形和企圖以假亂真的行為無從下手，減少潛在的質量隱患。一定的考核評價激勵政策也是不可或缺的，制定標準的考核評價制度，對農業生產者、農業部門和農產品經營者進行定期或不定期的考核評價，將結果歸納進數據庫系統，對不合格者進行相應懲治并記錄在案以儆效尤，對考核優秀者給予精神或物質獎勵以激旁人，這種方式無疑是助力農產品質量安全治理機制健康運行和發展的一大推手。

（五）構建農產品質量安全網格化治理誠信體系和質檢體系

大數據所帶來的信息便利將大大推進誠信體系的建設。依照誠信體系相關規定對生產企業進行誠信等級評定，通過建立屬于企業的誠信檔案，對企業的誠信度施壓等方式來增強企業及行業的自律。在農產品質量安全網格化治理中，評定機關與評定對象是需要網格劃分的，評定機關還應秉公執法，嚴格實施考評，并依據考評結果對企業施以相應的工作指導、行為糾正，對考評結果出現問題甚至有違法犯罪行為的降低信用等級并計入其信用檔案，依法進行處置懲罰以督促企業整改。每一次新的評定程序開始前，應將網格重新劃分，以避免收受賄賂、徇私舞弊等現象的發生，同時也為質檢工作提供信息參考。

目前全國各級農產品質檢技術手段還比較落后，并不能及時提供依據，標準更新速度緩慢，使農產品質檢工作帶有盲目性，使得質檢結果準確性大打折扣，對誠信考核的檢驗自然無法實現。尤其一些發展落后的邊遠地區，由于基礎設施缺乏、質檢項目數量少等原因，形成了農產品質量安全監管障礙。為此，政府需加大投入，提供政策支持，在條件允許的地方建立統一的質檢機構，并進行權責的網格劃分，保證網格區域內的農產品質檢到位，并將檢測信息結果及時共享，聯系誠信考核結果對比，實現信息化管理，提高農產品質量安全的監管水平。

（六）建立健全農產品質量安全網格化治理的法律法規

法律法規從來都是最有力量的保障，讓人心生敬畏而遠離違法犯罪。自2006年11月起我國開始施行的《中華人民共和國農產品質量安全法》讓農產品質量安全監管有法可依，對我國農產品質量安全治理意義深遠。但我國農產品質量安全的管理和規范還存在許多問題急需解決，法律法規體系的不斷完善是必經之路。利用法律對治理工作的網格劃分進行規范，做到依法依規劃分，不空缺不重復，將工作有序、全面地展開，也利用網格劃分充分發揮法律的威懾力，將法律專門化，不再只空而廣地一概而論，從而做到細致而有針對性地約束或解決每個網格區域內的問題。此外，執法隊伍建設也不可忽視，要提高執法隊伍人員專業素質、道德素質水平，引導正確的執法觀念，端正執法態度，嚴肅執法行為，堅持做到依法行政，執法必嚴，違法必究，減少和避免收受賄賂、找關系走后門、暴利執法等不良現象的產生。相關部門還應針對違法現象，及時總結原因對癥下藥，隨著社會發展和事件發展，不斷完善法律法規，讓不法分子無空可鉆，做農產品質量安全治理工作最堅強的后盾。

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