興邊富民行動中扶貧開發研究

馬光耀++劉云喜

摘 要：邊境地區扶貧開發是興邊富民行動的內在要求和應有之意，自“興邊富民行動”實施以來，邊境地區扶貧開發取得了顯著成效，但興邊富民行動中邊境地區扶貧面臨諸多困難。本文在總結以往經驗、正視現實困難的前提下，明確指導思想基本原則，厘清思路和主要任務，從扶貧主體、扶貧手段、扶貧方式、扶貧機制建立和健全角度，探究適合邊境地區的扶貧開發策略。

關鍵詞：興邊富民行動 扶貧開發 策略選擇

中國三分之一的貧困縣分布在邊境地區，邊境地區是維護國家安全的第一道防線，從戰略的角度上看，消除邊境地區的貧困問題，事關國家安全。對邊境地區進行扶貧開發是“富民、興邊、強國、睦鄰”這一興邊富民行動的政策目標的內在要求。

一、扶貧開發是興邊富民行動應有之意和內在要求

首先，邊境貧困地區扶貧開發是興邊富民行動的本質要求和重要組成部分。我國陸地邊境長達2.28萬公里，有135個縣（旗），國家扶貧開發工作重點縣41個，人口740萬。由于發展歷史、自然特征、生態條件、地理區位等原因，邊境地區的社會發展水平低，生產生活方式落后，基礎設施薄弱，社會保障和醫療衛生條件差，財政極其困難，是全面建成小康社會最難以攻陷的貧困堡壘。

其次，該地區自身特殊性要求全面實施扶貧開發。自身特殊性表現為：1.自然環境。邊境地區大多屬內陸，海拔高，地形復雜，氣候多變，土地貧瘠。2.地理環境。地處邊陲，交通不便，阻礙商業化、市場化進程，傳統社會特征明顯，缺乏發展的外向性特征。3.政策環境。出于戰略防御的考慮，國家對邊境地區的經濟政策指引少，資金投入力度弱。

再次，現實壓力導致產生心理離心力。邊境地區較其他地區貧富差距大，貧困群體社會地位低，居民無力改變現實，易產生被社會拋棄的思想。他們對生活前途悲觀，失去信心，出現心理上的自我“邊境”定位，產生心理離心力，加劇發展劣勢。

二、興邊富民行動的開發效果及現狀

（一）整村推進工程改善基礎設施

自2008年5月至2010年底，中央和地方財政投入789億元扶貧資金，對84%（12.6萬個）的貧困村實施整村推進，平均每村投入63萬元。總體投入在“十二五”期間更明顯向邊境地區傾斜，2011至2013年，國家安排資金403.69億元，占安排到省資金總數的42.36%以上。此外，國務院扶貧辦在編制《整村推進“十二五”規劃》時，優先安排邊境貧困村。邊境地區整村推進的全面實施，從根本上改善村莊基礎設施，為當地群眾發展提供前提，奠定基礎。

（二）產業化扶貧舉措提升收入水平

產業化扶貧是利用當地資源優勢，通過支柱、特色產業培育和發展，建立完善的產、加、銷一條龍的產業化經營體系，持續穩定促進居民收入水平提升。 “十二五”以來，科技部累計投入科技經費12億元，用于西藏牦牛產業、內蒙古現代草原畜牧業等，通過科技創新和成果轉化推動特色產業發展。在生物醫藥領域，充分發展藥材資源優勢，啟動了“內蒙古自治區5種特色蒙藥瀕危植物資源保護與可持續利用發展體系的構建”“西藏冬蟲夏草的原位孕育與紅景天、喜馬拉雅茉莉、婆婆納、茅膏菜等瀕危藏藥材人工種植及野化撫育的關鍵技術研究與示范”等國家科技支撐計劃項目。產業扶貧開發的深入推進，促進地區產業發展進入新階段，提升居民收入水平，改善生產生活條件，為脫貧致富奠定了堅實的基礎。

（三）堅持智力扶貧提高人口自我發展能力

智力扶貧是通過提高文化和技能素質，激發脫貧內生動力，最終實現脫貧致富。根本途徑在發展教育事業，為此，國家和中央財政扶持重點均向教育傾斜。在2011至2013年間，學前教育上，向邊境9省區（含新疆兵團）投入137.18億元，新建、改擴建幼兒園1301所，新增入園幼兒31萬人；義務教育上，向邊境9省區安排新機制資金598.99億元，免除義務教育階段學雜費，將絕大多數學生納入“兩免一補”政策范圍；普通高中上，安排資金68.31億元用于內蒙古等邊境普通高中項目；職業教育上，投入41.26億元用于支持邊境9省區職業教育實訓基地建設、國家示范性高職院校建設和實施“中等職業學校即是素質提高計劃”等計劃。此外，教育部還創新教師補充機制，加大教師培訓力度。2011至2013年間，通過各種國家級培訓計劃，為邊境地區招聘特崗教師6.96萬人，培訓79.61萬人次。

三、興邊富民行動中邊境地區扶貧面臨的困難

（一）貧困形勢依然嚴峻

首先，區域間發展差距仍在拉大，貧困問題嚴重。絕大多數邊境縣經濟水平仍處所在省區的下游，與發達地區相比更明顯。據統計，至2014年7月，在廣西邊境縣0-3公里內共34.3萬邊民，未通水泥路涉及邊民12.39萬人，未能解決安全飲水問題10.34萬人。邊境縣3-20公里內，22%建制村和37%自然屯未通公路，39.1%飲水存在不安全因素。 2012年，新疆17個扶貧重點縣占國家重點扶貧縣的56.57%。貧困村總計1053個，貧困人口76.48萬，人均收入只有2000元左右。其次，返貧現象嚴重。由于多種因素影響，返貧率很高，甚至有些邊境地區返貧壓力已超過扶貧壓力。據新疆自治區扶貧辦資料顯示，2012年該區15個邊境扶貧非重點縣中78%的抵邊村因災返貧現象嚴重。再次，內生發展能力弱。由于地處邊遠，人才匱乏，邊境地區自身資源優勢無法轉化為發展優勢，當地居民缺乏與貧困做斗爭的信心和決心，內生發展動力弱化、退化，得過且過的生活心態，懈怠懶惰的勞動狀態及其缺乏商品競爭意識、自主創新意識的現實狀態，嚴重禁錮著貧困者，成為脫貧攻堅的嚴重阻礙。

（二）扶貧開發主體單一

“興邊富民行動”的實施主體是各級政府，但這種扶貧方式主體單一，影響市場在資源配置中發揮作用，造成資源使用的過度行政化，降低社會力量和貧困人口扶貧開發參與度。最終，扶貧開發僅為政府外部推動，貧困者等待扶持，內生動力缺失。從這種意義上講，建立政府主導、多種社會力量共同參與，建立多元主體扶貧開發機制的社會共治狀態很必要。

（三）扶貧資金缺乏整合

扶貧開發項目是由各政府部門以不同的項目和形式進行，政出多門使得扶貧資金難集中整合，難突出重點。項目申報、資金撥付、項目考核都相對獨立，基層政府無法整合上級各部門的資金。這導致扶貧幫扶項目多且單個項目投入小，無法形成合力，重點難點問題無法得到根本解決，制約扶貧資金使用效率的最大化。

四、“興邊富民行動”開發式扶貧的策略選擇

邊境地區的貧困問題是經濟問題，更是政治問題。扶貧脫貧既是社會發展、平等的需要，更是國家安全、社會穩定的要求。為此，對邊境地區進行開發式扶貧應進行適當的策略選擇。

（一）指導思想

以十八大精神為指引，全面貫徹落實科學發展觀，與“絲綢之路經濟帶”戰略相結合，按照“區域發展與扶貧開發融合互促”的思路，進一步強化專項扶貧、對口援邊扶貧、行業扶貧、社會扶貧“四位一體”的大扶貧理念，堅持開發、開放、開拓式扶貧方針，加強基礎設施建設，發展優勢特色產業，提升內生發展能力，建立“一線守邊、二線鞏固、三線服務”機制，推動沿邊地區經濟社會發展，從根本上改變沿邊貧困地區面貌。

（二）基本原則

興邊富民行動應當遵循和堅持以下原則：一是堅持合理布局，分步實施。根據邊境地區自然地理特征、資源稟賦和產業基礎，科學規劃，確定重點建設項目，分部有序實施。二是堅持整體推進，差別對待。堅持整村、整鄉推進機制，突出重點，體現差異，實現精準扶貧。三是堅持自力更生，國家扶持。以國家政策和資金扶持為契機，充分發揮貧困群眾的自主性，激發脫貧致富的內生動力，保證扶貧開發效果的持續性和根本性。四是堅持改革創新，擴大開放。充分發揮市場功能，創新扶貧開發工作機制和方法，擴大對內對外雙向開放開發，積極探索開放式扶貧新途徑。

（三）基本思路

邊境地區扶貧開發應當明確以下基本思路：邊境縣的主要任務是守邊護邊、守護邊民；邊境扶貧要形成三線聯動；邊境扶貧應當圍繞“安得下、守得住、能致富”三大目標。一線要注重著眼守邊護邊，提供生產生活保障；二線扶貧要為一線創造安居樂業的條件，完善社會保障體系，吸納人口，提供社會服務；三線要超前規劃，高標準建設城鎮，以其經濟社會輻射功能，實現留才納士，保證邊境地區發展的動力和活力。

（四）主要任務

一是加強基礎設施建設。根據區域功能定位和輕重緩急，有序加強鄉村和城鎮基礎設施建設。二是加大產業扶貧力度。深入挖掘邊境地區優勢，實施特色優勢產業扶貧戰略，加快推進農牧業現代化、特色旅游業、特色民族文化產業等產業發展，形成區域特色的產業體系。三是加強貧困人口能力建設。通過貧困家庭勞動力職業技術培訓、農村勞動力轉移就業培訓等方式，提升自身素質技能，奠定內在能力基礎。四是加強沿邊開放開發。充分利用上海合作組織、亞太經合組織等國際組織，按照“外引內聯、東聯西出、西來東去”的開放戰略，面向國際國內兩個市場，積極擴大貿易，最終實現以開放促扶貧開發。

（五）基本舉措

1.建立多元扶貧的框架，鼓勵各種力量參與開發式扶貧

政府雖有政策投入、資金撥付、財政補貼等職能，但不能是唯一力量。邊境地區應在政府主導下，匯聚社會力量，建立多元主體參與的扶貧開發機制。在多元化機制中，政府財政支出用于扶貧保障，其他社會主體的資源用于改變貧困邊民的從事產業、就業方式和生產模式，實現市場化扶貧。只有優化整合各方力量，才能實現扶貧開發和脫貧攻堅的預期效果。

2.采取多種扶貧手段，深入推進邊境地區開發式扶貧

邊境地區貧困原因是多元的，因此深入推進邊境地區扶貧開發，必須綜合運用多種扶貧手段。既要加大培養各類急需人才，又要加強投放資金，建立多主體、多渠道的資金投資體制。既要強化基礎設施建設，又要強化教育文化、資本信息方面的支持。只有綜合運用各種手段，扶貧開發和脫貧攻堅才能取得顯著成效。

3.多種扶貧方式并舉，提高貧困主體自我發展能力

邊境地區扶貧開發要積累和發展貧困主體自身發展能力。第一，培養自信、自強、自立的意識。引導、鼓勵貧困主體發揮自身才智，積極參與優勢特色產業發展，提升自身能力，實現脫貧致富。第二，從深層次、根本上促進發展。通過產業扶貧、教育扶貧、金融扶貧等多種扶貧形式，強化造血功能，實現由直接經濟救助向投資或產業發展補貼轉換。

4.完善扶貧工作機制，推動扶貧工作順利開展

在邊境地區扶貧開發中，要逐步形成整體扶貧工作機制、資金整合機制和邊境扶貧監測等機制。整體扶貧機制要堅持“黨委領導、政府主導、扶貧搭臺、部門互助、社會參與、整體推動”；資金整合機制要 “規劃先行、集中投放、渠道不亂、任務不變、各盡其力、各記其功”；邊境扶貧監測機制要實現各級政府和部門間的信息對稱，使決策部門及時、全面了解邊境地區狀況和需求，制定針對性的政策。

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（作者單位：中央民族大學）

責任編輯：張莉莉