內蒙古生產用電臨時扶持政策效應分析

丁芳

摘 要：內蒙古自治區生產用電臨時扶持政策實施以來，在充分發揮低電價優勢，保持工業經濟穩定增長，有效應對經濟下行壓力等方面發揮了重要作用。本文回顧了自治區生產用電臨時扶持政策實施的基本情況，從稅收收入和綜合效應兩方面分析了政策實施的效應，探索了電價補貼和下調背后的深層涵義，最后提出了相應的政策建議。

關鍵詞：生產用電 扶持 政策效應

內蒙古自治區生產用電臨時扶持政策實施四年多來，在充分發揮低電價優勢，保持工業經濟穩定增長，有效應對經濟下行壓力等方面發揮了重要作用。

一、內蒙古生產用電臨時扶持政策基本情況

2012年6月1日，自治區政府出臺了生產用電臨時扶持政策，蒙東、蒙西兩大電網公司在工業用電價基礎上下調3分/度，自治區財政按1分/度補貼電網公司；2013年6月1日，自治區對部分重點行業進一步提高了電價補貼額度，在已降低3分/度的基礎上，再下調2分/度，即下調5分/度，自治區財政按2分/度補貼電網公司；2015年10月1日，蒙西電網輸配電價獲得國家發改委核準，蒙西地區大工業電價普降2.65分/度，自治區對蒙西電網部分行業的補貼標準進行下調，對鋼鐵、有色金屬冶煉等行業的補貼標準由3分/度調整為0.35分/度，對電石、鐵合金等行業的補貼標準由5分/度調整為2.35分/度，且補貼資金全部由自治區財政承擔（內政字〔2015〕221號）。根據《內蒙古自治區人民政府關于進一步強化穩增長促改革調結構惠民生政策措施的意見》（內政發〔2015〕62號）要求，以上電價優惠政策延至2015年12月31日。2016年1月1日，為進一步發揮我區電力優勢對穩定企業生產的作用，保持我區工業經濟穩定增長，自治區政府決定繼續執行部分行業生產用電臨時扶持政策，蒙西電網扶持行業和相關補貼標準繼續按內政字〔2015〕221號文件執行；蒙東電網補貼標準繼續按1分/度執行，補貼資金全部由自治區財政承擔。2016年6月1日，《內蒙古自治區人民政府關于進一步深化電力體制改革促進產業結構調整有關事宜的通知》（內政發[2016]61號），規定對符合國家產業政策、行業先進技術標準和我區產業布局的鋼鐵、有色金屬冶煉、氯堿化工、煤化工等行業生產用電臨時扶持政策補貼標準調整為1分/度，對鐵合金、電解錳、金屬鎂、化成箔、石墨、電石以及聚氯乙烯、PVA等電石下游產品生產臨時扶持政策補貼標準調整為2分/度。蒙西、蒙東執行相同補貼行業范圍和標準，補貼資金由自治區財政承擔。同時規定了戰略性新興特色優勢產業用電充分競價、新建電解鋁項目實施價格聯動機制、開展特色工業園區用電試點、支持公用火電企業與用電企業重組等政策內容。

自治區財政全力保證了補貼資金的及時足額到位，從2012年6月15日至2015年底，自治區本級財政共撥付補貼資金38.14億元，其中：蒙西電網公司35.24億元；蒙東電網公司2.9億元。按年度劃分：2012—2015年分別撥付補貼資金3.42億元、10.05億元、12.57億元和12.1億元。

二、政策效應分析

（一）對稅收收入的影響

在電價優惠政策中，電網公司以下調后的價格開票給用電企業，造成電網公司銷售額減少，使得電網公司（供電環節）的增值稅和企業所得稅減收。同時，用電工業企業因增值稅進項發票減少，使得增值稅增收；工業企業因電價下調生產成本下降，利潤增加，使得用電企業所得稅增收。政府給用電企業的補貼，因未開具增值稅發票對增值稅沒有影響。

（二）綜合效應分析

據調研分析，自治區生產用電臨時扶持政策更多的是發揮了降成本、促生產、穩負荷、保發展的綜合政策效應。據自治區經信委統計，2015年1-11月份，通過電力綜合政策實施，增加工業用電量97.3億千瓦時，新增工業增加值335億元左右。同時，電價扶持對穩定地區負荷作用明顯，全區穩定工業負荷共計500萬千瓦左右，工業用電量350億千瓦時左右；穩定工業增加值約1200億元。

三、電價補貼和下調背后的深層涵義

在各地方政府紛紛出臺電價補貼政策的同時，國家電價調整政策也密集出臺。2015年12月，按照新獲批的電價調整方案，國家燃煤發電上網電價從2016年1月1日起開始執行下調，全國平均降幅每千瓦時3分錢，這在電價調整史上屬于比較大的調整幅度。

從國家下調燃煤發電上網電價和自治區電價補貼政策的背后，我們可以看出一些深層涵義：

（一）反映出當前電力市場供大于求，新增發電尤其是火電裝機容量過快增長的矛盾

全國和自治區電力市場上供大于求的矛盾突出，規模以上發電企業發電量大于全社會用電量，發電機組平均利用小時數降低。在此形勢下，電源尤其是以煤電為主的火電新增發電裝機容量不僅沒有下降，同比卻大幅增加。目前還有部分火電在建規模，未來隨著審批權的下放，大規模新批火電項目的上馬將使得電力過剩局面更加嚴重。

（二）反映出當前電力與煤炭行業利潤的巨大差別，有利于降低社會用電成本

在火電的發電成本構成中，煤炭占總成本的70%左右，煤價的變動對電力行業的成本和利潤產生直接影響，火電和煤炭行業二者的盈利能力是此消彼長的關系，過去10年煤炭需求旺盛使得煤炭企業經營狀況良好，而火電廠受到成本攀升、電價調控的束縛長年虧損嚴重。而2012年后，煤炭市場發生大逆轉，煤價持續下降，火電企業則整體保持較高盈利水平。因此，許多地方紛紛呼吁調整電價，降低社會用電成本，以此拉動經濟增長。

（三）反映在放開競爭性環節電價之前，政府執行煤電聯動政策的意愿

煤電聯動政策始于2004年年底，當時規定，以不少于6個月為一個煤電價格聯動周期，若周期內平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%，便將相應調整電價。但多年來此項政策未能獲得實質性實施。基于此，2012年國家對該政策進行了完善，將煤炭計價周期調整為1年，計算煤價漲跌的時點為每年的1月1日。2015年，國家發布的電力體制改革文件規定，在放開競爭性環節電價，未形成真正的市場化電價之前，上網電價仍執行標桿電價體系，而通過標桿電價反映市場供求狀況的核心和抓手則是執行煤電聯動政策。煤電價格聯動機制和標桿電價體系，有利于電力價格更好地反映市場需求和成本變化。

四、政策建議

（一）繼續實施自治區生產用電臨時扶持政策

供給側結構性改革要求抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大工作任務，在幫助企業降低成本方面，要降低電力價格，推進電價市場化改革，完善煤電聯動機制。2015年自治區經濟工作會議指出，電力綜合扶持政策實施以來，對穩定企業生產經營發揮了至關重要的作用。要堅持和完善這一政策，擴大多邊交易和大用戶直供規模，深入推進輸配電價改革，研究制定蒙西電網峰谷電價和蒙東電網同網同價政策。

當前我區經濟下行壓力仍然較大，經濟運行面臨不少突出矛盾和問題，有效需求乏力和有效供給不足并存，工業產品價格下降，企業效益下滑，虧損面擴大是可以預見的事實。在勞動力成本居高不下的情況下，給予企業電價補貼無疑是“雪中送炭”，對于重振企業信心，穩定企業生產、保持經濟增長，實現社會安定意義重大。

（二）電力綜合扶持政策應助力國家電力改革目標的實現

國家已將我區作為電力改革試點先行先試地區。隨著國家電力改革的逐步深入，我區實施電力綜合扶持政策時：一方面，應推動燃煤發電企業加大超低排放改造力度。超低排放是國家硬性規定，近兩年燃煤發電企業盈利形勢好轉，有能力投資升級改造技術，而且超低排放機組享受國家2分錢的脫硫脫硝電價補貼，目前很多發電企業已集中開展對旗下燃煤機組超低排放的改造工作。所以，當前進行超低排放改造已具有良好基礎。另一方面，應抑制火電裝機過快增長，推動電力行業供給側改革，加快兼并重組。目前電力過剩，火電在建規模不斷增長。如果這種非理性的發展得不到控制，煤電產能將出現明顯泡沫，煤電企業經濟效益將面臨惡化。因此，政府除了采取行政審批手段控制燃煤電廠總量外，可以考慮通過電價差別扶持政策引導推動行業供給側改革和兼并重組。

（三）政策補貼標準要注重合理適度

自治區電價補貼政策在穩定企業生產、促進市場供求、保持經濟增長，實現社會安定等方面發揮了不可替代的作用。盡管如此，我們也應謹慎實施補貼政策，尤其是要把握補貼的“度”。因為高補貼可能會引起企業缺乏動力去改善經營和尋求節約成本的方法，以及使得企業更有興趣進行“尋補貼”投資，而不是將資源用于提高生產率，這無疑會削弱政府補貼對企業生產率提高的促進作用，甚至會抑制企業生產率水平的提高。因此，電價補貼的標準要注意在自治區財力可承受范圍內，尋求煤企、電企、用電企業效益發揮的“最大公約數”，同時對產能過剩、技術落后、環保不達標的企業，取消電價補貼，倒逼其轉型升級。

參考文獻：

[1]劉世錦，馮飛.中國電力改革與可持續發展[M].北京：經濟管理出版社， 2013.

[2]費農.L.史密斯.電力行業與規制改革[J].經濟社會比較研究， 2016 ，（6）.

（作者單位：中國財政科學研究院博士后流動站）

責任編輯：康偉