京津冀城市空間布局的政策設想和優化方案

閻東彬++趙苒琳++王立斌

摘 要：從全球范圍看，許多國家以綜合性首都為龍頭，通過跨行政區域的資源整合和功能協作形成都市圈或城市群，以保障首都功能實現，提升區域整體競爭力和發展水平。本文以京津冀地區功能定位特點與空間整合布局相結合，對京津冀城市空間布局進行了優化方案設計，提出政府引導下促進京津冀區域空間要素整合的保障措施。

關鍵詞：京津冀 空間布局 承載力 要素整合

空間布局是涉及生產、生活和生態空間等不同類型空間在國土空間開發中的反映，是經濟結構和社會結構的空間載體。空間布局在一定程度上決定了經濟發展方式和資源配置效率。在京津冀協同規劃發展初期，必須把調整空間結構納入經濟社會發展的內涵中，把空間開發利用的著力點從以占用土地的外延擴張轉為以調整優化空間結構、提高空間利用效率為主要目的。

一、京津冀城市群空間布局的特征

（一）京津冀各城市間聯系加強，但經濟聯系量差距明顯

利用引力模型的方法，測算出京津冀城市群的經濟聯系勢能。2000—2012年京津冀城市群內各城市之間的經濟聯系有較大程度提高。例如2000年河北省的廊坊與北京的經濟聯系勢能最高為281.08，同年天津與北京的經濟聯系勢能207.74；2012年天津與北京的經濟聯系勢能增長到1989.46，增幅近10倍，河北省的廊坊與北京經濟勢能聯系為2069.3，仍排名第一。各城市間經濟聯系勢能均有所增加，最高增幅近10倍，但也有城市經濟聯系勢能變化不大，如承德、張家口、秦皇島，這些地區變化幅度不大而且相對較低，例如張家口和秦皇島之間的經濟聯系量只有0.36，而2012年只增長到1.87。這表明京津冀城市群的經濟聯系量在各城市之間分布很不均衡，而且隨著京津冀城市群的經濟發展，城市之間的差距進一步拉大。

（二）京津冀三地發展不平衡，呈階梯狀分布且梯度較大

河北經濟發展水平顯著落后于京、津兩地。從產業結構看京津冀三地的產業分布為“322”的特點，以2014年數據為例，北京主要以第三產業為主占比高達77.9%；天津第二產業占比最高為49.4%，主要集中于裝備制造、航空航天等；河北第二產業比重為51.1%，但主要以鋼鐵行業為代表的資源型工業占比偏高。從科技創新能力以及科技創新環境來分析，河北與北京、天津的科技實力有一定差距，形成明顯的技術梯度。根據《中國區域創新能力報告》中2012年各地區創新能力排名情況，北京綜合排名位居全國第三，天津位居第七，而河北則處于第15位。

（三）京津冀三地經濟結構互補性強

北京作為全國的科技、文化、教育中心，在高端人才培養，新技術研發、設計和推廣方面具有顯著優勢；天津的先進裝備制造能為北京的科研創新提供堅實的創新試驗空間；河北能為京、津兩地提供較為低廉的土地、勞動力、礦產資源等，具有生產要素成本比較優勢。生產要素的稟賦互補性，是京津冀三地空間布局需要考慮的重要因素，三地若能形成優勢生產要素互補合作的局面，將有利于發展各自比較優勢，從而持續增強區域經濟整體競爭力。

二、京津冀城市群空間布局的優化方案

結合目前京津冀地區空間布局和各地區發展現狀，以及《京津冀協同發展規劃綱要》對各城市功能定位，本文設計了京津冀空間布局方案，并提出相關政策建議。

（一）京津冀地區主體功能分區

王雅潔（2014）利用Moran指數分析北京市、天津市及河北省11個地級市之間制造業空間相關性，分析中顯示京津冀三地制造業并非相互獨立變化而是存在地區間的空間溢出和擴散效應，作者根據局部空間自相關類型將區域單元劃分為“高—高、低—低、高—低和低—高”4種數值類型。計算結果如圖2所示：北京、天津、唐山、廊坊屬于高—高集聚型，不僅自身產業發展好對周邊地區能產生不小的輻射和集聚效應；只有石家莊屬于高—低集聚型，自身發展水平較高，但周邊地區制造業發展水平較低，應適當縮小這種差距；秦皇島、承德、滄州屬于低—高集聚型，這三個地區制造業發展水平相對較低，但其周邊地區發展良好，這些地區屬于“低洼地區”；張家口、保定、衡水、邢臺、邯鄲屬于低—低型集聚型，這5個地區自身制造業發展慢而且周邊地區發展狀況也不好，屬于制造業低級發展階段。

為協調三地產業發展，實現更好的溢出和擴散效應，應強化主體功能區的分區作用，根據各地區自身發展情況及承載力情況明確功能發展定位。

1.優化開發區域：是指資源環境承載力出現飽和的地區，主要分布在北京和天津的核心功能區以及河北的唐山、廊坊。針對這些地區要率先轉變空間開發模式，適度控制新增用地規模和開發力度，加大生態空間和農業建設。這部分地區應在保持原有競爭優勢的基礎上繼續增加自身實力，提升參與市場競爭與分工能力。

2.重點開發區域：是指資源環境承載力仍具有較大潛力的地區。主要分布在冀南、冀中地區的石家莊、秦皇島、保定、滄州、邯鄲、邢臺。石家莊作為唯一高-低集聚型地區將作為未來河北省產業集群發展的增長區和崛起區，是未來發展的重中之重，應最大限度挖掘石家莊的發展潛力使其擴散效應更好地發揮出來。另外，秦皇島、保定、滄州、邯鄲這些地區具有一定發展潛力，應因勢利導，在現有產業的基礎上，以重點產業、特色產業為主，積極提升自身產業實力，一方面要強化產業和人口的集聚能力，另一方面適度擴大產業和城鎮空間，優化農村生活空間。

3.限制開發區域：是指資源環境承載力較弱，生態敏感地區。主要分布在冀北的承德、張家口以及冀中南地區的衡水。這3個地區受自身歷史發展基礎和地理區位條件限制，發展相對落后，根據產業布局均衡原則和資源有效分配原則，應考慮立足本地資源優勢，重點維護生態系統的結構功能穩定。

（二）京津冀地區空間布局框架

根據京津冀產業空間關聯性分析，在現有布局態勢基礎上，為促進形成網絡化空間格局，發揮核心功能區的輻射帶動作用，構建“兩圈一帶”的空間布局帶動同城化發展：“兩圈”是指環首都發展圈，以北京為核心，包括廊坊、保定、張家口、承德；冀東南發展圈以石家莊為核心，包括邢臺、邯鄲、衡水。“一帶”是指以天津為核心的沿海產業帶，包括唐山、秦皇島、滄州。“兩圈一帶”各自形成集聚區，三個集聚區整體聯合發展見圖2。

1.環首都發展圈。根據上文承載力分析：北部的承德、張家口等地生態環境承載力大，社會資源及經濟承載力低，是首都圈的北部生態屏障，建議改善土地生態環境，發展特色農業和生態經濟產業，推廣綠色生產和消費；廊坊、保定及唐山部分地區生態環境條件弱，建設用地空間有限，但首都核心地位明顯，應強化突出政治、文化、商貿服務的地位。

2.冀中南發展圈。包括石家莊、邢臺、邯鄲、衡水，提升石家莊中心城市功能，加快正定新區建設，輻射帶動邢臺等市發展；通過城鎮發展、產業園區、農業生產及居住區建設，保證重點項目用地和居住區用地，加快綠色空間及基礎設施建設，提升區域發展品質和形象。

3.沿海發展帶。依托天津、唐山、秦皇島、滄州4個城市，發揮開放程度高的優勢，以天津自有貿易試驗區、河北秦皇島、唐山、黃驊三大港口基地為重點，建設以高技術產業和商貿物流業為主的綜合發展帶，統籌環渤海地區產業布局，據各地所生成貨源和港口各自不同的特色、優勢，整合港口資源，形成優勢互補、分工合理、合作競爭的格局。

（三）京津冀地區政策協作與聯合

1.發揮市場與政府的協調機制。京津冀空間布局方案應由政府制定統一的、權威性的一體化發展規劃，可參考東京相關經驗，為確保計劃的穩定性和彈性，對一體化發展計劃每5年左右進行一次修改。通過嘗試政府間縱向與橫向轉移支付并行的改革，加大專項轉移支付比例，科學制定財政支出決策。另外，政府給予重點發展區域適當政策支持，加強該部分地區的基礎設施建設，公共服務水平提升；合理布局形成地區間的產業梯度，避免產業雷同形成的惡性競爭。

2.發揮地區間的共享協調機制。在產業轉移過程中合理定位，形成產業合作、產業轉移的創新分享模式，以當前產業轉移過程中海淀區與秦皇島市的稅收分享政策為例：采用的是“442”的利益共享模式，轉移企業產生稅收4成，留給北京海淀區4成，上交秦皇島市2成，作為產業扶持資金對企業進行返還。這種分享機制激勵了雙方政府促成產業轉移的積極性，產業扶持資金也為企業轉移發展提供了保障。

3.發揮區域合作協調機制。打造世界級城市群要求構筑功能一體、空間融合整體性規劃，培育區域性交通運輸、服務、貿易、創新、旅游等特色職能，形成以區域中心城市為核心、功能節點城市為紐帶、鄉村地域為支撐，生態空間開敞、城鄉風貌各異，緊湊型、網絡化的整體區域性發展體系。

參考文獻：

[1]顧朝林.京津冀城鎮空間布局研究[J].城市區域規劃研究，2015.

[2]張耀軍.京津冀城市群空間布局及協同研究[A].京津冀協同發展的展望與思考——2014年京津冀協同發展研討會論文集[C].北京： 2014.

[3]顧雯娟.基于要素流的長三角城市群空間布局[J].熱帶地理， 2015，（6）.

[4]姚曉東.美國城市群的發展經驗及借鑒[J].天津經濟，2012，（12）.

[5]王德利.京津冀區域產業轉移與空間整合研究[M].北京：區域藍皮書， 2016.

[6]閻東彬.京津冀一體化進程中重點城市綜合承載力研究[J].國家行政學院報， 2015，（2）.

[7]肖金成.京津冀一體化與空間布局優化研究[J].天津師范大學學報， 2014，（5）.

[8]徐達松.促進京津冀產業協同發展的財稅政策研究[J].財政研究， 2015，（2）.

[9]畢娟.京津冀科技創新的協同治理研究[M].北京：北京藍皮書， 2016.

（作者單位：河北金融學院）

責任編輯：康偉