注意力分配：研究政府行為的新視角

□代凱

（中共廣東省委黨校行政學教研部，廣東廣州 510053）

注意力分配：研究政府行為的新視角

□代凱

（中共廣東省委黨校行政學教研部，廣東廣州 510053）

作為一個跨學科的研究主題，組織學中的注意力分配研究最早來自有限理性決策理論。在政府決策中，由于信息的復雜性和注意力的稀缺性，政府行為選擇主要取決于那些最能引起政府注意力關注的因素。政府的注意力分配并非一成不變，而是隨著行為選擇情境的變化發生轉換。在科層規則、官僚利益和外部壓力等不同因素支配和交互作用下，政府的注意力分配發生變化，進而導致政府呈現出不同的行為模式和行為特征。注意力分配為研究政府行為提供一個新的視角。

注意力分配；政府行為；政府決策

研究政府行為的文獻浩瀚如煙。在紛繁復雜的政府行為背后，蘊涵著什么樣的因果機制？更為重要的是，在一些特定的政府管理領域或公共議題中，是否可以用一個系統的分析框架解釋不同的政府行為？例如，在政府決策尤其是涉及“鄰避設施”建設的公共決策中，為什么政府角色發生了從強硬者到辯護者再到妥協者的轉變？再如，在政策執行領域，為什么一些政策被地方政府很好的嚴格執行而另一些政策卻變通執行？上述政府行為可以給出很多不同視角、不同原因的解釋，但對于社會科學而言，支離破碎式的探討模式遠遠不能滿足類型化的理論構建目標。為此，社會科學研究者必須發展出系統的分析框架。本文中，我們借鑒西蒙（Herbert A.Simon）的觀點，將政府行為選擇視為廣義的組織決策，通過引入“注意力分配”（attention allocation）這一概念，梳理組織學中的注意力分配研究，構建解釋政府行為選擇的注意力分配分析框架，為研究政府行為提供一個新的視角。

1 注意力分配的概念引入

組織學中的注意力分配研究最早來自西蒙發展的有限理性決策理論。這一理論認為，由于決策者信息加工能力的限制和理性本身的限制，行為主體無法按照客觀理性要求實現價值最大化的理性決策，而只能在有限理性的范圍內進行行為選擇。有限理性決策理論的重要心理基礎在于注意力的存在。注意力是心理學的一個基本概念，意指人將意識指向和集中于某種事物的心理活動和心理過程。西蒙將注意力的概念引入其管理決策研究。他認為，注意力是在某一時刻人們自覺意識到的某些要素［1］。行為主體在作出決策之前，需要對環境條件、預期價值、備選方案和行為結果等進行預期，但由于理性能力的有限性，因此會導致決策之前的猶豫不決甚至放棄行動。馬奇（James G.March）進一步發展了注意力分配的研究，并將其拓展到對行為主體的搜尋行為分析［2］。從行為主體決策時的心理活動分析，正是因為注意力的存在，使得決策者在關注自己能理解的情境要素之前就作出了選擇、采取了行動。

在有限理性決策和經濟學的視野里，注意力是一種稀缺的資源。既然是稀缺資源，那么必須會存在注意力在時間與空間上的不同分布情況。所謂注意力分配，是指行為主體的注意力配置。注意力分配受到決策主體主觀因素與決策環境客觀因素的影響。其中，信息超載和有限理性是最重要的兩個因素。正如馬奇所指出的那樣，“注意力集中的時間和能力是有限的。人們不可能同時關注所有的事情：接收的信號過多，與決策相關的事情過多”［2］8。注意力分配的存在表明，在一個信息吵雜或豐富的世界中，決策主體在面對與決策相關的信息時，由于理性的限度，使得兩者之間的存在不對稱，導致不能同時關注所有的目標、備選方案及其備選方案的后果，進而引發注意力集中于某些方面并忽視另一些方面的信息。西蒙描繪了注意力分配發生的機制，即“外部刺激和內部刺激的作用……將注意力引向一定情境中的某些選定的要素，同時排除可能改變抉擇方向的對立要素”［1］97。可見，決策者的注意力分配顯著影響了決策。

2 組織學中的注意力分配研究

西蒙和馬奇是對注意力分配問題進行研究的早期拓荒者。在此之后，注意力問題研究散見于企業研究、經濟研究和政策研究等學科，形成了管理者注意力研究、注意力經濟研究和政策議程研究等不同領域。本文主要介紹組織學（包括企業管理和政府管理）中的注意力分配研究。

2.1 注意力分配與企業行為選擇

企業管理中的注意力分配研究主要從認知科學的角度分析企業高層管理者的注意力如何影響企業行為以及哪些因素影響了決策者的注意力分配。這類研究認為，企業決策者的注意力在很大程度上決定了企業的行為選擇，而高層管理者的注意力分配又是受其他因素影響的［3］。企業注意力分配實證研究表明，高層管理者的注意力是影響戰略變革和危機處理的關鍵。一方面，在企業戰略變革中，埃格斯和卡普蘭（J.P. Eggers&Sarah Kaplan）指出，管理者認知顯著影響了組織的結果。當首席執行官的注意力趨向于新興技術和相關產業時，企業將會較快的融入新的技術市場；而當其注意力趨向于既有技術時，企業則會放慢進入新市場的腳步［4］。另一方面，在企業危機管理中，有研究指出，當企業發生危機時，高層管理人員注意力是聚焦于企業外部環境還是內部環境影響了企業的成敗［5］。具有諷刺意味的是，由于組織危機發生的概率較低，因此多數情況下很少引起決策者的注意；一旦危機發生，后果將難以控制。

既然企業高層管理者注意力分配顯著影響了企業行為選擇，那么決策者的注意力分配又是受哪些因素影響呢？在西蒙發表《行政行為》50年之后，1997年，作為企業管理組織注意力研究的代表性人物，奧卡西奧（William Ocasio）重拾了西蒙關于組織有限理性決策中的注意力研究，并將社會結構、環境影響以及個人和社會認知等因素融合其中，提出了一個基于注意力分配視角分析企業行為的理論模型——企業注意力基礎觀。奧卡西奧認為：（1）決策者的行為選擇取決于決策者注意力所聚焦的議題和答案（注意力的聚焦）；（2）決策者關注的議題和答案及其行為選擇，取決于決策者所處的特定背景和位置（定位注意力）；（3）決策者所處的特定背景和位置及其行為選擇，取決于企業的規章、資源和社會關系如何規范與控制議題、答案與決策者注意力在具體活動、溝通和程序中的分布和分配（注意力的結構性分布）［6］。上述解釋厘清了企業行為選擇背后的完整因果鏈條，還原了決策者注意力分配的最終來源。在奧卡西奧看來，要理解企業決策者的行為選擇，研究者不能僅僅聚焦于高層管理人員的個人特質，而是要從決策者所處的外部環境中尋找問題的答案。

2.2 注意力分配與政府行為選擇

政府管理中的注意力分配研究主要集中于政策議程理論，探討影響政府政策議程轉換的因素。研究政府決策制定中的注意力轉換，即分析政策議程的變化。在政治生活中，政府決策或公共政策在不同時點上各具形態。這種差異尤其體現在政策議程的變化。例如，保姆加特納和瓊斯（Frank R.Baumgartner&Bryan D. Jones）對美國長時期的政策議題研究發現，政策議程呈現明顯的間斷均衡特征，即政策議程的內容和地位隨著時間而發生變化，一些曾經是政府或公共議程的熱點問題，但在隨后的議程卻降溫或消失［7］。政策議程是政府決策過程的“守門人”。為什么某些議題引起了政府的注意而其他議題卻沒有進入政府的決策議程？基于西蒙的有限理性決策理論，瓊斯關注決策制定過程中的政府注意力轉變，提出了一個新的政治選擇模型。瓊斯認為，民主政府一方面是一個回應公民偏好變化的機制，另一方面也是一個回應公民注意力轉換的機制。正是來自社會公眾和民主系統兩個層面的上述作用，使政府有把注意力焦點轉換到新的問題上［8］。當然，由于注意力的稀缺性，在某些議題上的注意力并不能長期保留，曾經進入公眾視線的議題可能會逐漸消退，沒有進入公眾視線的議題也可能會出現。總之，在瓊斯看來：注意力驅動決定政府決策。

從瓊斯的理論中我們發現，存在“政府注意力→政府行為選擇”之間的邏輯關系。然而，注意力并非憑空而來，是什么原因造成了決策者在某一時點上對某些問題關注而對另一些問題不關注？金登（John W.Kingdon）基于馬奇等人提出的垃圾箱決策理論，系統分析了公共政策領域中問題是如何引起政府官員關注與政策議程如何建立的問題，提出了一個多源流的解釋框架。金登指出，影響政府注意力分配的因素包括問題源流、政策源流和政治源流［9］。其中，問題源流包括指標、焦點事件等因素；政策源流是指由官員、辦事人員、專家、學者、利益集團相關人員等提出的各種思想或意見主張；政治源流則包括國民情緒的變化、選舉結果、政府的變更和利益集團活動等。當三股源流匯合在一起時，政策之窗就有可能被打開，政策企業家繼而開展行動。在很大程度上，“議事日程是由政治源流中的事件、緊迫性問題以及像當選官員那樣明顯的參與者所決定的”［10］100。金登的研究很好的解釋了政府決策過程中注意力分配的影響因素，指出多重因素的共同作用力影響政府的注意力分配。

2.3 小結

以西蒙和馬奇為代表的學者深刻闡明了注意力分配在組織有限理性決策中的關鍵作用；以奧卡西奧為代表的學者認真研究了企業高層管理人員的注意力分配影響因素；以瓊斯和金登為代表的學者細致分析了政府注意力或政策議程轉換的影響因素。從上述分析中可以得出一個基本結論：注意力分配對政府的行為選擇起到了至關重要的作用。此外，還可以推導出以下若干重要命題：第一，受制于有限理性，政府行為選擇面臨信息不完全或不對稱的問題，在政府預期與公眾偏好之間存在信息偏差；第二，由于信息的復雜性和注意力的稀缺性，政府行為選擇主要取決于那些最能引起政府注意力關注的因素；第三，政府的注意力分配并非一成不變，而是隨著行為選擇情境的變化發生轉換；第四，焦點事件、媒體報道、利益相關者行動等多重因素引發了政府注意力的變化，進而導致其行為選擇發生改變。總之，政府偏好并非影響政府行為選擇的直接因素，政府行為選擇在很大程度上是由政府注意力分配的不同導致的，不同的政府注意力分配引發了政府行為選擇的改變；同時，政府的注意力又是由其他因素影響的。

3 注意力分配的分析框架構建

基于已有相關研究和現實世界觀察，我們認為，影響政府注意力分配的因素不僅包括組織有限理性與信息超載，科層規則、官僚利益和外部壓力等因素同樣對政府注意力分配有重要影響。接下來，我們從制度與組織層面嘗試構建解釋政府行為的注意力分配分析框架。這一分析框架重點探討政府組織是如何在內外部條件的約束下進行注意力分配，并在此基礎上考察注意力分配對政府行為選擇的影響。

3.1 科層規則作用下的政府行為選擇

政府機構是典型的科層組織，其運作與決策明顯地受到科層組織不同規則的約束和影響。所謂科層規則，是指制約和規范政府組織及其成員工作和活動的一系列法律法規、政策文件以及上級命令指令等。韋伯（Max Weber）指出，科層組織的顯著特征是其行為受到正式規則的嚴格約束；遵循等級制的原則，下級機構和人員要受到上級機構或人員的控制與監督；“以書面形式闡述和記錄下來的行政法令、決議和規則，即使在口頭討論時就已經是規則了，甚至已經有了強制性”［11］326。政府機構的決策不僅受到成文規則的約束，而且來自上級機構或官員的命令和指令同樣具有很強的影響力。事實上，命令和指令也是另外一種形式的規則。正式規則的存在對科層組織的運行是必要的：一方面，科層規則是一種協調復雜行為的有效手段；另一方面，規則的使用有助于減輕官僚機構面臨的壓力，使組織行為合理化和合法化。

科層規則是從組織內部影響政府注意力分配繼而約束政府的行為選擇。周雪光指出，“組織規章制度決定了注意力分配——不同的決策程序和過程影響了注意力的分配和決策的頻率”［12］171。組織規則不僅為政府機構一系列管理活動指明了行動方向，而且在很大程度上規定了政府組織及其成員的行為要求。多數情況下，政府開展或執行某種行政行為，科層規則設置是重要的原因：規則規定了相應的要求，政府一般會執行或實施；而缺乏相應的制度授權，政府實施就不會或很難開展。盡管存在非正式規則使用的現象和行為，但不可否認的是，科層規則對于政府決策和行為的影響是真實存在和至關重要的。政府對科層規則嚴格遵守與變通執行的同時存在并不矛盾，問題的關鍵在于官僚在什么條件下選擇遵照規則或偏離規則。一般而言，科層規則規定的明確性程度不同，政府投入的注意力也隨之變化，由此造成政府行為選擇也會呈現差異。當規則對政府行為規定明確時，政府會投入大量的注意力并嚴格執行規則規定；而當規則規定不明確時，政府則會投入少量的注意力，在執行規則規定時也有較多的可操作空間。

總之，一方面，科層規則是上級約束下級的重要手段，科層組織的層級節制機制決定了下級必須對上級負責；另一方面，科層規則對政府行為規定的明確化程度越高，政府注意力越會集中在科層規則之上，繼而越會嚴格遵照科層規則開展相關活動和行為。

3.2 官僚利益作用下的政府行為選擇

政府機構并非完全按照公共意志或公共利益行使職權，官僚自身有其個人層面利益追求。所謂官僚利益，是指科層組織及其成員在行使公共權力的過程中試圖獲取和追尋的組織與個人的政治、經濟等收益。傳統政治科學通常將國家和政府視為社會公共利益的代表，然而這種觀點遭受了來自不同領域尤其是公共選擇理論的質疑。唐斯（Anthony Downs）指出，利己目標會主導官僚的行為。在科層組織決策中，官員“會把不利于自身利益的信息部分地篩選出來，并且夸大那些有利于自身利益的信息……傾向于把不適當的優先權賦予最有利于他的利益的方案”［13］192。可以看出，官僚組織和官員的工作在很大程度上是追求自身的政治經濟利益而非公共利益和民主價值。盡管自我利益可能是影響政府行為的最重要因素，但并非所有的政府決策都是出于官員個人效用最大化的考慮，官員必須在個人利益與公共利益之間尋求平衡。

官僚利益是從組織內部影響政府注意力分配繼而支配政府的行為選擇。官僚利益是一種典型的隱性因素，絕大多數場合下，政府機構的行為和活動都是以公共利益的名義開展的，很少提及其中的組織利益或個人利益。然而，正如唐斯所言，自利是官僚的天性，“除非受到組織職位的嚴格約束，官員的行為模式往往與其心理傾向是一致的”［13］286。在利益的驅使下，科層組織和行政官員會選擇不開展或開展某種行政行為。當然，官僚不可能完全追求私利而不顧及公共利益。不能否定的是，政府的很多工作以及相當比例的公務員是為人民服務；但同樣不能否定的是，在服務的背后有很多組織和個人利益層面的考慮。通常情況下，某種行政行為所能帶來的官僚利益的大小會顯著影響政府的注意力分配及其行為選擇。從成本——收益的角度考慮，當嚴格執行政策規定的某種行政行為可能會阻礙官僚利益的獲得時，政府部門采取了一些變通的手段來執行，由此來降低這種行為對決策的風險與不確定性，從而最大程度地實現官僚利益。尤其是在涉及一些重大工程項目建設中，較大的經濟政治利益使得官員的注意力被強烈吸引，政府采取了各種行為其基本指向都是為了確保項目的成功。

總之，一方面，政府機構和官員擁有自身的利益取向，科層組織的激勵懲罰機制決定了官僚的追求政績沖動；另一方面，某種政府行為給官僚帶來的利益越大，政府注意力越會集中于確保利益的實現，繼而越會采取有利于利益達成的方式開展相關活動或行為。

3.3 外部壓力作用下的政府行為選擇

政府的行為選擇在很多情況下受到來自外部壓力的影響，而并非僅僅從其內部進行決策。所謂外部壓力，是指政府組織在運行和決策過程中受到與決策相關的直接利益相關者和間接利益相關者的要求與影響。根據伊斯頓的系統分析觀點，政府系統作為社會系統中的子系統，其行為和決策會受到來自系統外部其他系統要求與支持的影響。這里的要求意指特定事物權威性分配意向的表達，支持則包括“以行動來支持”的顯性支持和“以一種態度或情緒來支持”的隱性支持［14］。政府機構的外部環境既包括立法機構、司法機構等國家機構，又包括營利組織、非營利組織、媒體和個人等社會組織或群體。更多情況下，政府決策并非完全出自官僚機構內部成員所為，而是不同利益群體之間博弈的產物。當公共決策涉及某些群體的時候，這些群體就成為與決策有關的直接或間接利益相關者，他們會動用自身的各類資源、采取各種行動來試圖影響政府決策，對政府行為選擇產生外部壓力。

外部壓力是從組織外部影響政府注意力分配繼而作用政府的行為選擇。官僚決策和行為雖然有一定的固化傾向，但并非表明其行為一成不變，而是隨環境變化進行調整。王紹光指出，“在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力”［15］93。很多政府決策的制定可能在剛開始的時候并沒有將注意力集中于相關的利益群體訴求之上，而是僅以科層組織自主決策為主；當決策執行受阻以及相關利益群體介入之后，政府在與這些群體的博弈之中學習適應，進而作出調整、修改甚至推翻或放棄已有決策的舉動。當外部壓力非常大時，政府決策可能忽略很多來自科層規則或官僚利益方面的考慮，而是將注意力全部都集中于此。當然，政府并非是一個逆來順受的對象，并非所有的外部壓力可以對政府決策產生影響。外部壓力對政府注意力分配及其決策影響力的大小取決于其自身的行動、資源與營造的社會氛圍。通常而言，當外部壓力非常大時，政府的注意力就會從決策的內部條件轉移到外部環境，進而影響政府行為選擇。

總之，一方面，政府行為選擇受到組織外部環境的顯著影響，科層組織的學習適應機制促使政府與環境之間維持平衡；另一方面，相關利益群體行動產生的外部壓力越大，政府注意力越會集中在外部壓力之上，繼而越有可能吸納民意并開展相關活動或行為。

3.4 多種因素交互作用下的政府行為選擇

以上我們分別討論了科層規則、官僚利益和外部壓力等因素作用下政府注意力分配及其行為選擇的變化。需要指出的是，單個因素影響的情形只是一種理想類型的劃分，政府的行為選擇并非只受某一單一因素影響，更多情況下是不同因素交互作用的產物。為什么政府在某一行政領域或公共議題不同階段表現出不同的行為選擇？答案就在于隨著事態的發展，政府注意力分配受到不同因素的影響，進而導致不同因素作用的政府行為發生變化。政府行為選擇的注意力分配分析框架如圖1所示。

圖1：政府行為選擇的注意力分配分析框架

雖然科層規則、官僚利益和外部壓力等因素都會影響政府的行為選擇，然而，不同因素在不同時點上對政府注意力和行為的支配地位是不同的。從不同因素發生作用的順序上看：第一，科層規則是影響政府注意力分配及其行為選擇的第一步。政府機構及其成員決策和行為的基本標準是履行科層規則，科層規則關于政府行為的規定是引導政府注意力分配的初始條件。當規則存在且明確時，科層規則就成為主導政府行為選擇的關鍵。第二，在滿足科層規則的前提下，政府行為開始受官僚利益的支配。執行規則規定并開展相關活動是政府必須完成的工作，但這并不表明官僚是為了遵循科層規則而行動，行動背后的更深層次原因在于組織和個人利益的考慮。當某種行政行為所帶來的官僚利益非常大時，官僚利益就成為影響政府注意力和行為的支配因素。第三，當外部壓力非常強大時，政府的注意力會迅速集中于決策的外部環境而忽略對科層規則和官僚利益的關注。此時，科層規則和官僚利益會讓位于外部壓力，政府行為會因外部壓力而變化。上述分析只是從理論層面分析了一般情況下三種邏輯影響政府行為選擇的先后順序和作用方式，現實政治生活中的情況較之理論討論更為復雜多變。總之，多重因素影響下政府的行為選擇復雜多變，每種因素在不同時點上占據不同地位，政府的最終行為選擇是不同因素之間交互作用的結果。

4 結論與討論

對社會科學研究而言，“知識進步的一個重要標志是對社會現象的解釋從類比轉變為具有分析力度的理論”［16］90。研究政府行為可以從不同視角來解釋，包括歷史視角、文化視角、制度視角和結構視角等。在社會科學日益精細化的今天，從組織視角和微觀層面來剖析政府的行為選擇，更能夠打開政府行為選擇的“黑箱”，進而發展出富有解釋力的中層理論。為此，我們引入了“注意力分配”的概念。注意力分配是一個跨學科的研究主題，心理學、社會學、經濟學和管理學等領域都有相關研究［17］。本文在已有研究基礎上，從組織決策視角，構建了解釋政府行為注意力分配分析框架。在這一分析框架中，注意力分配是一個核心的概念，它受到來自科層規則、官僚利益和外部壓力等多重因素的影響。不同因素支配和交互作用下，政府的注意力分配發生變化，進而導致政府呈現出不同的行為模式和行為特征。

需要指出的是，由于注意力分配的抽象性和差異性特征，關于政府注意力分配的測量問題就成為開展注意力分配實證研究的難點。在企業管理注意力分配研究中，研究者一般采用內容分析、問卷調查和案例研究三種不同的方法測量企業高層管理者的注意力。這其中，內容分析法是研究者最常用的測量方法，即通過對公司致股東的信函進行內容分析，以此來觀察決策者的注意力變化。案例研究也是注意力分配的常用測量方法，即選擇某一公司為具體研究對象，通過運用訪談、觀察和文獻等多種方式測量決策者的注意力分配。由于政府決策的復雜性和進入現場等方面的約束，與測量企業管理中的注意力分配相比，測量政府管理中的注意力分配問題顯得更為困難。一般而言，在實際操作中，對政府注意力分配的測量主要是通過相關政策文件、工作報告等文獻資料以及訪談、觀察等方式進行的。通過文獻、訪談與觀察之間的相互印證，以此來判斷政府的注意力分配。

近年來，有關中國政府注意力分配的議題已經吸引了一些學者的關注，注意力分配成為分析政府行為和官員決策的重要中介變量［18］［19］。本文構建的注意力分配分析框架為解釋政府行為提供了一個新的視角和工具。當然，本文只是從理論分析的層面嘗試構建解釋政府行為注意力分配分析框架，并沒有從操作層面以具體的案例加以說明和驗證；出于簡化模型的考慮，這一分析框架所涉及的自變量也較為有限。例如，在什么樣的條件下，某種因素對政府注意力分配起主要作用甚至占據絕對性的主導地位？除了本文提出的科層規則、官僚利益和外部壓力等因素外，是否還有其他因素顯著影響政府的注意力分配？一系列的問題需要學術界加以探索。我們期待，學界能夠開展更多的實證研究，檢驗政府行為注意力分配分析框架的適用性，發展相關的概念和命題，并對理論模型作出進一步優化和改進，促進這一領域的知識進步。

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責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.019

D63-3

A

1004-0544（2017）03-0107-06

廣東省哲學社會科學“十三五”規劃學科共建項目（GD16XZZ02）。

代凱（1988-），男，山東兗州人，管理學博士，中共廣東省委黨校（廣東行政學院）行政學教研部副教授。