治理能力現代化下公共財政預算改革之道

□詹國輝，張新文

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095）

治理能力現代化下公共財政預算改革之道

□詹國輝，張新文

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095）

隨著國家治理能力現代化與市場體制改革的深入化，勢必要求對公共財政預算的治理與改革。從原有模式到改革模式的嬗變是存在其內在關系，預算改革已成為推進國家治理能力現代化進程的重要一環。但須看到的是，由改革所隨帶的各方風險存在阻礙了當前國家治理能力現代化的進程。公共財政預算改革中的風險囊括了編制、執行、監督、立法、審批等。為此，通過相應的路徑選擇來規避公共財政預算改革的風險，有利于推動公共財政預算治理能力的現代化。

治理能力；現代化；公共財政預算；改革

1 問題的提出

“十二五”規劃的順利完成，公共財政預算改革正在不斷推進財政治理能力的現代化。從傳統的綜合式預算轉變到“全口徑”模式管理；從專戶管理轉變到以國庫集中收付制度再到基層的轉移以及政府資產管理規范化等等。這些預算改革舉措有力地增加和填補了國家預算改革的整體性和系統性。施行預算改革的整體性策略有助于預算外資金的回流；實現細碎“預算權”的集中化，同時亦弱化了傳統以行政主導為主的預算模式。可見改革后我國財政預算管理過程已然從行政化控制走向了公共責任外部的政治控制階段。總體而言公共財政預算改革在過去的“十二五”期間，改革成效還是凸顯的，這也就為“十三五”規劃的改革奠定了堅實的現實基礎。當前改革已經進入深水區和攻堅期，社會經濟發展面臨著諸多重大變革。而國家治理能力現代化進程的不斷推進，不斷要求對經濟發展模式、管理體制、民主與法治、社會民生發展進行結構性重塑和常態性整合。

基于此，在汲取“十二五”時期預算改革的經驗基礎上，如何深化我國公共財政預算的改革，以何種改革路徑來保障經濟、政治、社會、文化等體制的轉型，亦能促進社會結構的良性變化，這將成為當前推動國家治理能力現代化所面臨的現實問題。此外，預算改革雖有所成效，但未能有效解決公共財政預算體系內的深層次矛盾，所引致的風險仍舊凸顯，而這亦將成為將來一段時間預算改革的整體性發展突破點。

2 預算改革在治理能力現代化進程中的重要性

公共財政預算作為一種政府對財政資金的統籌與管理的工具，是以“問題—解決”為導向來實現國家治理能力現代化的政治性命題。預算改革不僅關鍵性反映出政府在一段時間和范圍所作出的活動以及指引性方向，實質上還體現出國家治理過程中如何有效配置公共資源［1］。因而，公共財政預算改革不僅僅表現為一種政治性活動，還意味著要依據政府部門的職能活動來合理安排以及對潛在目標的策略性推動與完成。一般意義來看，行動者會以預算過程中信息偏差而引致的不對稱性來獲取更多的財政資源，以圖達成行動者在政治上的支持。對此，有學者認為公共財政預算改革是一項國家政治主題活動，而預算權力更是一項很重要的政治權力［2］。這也說明了公共財政預算從本質屬性來看應當歸屬于政治性，客觀著眼于政治資源外部利益的分配圖景。

一旦將政治活動認同為代表國家力量的政府對各項政策偏好的沖突，就可將偏好沖突的斗爭記錄劃等為預算，而在這個過程中有部分人或組織不得不交出的資源或利益，這就在公共財政預算中得以有效反映［3］。公共財政預算是國家政治生活的重要生存要素，資源和利益的多次分配都是建立在公共財政預算基礎之上的。這種資源的權力性分配模式，公共財政預算始終貫通于政治生活的一體化環節。而政治生活客觀體現出國家治理在基礎性要素的再分配價值。推動公共財政預算改革是需要考量變革性的技術，亦應當在政治預算維度加以分析和考究。但是從中西方歷次預算改革實踐來看，公共財政預算改革尚未摒棄純技術性的實踐作法。預算改革都面臨政治性的再次挑戰，或者說是政治利益格局和政治秩序的重構。此中可從逆向維度來看，政治體制的改革推動了預算執行模式的革新，一旦不能積極有效影響到預算最終決定的政治過程，預算改革的結果也就難以辨別和實現。在這個過程中必須看到，政治體制改革未必能一蹴而就，其過程是一項浩大的長效過程，同時還要強調預算改革與政治改革的互動性匹配。而從中國的本土語境出發，國家治理能力現代化是當前最大的一項政治改革工程，因而如何以公共財政預算改革推動國家治理能力現代化的進程，這是當前預算改革的最大現實命題。

一方面，國家治理能力現代化決定公共財政預算改革的方向。公共財政預算是中央延伸至基層政府的財政支出優先權的集中體現，也是國家治理能力現代化進程的“自上而下”的實踐載體。基于財政資源的稀缺有限性，必須準確而又客觀地把握住公共財政預算改革中的兩個核心問題——“誰（WHO）將擁有優先權”“什么活動（WHAT）將執行到何種程度”，而不是“預算收益如何（HOW）被最大化”。為此，作為集體行動的公共財政預算改革集合了行動者的異質性偏好，而最終預算改革效力又需要作出一致性的集體決定，因而預算改革的行動是比較艱難的。同時，預算改革還兼具了政治改革所必然涉及的多種行為要素，在改革的過程中就需要整合各種異質性偏好，以圖達成最終政治行為的結果，諸如表決投票或政治授權，最終促成政治分歧得到有效解決。在這個過程中，預算改革就避免不了與政治改革相關聯，一旦對現行預算過程表現出“非滿意”的狀態，預算改革有可能就會引發出對政治體制的非議，原因不僅僅局限于預算本身的過程，還在于公共財政預算僅僅是政治體制扭曲發展的樣態。公共財政預算實質可以歸屬為以政治化程序來有效分配現有的財政資源，集中體現出個體性偏好在財政資源分配的優先性［4］。因此，倘若不轉變政治程序與政治過程，預算管理和預算過程就無法做到革新性突破。

另一方面，公共財政預算改革是推動國家治理能力現代化的重要力量。國家治理能力現代化的實現必然要觸及多方面的能力建設。而財政預算作為一種貨幣性政策工具，起到了公共資源在職能部門之間的“利益再分配”的功能，因而其自然成為國家治理能力現代化的有效性工具。側面反映出公共財政預算的治理是政府及其職能部門依據財政預算來安排政務活動。因此，以預算改革和治理財政為突破點，國家治理的有效性是具有可行性的［5］。通過建構出公共財政預算制度推動政治體制的革新，實現公共財政對公民福利促動效應的有效發揮，而這種促動效應有賴于多項政策與有序性的制度安排。依托于財政預算改革勢必能推動治理結構的進一步地轉型與發展，從而助推了轄區內社會經濟與生活的快速發展。

3 公共財政預算改革的風險

隨著國家治理能力現代化進程的不斷推進，各層級政府對公共財政預算改革的訴求就越發高漲，這也就意味著財政預算改革的成效在某種程度上要厘清出預算改革的風險所在。為此就需要合理地理順公共財政預算改革過程中的風險，以圖達成公共財政的治理能力現代化。

3.1 公共財政預算的編制風險

在當前財政預算改革過程中，各層級政府的財政預算編制較為粗糙，使得后期預算管理非明晰化。依據國家相關規定，要求依照《預算法》進行財政部門安排和編制預算。

但是從實踐反饋結果來看，從縱向維度而言，自上而下的縣市級財政部門以及偏遠西部區域對預算編制的相關法律政策條文是非明晰的。而從橫向維度來認知，部分財政部門對本預算單位的人力資源、財政資產、以及財政業務活動等自身預算獲知的信息尚未了解透徹。此外，在對公共財政預算改革過程中，盡管預算改革項目有所細化，科目負責人也未必做到什么項目與預算編制工作的相互匹配性。至此，公共財政預算改革中的偏差做法引發了編制風險，致使后期的財政預算執行出現偏差性的差距，同時也造成了各層級政府財政經費的濫用與浪費。一旦預算編制過程中出現風險，職能部門的業務活動就難以有效運轉和效能性發揮。這種惡性效果勢必會促發下層級政府財政改革的非良性競爭，亦無法抑制固有財政預算編制的幾何基數的遞增態勢［6］。因而在傳統財政預算編制模式下，各個單位基于自我單位預算利益的保護網，通過合理安排結余預算，甚至在一部分地方依然采取傳統粗放式的預算安排方法，比如“大致部門預算估算進行簡單的加權平均、最終以人為性的硬性包干”的方式來編制部門預算。這種編制方式簡單易于行動，卻往往導致了各個部門之間的預算不均衡分配。此外，地方政府以及同層級財政部門在編制預算時，往往不是采取定量預測的方法，而是基于編制部門的行政命令方式進行編制。這種具有行政性色彩的決定式編制方式未能客觀有效地預測出實踐所需的預算經費的配給，最終致使了財政預算的進一步濫用。

3.2 公共財政預算的執行風險

面對著財政預算改革，關鍵環節在于有效執行預算。而對于預算執行而言，關乎到執行風險的內在要求，一是執行的剛度不夠。當財政預算編制通過后，預算開始生效，即財政預算在法律上兼具了可執行性。

而在實際境況下，對政府部門的財政預算的相關法律法規的不健全，引致了預算執行的合理與合法性的再考究。亦或由于前期預算編制過程中所存在的粗放式方式，使得預算執行的非流暢性。再加之執行人員在基于自主性心理的驅動下未能從個體切身做到嚴格執行，最終引致了公共財政預算的“肆意性執行（Arbitrary Execution）”。由此，出現這種隨性執行易造成某些部門與單位在預算執行過程中的權力尋租（Power Rent）現象。由于現行財政預算管理制度的缺陷，使得預算管理處于滯后，因而無法撥付足夠資金給預算經費使用的單位。一旦所使用的經費不足以將內部轉換到外部流轉，后果是誘發了單位化和部門化的財政預算小金庫的產生。

此外，公共財政預算改革過程中現行預算執行體制的缺陷增加了預算執行的風險。自1994年的分稅制改革以來，預算執行和后期監督等職能的分工邊界模糊，使得編制權、執行權以及后期監督權等集聚于財政預算的撥款部門，并滋生出“本位”的思想。與此同時，作為預算經費的主管部門在“本位思想”以及官僚體制的固有缺陷，基于集體利益的部門化和部門利益個體化的沖擊，這種自利性追逐預算資金的態勢會愈發明顯。一旦這種惡性態勢發展成常態化，部門主管的個人權威在執行過程中會激起其行為的肆意，最終結果勢必會加劇了預算執行的風險機率。

3.3 公共財政預算監督風險

基于中國政治體制的特殊性，對公共財政預算施行監督職責的行為主體主要集中在同一層級的人民代表。而人民代表大會制度的非有效性進一步地削弱了監督效力。在此要說明的是，人大制度的“非有效性”，客觀呈現出人大制度的“有名無實”和人大代表的“無作為”。具體說來，一是可監督的實效性不強。由于現行各層級人民代表大會的召開時間長短不一，全國人代會一般在10-13天，省、市、縣層級人代會分別為7-8、4-6、2-3天，而這么短時間內各項議程任務比較繁重，財政預算議案提交于人代會的報告又過于粗糙，經不起科學性審計，比如在辦公用品預算上并未對預算項目作出明晰化分析，款、項以及目等多層級指標數據的不明朗，最終的后果是“內行不敏、外行只能鼓掌”。足以反映出人大代表未能對預算草案進行科學性審查與監督，只留于形式的外部監督。二是外部約束力的弱化。外部大環境的不確定性以及復雜性，導致了國家政策、社會經濟發展以及財政預算的非均衡性匹配，使得預算執行的監督有所障礙。此外，財政預算管理本身工作中心與政府執行任務的重疊性以及非有效匹配性，進一步地加劇了預算執行監督的非有效性。另一層面，預算經費在執行過程未能合理落實到具體的單位與部門以及所要標的的項目，亦能增加人為的隱性分配（Implicit Allocation）或是二次分配的發生幾率，致使對預算編制執行非有效的約束與監督。

3.4 公共財政預算的立法風險

公共財政預算的編制、執行與監督都有賴于《預算法》的保障，核心在于預算的編制權、執行權以及監督權的再保障制度基點，同時確立了多方預算管理的行動者（職能部門、行政機關以及預算參與者）之間預算權力的再分配關系。我國《預算法》是在1995年正式頒布實施的，而在1992年之后才開始推動市場經濟體制的改革，因而《預算法》無法避免不附帶著“計劃經濟”的色彩。1994年分稅制改革啟動伊始，中央與地方財權與事權尚未理順。因而《預算法》的頒布未能擺脫固有體制的影響，新形勢下又未能做到革新，仍處于探索階段中，直到2014年才出臺《預算法》的修訂法案。

現行《預算法》以及修訂法案盡管在諸多方面作出了新調整，仍與預算管理有著諸多差異，具體說來：一是未能在現實立法層面做到預算改革的真實反映。預算改革多數時間是在現行行政力量與體制下推動完成，多數情況是以行政部門預算規章得以呈現，未能從全局場域上做到一體化的重構與革新。之所以會發生上述狀況，原因在于通過現行人大制度以及其常委會的審查的法律要比以行政手段推動的法律法規的時間更長，流程更繁瑣，最終效力仍然有待商榷。二是部分內容和條款已經與現實脫節。現行《預算法》以及《實施條例》中是以“列舉法”的方式來明確和廓清各層級政府的收支范圍和預算權限，其后果是現行核算的預算收支未能做到系統涵蓋出政府收支，遺留出部分部門的預算空間。此外，在對現行政府的職能部門收支分類和具體劃分帶有計劃經濟體制的濃重色彩，不利于預算管理制度的轉型與發展［7］。三是規定時間與實際審批時間存在錯位現象，尚未做到對預算的有效保障。預算法所規定的是以公歷年份的自然狀態的一整年為期限時間（公歷1月1日起至12月31日止），但是基于中國具體國情和特色性的人民代表大會制度，使得對預算法案主要集中在兩會時間（一般在3月份）來集中審議預算報告。政府的預算報告直到兩會召開后的4月份才具備法律效力。從這個過程中可以看出，每年的1-3月份會出現預算執行的“無效力期”，但是政府的財政支出是持續性過程，亦能反映出1-3月份的預算執行未能在合法授權境況下得以執行和監督。以上實踐做法有悖于作為《預算法》所應有的嚴肅性，更為重要的是對預算的執行和監督未能做到有效性的發揮。

3.5 人民代表大會對公共財政預算的審批風險

一般意義上，對公共財政預算執行監督、審議、審批權，行為主體主要是同層級的人代會（全國、省、市、縣）。為此，人大審批公共財政預算的合理與合法性客觀表現為人大制度的充足性與健全性。一旦現行同層級人大制度出現制度性缺陷，公共財政預算的審批風險必然會凸顯。具體呈現為：其一，人大代表中各種身份的非均衡構成，尤其是政府官員身份的人大代表占了相當的比例。以全國人大代表為例，比較第五屆人大代表到第十一屆人大代表的構成變化趨勢，見表1。而從第十二屆全國人大代表構成來看，來自一線的工人、農民代表401名，占代表總數的13.42%，其中農民工代表數量大幅增加；專業技術人員代表610名，占代表總數的20.42%，提高了1.2個百分點；黨政領導干部代表1 042名，占代表總數的34.88%。政府官員作為財政預算執行的行為者，一旦參與了預算審議與審批工作，難免會因政治利益博弈而促成引致了預算審批的有失公允，最終造成了財政預算審批的非有效性。其二，盡管人大代表中有財經審計的專業人士或是人大財經委的代表，多數人員是兼職代表，故其從事專業審計和財政預算分析的精力比較有限，再加上人大代表與選區真實民眾的“距離悖論”，都在一定程度上造成了人大審批財政預算報告的“流于形式”。其三，審查財政預算報告的時間段較短。財政預算報告的審查時間段主要集中在人大常委會開會前的一個月以及會議期間。從上文可知，全國人大會議以及省市縣層級的人大會議時長呈現出遞減趨勢。會議時間短，審查任務重、人大議程繁忙等不確定性因素引致了對財政預算報告和審查安排的低效性，勢必難以做到審查工作的科學性與合理性。其四，人大會與對財政預算報告以及草案的最終審批模式的非科學性。現行各層級人大會議對財政預算報告的最終審批主要是采取“一次性集體表決模式”，即為一次性全部代表表決總預算和分預算。而在此種表決模式下，一旦表決為贊成票，這是對全局性預算方案的贊同，同時也就囊括了非合理性預算，增加了對財政預算的偏差性審批的發生概率，加劇了審批風險。

表1：五屆人大（1978年）到十一屆人大全國人大代表的身份構成（%）［8］

4 公共財政預算改革風險的規避路徑

上文對公共財政預算改革過程所出現的風險進行了梳理，為此就需要相應提出路徑選擇來規避風險，實現預算改革的治理能力現代化的最終目標。

4.1健全當前的公共財政預算編制工作

推動公共財政預算的治理現代化，必須積極促成財政預算編制方法的革新，最佳舉措是推動和實行部門化預算編制工作組。與傳統編制模式相比，部門化預算編制模式更能起到有效監督的功效。對此，如何有效健全公共財政的部門化預算編制模式，具體舉措在于：一是合理規劃預算編制時間進而促成編制時間得以提前，有利于為后期預算監督服務。二是整合現行預算管理的編制，使得預算在一個部門只存在一種預算方案，實現一一對應的單向度編制。三是傳統編制模式是以“自上而下”的“拉動”預算編制工作的進行，改革為從底層預算自下而上的推動編制，進而逐級地按照預算額度，順次增加匯總總額。四是當預算編制完成之后就可以“整合性批復”預算方式，集中由預算司和縱向直屬職能部門來批復。

與此同時，革新固有預算編制方式（以基數年的基準數值加增長額），推動從中央到地方的預算編制方式，實現預算改革的治理能力現代化目標。在此之中，關鍵是施行“零基預算”的編制模式。具體落實到部門，要將部門的收入預算納入到其中，依據所屬轄區的經濟發展狀況，進而依次按照收入類別來逐項進行預算核定。這種預算核定關鍵要落實到具體的項目與部門單位之中，進而按照項目用途以及資金流轉的方向來合理編制預算支出，對項目預算與部門預算進行類別性核定與分類，再匯總預算總額而成最終預算編制結果。此外，要調動多方力量以此來拓寬必要性預算的編制外圍面積，以施行綜合性公共財政預算并有效改進預算編制的環節。

4.2 強化公共財政預算的監督和效能監察力度

強化對財政預算的內外部監督與監察效力，以此來保障預算改革的高效廉潔的常態化。換而言之，尋求監督方式來評價各層級政府在預算改革中發揮得如何。政府內部以及外部監督的傳統方式主要是集中為預算執行流程的監督，而忽視了預算改革鏈條的“首尾部分”。為此就需要依據“權責一致（Match Power with Responsibilities）”的特質，重塑傳統的問責與績效考評機制，使得更好延伸到前期的預算決策流程之中，最終促成績效考評與問責機制長效性地存在于財政預算的整體性流程（決策、執行、監督）中。基于預算改革的整體性流程與環節的特殊性以及個體性，針對細化的分流程要凸顯問責與績效考評的專業性以及多元化，以圖實現問責與績效考評的最優成效。在預算改革相關的部門，積極推動問責與績效考評的整合性治理機制，來發揮出這兩者對預算改革實踐指引的導向作用，以及外部的激勵約束作用。

另外，要提升監督和監察的效力，勢必離不開預算審查機制的施行。一旦預算審查監督機制進一步地得以落實和發揮，能在最大程度上保障預算改革與國家財政治理的現代化。但是必須明確一點，公共財政預算審查監督機制的建立要與中國特色社會主義市場經濟體制相互匹配與內嵌性的適應。同時，不因系統內部行政領導權威而弱化了領導下屬的同體問責機制，從而有效發揮出行政問責在預算改革審查的后續性效力發揮。這種監督與問責的主體不能僅僅依賴政府系統內部專屬監督機構，應增加多元化監督主體以及外部力量，包括人大、民主黨派、審計部門、新聞媒體以及廣大的社會公眾，保證問責的可行能力，讓監督得以有效性發揮［9］。在政府系統內部存在諸多行為主體，其中整體性問責與績效評估是必不可少的，而且這種問責與評估是通過全局場域為內在區域化整合配套措施，來優化與重塑現行流程與環節，最終建立起良性化監督的循環漸進方式。

4.3 以法律形式重構預算分配權

國家治理能力現代化必然以法治為基礎，實現法治最根本的要求在于確立和保障交易各方相關者的權利與義務之間的關系，亦能有效保障產權的明晰，以及避免公權的“肆意而為”。盡管《預算法》在1995年就頒布實施了，隨著社會與經濟發展的裂變，在2004年才被提上全國人大的立法規劃之中，此后10年修訂爭議不斷，《預算法》的修訂最終直到2014年8月31日才得以在全國人大審議通過。這么長時間的間隔才被提上日程，修訂工作遭遇到了多方力量的博弈和阻礙。之所以遭遇了上述境況，原因在于《預算法》是一種通過設計預算工作的程序與規則，或是以法的手段來確立和明確各層級的預算參與者在對公共資源和其分配過程中的角色與作用分析，從而保障了各方資源博弈的規范作用，最終使得各方參與者之間能形成清晰明朗的權責有效分配圖景。基于上述分析，具體舉措在于：一是有效銜接和整合《預算法》與其他經濟法的沖突條款。預算管理過程涉及多部門的預算，必然不僅僅局限于預算法的法規轄區范圍之中，同時還包括了部門法（農業法、教育、民商法以及經濟法等），故需要對《預算法》進一步地調整與修正。二是推動具體法律條文的修訂，以此確立對預算權的重構（預算審查權、編制權、修正權以及調節權），整合現行預算權的分配架構，最終做到各層級政府部門、預算支出管理的權限明晰以及責任細化。一方面，要確保同層級的人大以及常委會在預算管理和監督過程中主導作用的發揮，保障了人大以及相關審查部門對預算支出的管理享有審查權，并且要積極推進預算審批在范圍上的拓展，最終促成審查的整體性與全局性［10］。另一方面，推動部門化預算改革項目，有效控制和監督權限，以此來確認財政部門在此之中的預算管理責任，同時亦需要明晰行政部門在預算編制和執行工作的主體責任，進而強化其作為主體的信息優勢，最終保障了職能部門的再需要。

4.4 合理控制人大對公共財政預算的審批權

公共財政預算改革的推進，核心主體必然少不了人民代表大會制度以及代表的作用發揮。實現財政預算治理能力的現代化，勢必需要合理又合法地控制人大對預算的審批權。一是要增加人大代表專職化和專業化的比例。一旦人大代表專職化，必然有充足時間和精力來審查與監督公共財政預算方案，有利于財政預算改革的良性化運轉［11］。另外，增加專業化比例可以增強對預算審查的專業性考量，最終確保不會發生“國家利益部門化、部門利益的個人化”。二是拓展和深化人大財經委的審查水平與權限范圍，將人大代表中的財經專業技術人員吸納到人大財經委隊伍中，有效深化對預算的審查水平。與此同時要取消財經委內部兼職代表，增加專職化代表的名額，確保人大財經委的專業水平。基于財經委中專業化人員結構調整后，要突破現行預算的“集體一次性”表決模式，改為“兩步走”的表決模式，即第一步在人大財經委內部專業化代表進行集體表決，第二步是將財經委表決后的預算方案提交到全體代表大會進行集體審議。三是延長人代會召開前的審查期限。現行預算審查模式，一般是在人民代表大會召開前的一個月提交預算草案，再將草案遞送代表審查。因而以延長審查期限時間來增加代表對預算方案的系統了解和審查，從而改變傳統模式的時效性短的弊端，以確保人大代表有較長時間來了解和審查預算草案，力圖做到對公共財政預算的審批的合理化和合法化。

5 結語與反思

以上分析表明，推動預算改革不僅僅是財政技術性問題，更為重要的是要將預算改革納入到國家治理體系之中。這就要求預算改革要與政治、文化、社會等體制改革相互內嵌，實現整體性的轉型。為此，肯定了公共財政預算改革在推動國家治理能力現代化進程中扮演著重要角色，力圖梳理出預算改革過程所凸顯出的諸多風險偏差，以期對公共財政預算管理體系施行全面深化改革，從而保障了預算改革的穩步進行。僅僅認識和關注到過往改革中所存在的漸進性是不足的，建構出風險規避路徑來確保預算改革的深入化，最終促成國家治理能力的現代化的目標實現。

而對于國家治理而言，推進治理能力現代化本身即為一項十分復雜的過程，而真正推進現代化治理的有效性離不開財政的基礎性保障，以制度化的預算來實現國家治理的和諧與有序化。由此可以看出，如何建構出一種穩定又合理的財政預算的制度安排是實現國家治理現代化和常態化的基本前提。同時，以制度視角來剖析國家治理現代化過程，即細化為人、財、物等各項制度的不斷革新與創新的動態性發展過程。最為核心節點即為“財”，以“預算”支出來集中體現國家治理的財政整合效應，也在客觀維度上保障了國家治理體系的常態化發展。

面對著國家治理能力現代化的頂層設計要求，以財政預算改革為節點的大轉型，公共財政預算改革必然是需要順應當前治理的新要求，以多中心主體為治理取向，確保國家治理現代化的公共性和軟約束的強力發揮［12］。誠然，當前預算改革與外部發展實踐有著中國特色性軌跡，外部環境的多變性與不確定性，這就要求在國家治理能力現代化的推動進程下反思預算改革的“本土化語境”。面對后現代性的公共管理與公共預算的解構，都在客觀維度上要求預算改革多重屬性的發揮。同時，社會結構轉型中的“行動者——資源——制度”與中國傳統的政治與文化相結合，從而重塑自我的改革樣態。與此同時，積極推動公共財政預算改革勢必會面臨著諸多風險，各層級政府應以實踐為基準，考量文化與社會的現實差異，充分發揮出民主在公共財政預算改革的主導作用，而民主的發揮有賴于人民代表大會制度的健全，真正做到對公共財政預算“軟約束”的有效發揮，建構出預算主動性政府，推動國家治理和治理能力現代化。

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責任編輯 許巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.022

F810.3

A

1004-0544（2017）03-0124-06

國家社會科學基金項目（14BGL150）；江蘇省高校重點社科項目（2015ZDIXM012）；江蘇省2016年度普通高校研究生科研創新計劃項目（KYLX16_1002）。

詹國輝（1989-），男，江西婺源人，南京農業大學公共管理學院博士生；張新文(1971-)，男，土家族，湖南張家界人，南京農業大學公共管理學院教授、博士生導師。