三江源自然保護區生態補償政策評估

徐翀

(青海民族大學 公共管理學院，青海 西寧 810007)

三江源自然保護區生態補償政策評估

徐翀

(青海民族大學 公共管理學院，青海 西寧 810007)

三江源自然保護區是中國十分重要的生態屏障區，在此區域開展生態環境保護與修復是實現我國科學發展的重要舉措之一。保護區多年來實施的生態補償政策在環境修護方面取得了很大進展，但仍存在諸多問題。通過對各行政部門實施中的政策現狀和效果進行評估，總結并分析存在問題，提出相關對策與建議，為完善三江源國家公園的生態補償機制理論框架提供參考。

三江源自然保護區；生態補償；政策評估

1 導言

三江源自然保護區地處青藏高原腹地，行政區域包括玉樹藏族自治州6縣、果洛藏族自治州6縣、海南藏族自治州2縣、黃南藏族自治州2縣以及海西州的唐古拉山鄉，共16個縣，128個鄉(鎮)，總人口64.8萬。土地面積為3 181.4萬公頃，占青海省總面積的44.1%。保護區內孕育有黃河、長江、瀾滄江三大江河，年均出省水量約達到600億立方米，是全國范圍內重要的淡水供給地，也是反映全球氣候變化的敏感區域之一，其重要的生物資源多樣性及生態系統服務功能，對全亞洲乃至全世界都有重要的生態意義。

近年來，隨著對三江源自然保護區的生態環境進行不斷的修復與建設，其生態系統退化呈現緩解的狀態，取得了階段性成績。三江源自然保護區由于環境保護需要限制開發導致經濟比較滯后。因此，如果僅僅依靠青海省一省的經濟力量，無法完全支撐起保護區生態環境修復和區域經濟、社會發展的雙重任務。保護區生態環境修復工作的迫切性，促使政府須盡快建立具有“地方性特色”的生態補償機制，促進該區域與全國生態環境的協調發展與生態系統平衡。

2 三江源自然保護區生態補償措施政策實施效果評估

2.1 生態補償總體戰略框架

2.1.1 治理權責框架

2.1.2 生態補償法律基礎

目前，我國針對自然保護區的環境保護具有較完備的法律體系，可適用于三江源自然保護區的相關法律法規包括《環境保護法》《野生動物保護法》《水土保持法》《自然保護區條例》《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等，規定了自然保護區的環境保護與建設內容。

2.1.3 有關三江源自然保護區生態補償的重大規劃

2005年1月，國務院批準了《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》(下文統稱《規劃》)，并結合《青海三江源國家級自然保護區總體規劃》《青海省黃河、長江源頭天然林資源保護工程規劃》及《青海省草原生態恢復與建設總體規劃》等規劃文件，決定在2005—2010年，在三江源自然保護區總體規劃一期建設中投資75.07億元，用于保護區建設。其中，中央投資共65.76億元，地方配套及農牧民自籌資金共9.31億元。2015年12月，中央全面深化改革領導小組第十九次會議審議通過了《中國三江源國家公園體制試點方案》。2016年3月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《三江源國家公園體制試點方案》，提出以三大江河的源頭典型代表區域為主構架，構建“一園三區”的格局。習近平總書記對此專門指出：“要堅持保護優先、自然修復為主，突出保護修復生態，創新生態保護管理體制機制，建立資金保障長效機制，有序擴大社會參與……建成青藏高原生態保護修復示范區，三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區，青藏高原大自然保護展示和生態文化傳承區。”三江源國家公園的設立，是《規劃》的政策延伸和具體嘗試，大幅提升了三江源自然保護區的戰略地位。

2.1.4 生態建設工程與配套措施

《規劃》將三江源自然保護區的環境保護與修復工作劃分為三個大項，分別為生態保護與建設項目、農牧民生產生活基礎設施建設項目及支撐項目，共 16縣69個鄉(鎮)被囊括入該項目中。其中生態保護與建設的八個項目包括: 已墾草原還草及保護設施與能力建設、惡化土地治理、草地鼠害治理、退耕還林、森林草原防火、退牧還草、水土保持等；農牧民生產生活基礎設施建設的四個項目包括：人畜飲水工程、生態移民工程、小城鎮建設、草地保護配套工程等；兩個支撐項目包括人工增雨工程及生態監測與科技支撐。工程計劃將完成住房面積達到47萬平方米；黑土灘治理558萬畝，植被覆蓋度由之前的20%增加到80%以上；同時三江源自然保護區水資源量增加27億立方米，濕地面積增加104平方千米，草原生態系統水源涵養量增加17.4萬噸；封山育林(草)574萬畝，退牧還草10 092萬畝；建設暖棚23萬平方米，可使327萬羊單位的牲畜從天然草原中轉移出來。

2.2 三江源自然保護區生態補償相關政策總體情況

《規劃》中的生態補償政策共涉及到三類補償：(1)中央政府對地方政府的生態財政資金轉移支付；(2)中央政府對生態公益林的保護補償；(3)中央對由于生態遷移的農牧民的資金補償與糧食補償。三江源自然保護區屬于國家主體功能區中的禁止開發區域，加之其特殊的地理、歷史、自然環境因素，導致社會發展滯后，經濟結構單一，貧困人口多，經濟總量小。該地區各級財政緊張，尤其實施生態保護與建設工程之后，因關閉礦山和污染性企業、停采沙金、限制中草藥采挖等原因，地方財政收入大幅度減少。據青海地方財政部門統計，自工程開展之后截至2016年4月，保護地農牧民群眾平均每年減收70 124億元，生態移民家庭生活費增支27 219萬元；而地方政府每年減收14 352萬元，增支48 162萬元。

2.3 各部門生態補償政策及實施情況評估

2.3.1 林業部門

林業部門主要實施退耕還林還草工程。據統計，保護地內共有林地395.1萬公頃，占全區總面積12.01%。林地面積逐年下降，林地退化導致的草場沙化嚴重,林木質量變差，林草植被數量減少，導致草甸的蓄水功能降低，河流出現干枯、斷流、人畜飲水越發困難等問題。林業部門根據《規劃》，以保護和改善三江源自然保護區的水源地生態環境為主旨，加大封山育林育草力度，以人工及科技手段不斷促進人工造林的更新和力度。在規劃項目實施之后，截止到2016年，共達成飛播造林植草15.8萬公頃，人工促進更新林24.1萬公頃，人工造林1.8萬公頃，封山育林育草共達47萬平方公頃。林業部門選取森林面積變化指數、土地覆蓋轉類指數等指標評價了三江源自然保護區森林、草地類生態保護工程項目實施的成效。據測算，工程實施后，森林面積減少趨勢基本得以遏制，生態系統結構有好轉趨勢；但除了部分保護區的水蝕敏感性有所好轉，其他森林類保護區水蝕敏感性依舊呈惡化趨勢。

2.3.2 農牧業部門

農牧業部門主要實施生態移民遷移工程。保護區草地面積占比35.73%，工程投資面積占比88.18%。其中涉及高原峽谷灌叢草地的通天河沿保護區單位面積投資9.36萬元/平方千米，涉及高寒植被及野生動物的索加—曲麻河保護區單位面積投資4.7萬元/平方千米，標準遠低于三江源區平均水平6.35萬元/平方千米。工程實施后，通天河沿的荒漠化擴張趨勢和草地面積減少趨勢得到顯著遏制，索加—曲麻河濕地面積擴張加速，核心區域的荒漠化擴張趨勢得到遏制，但核心區外荒漠化擴張仍然持續增加，總體來說生態系統狀況呈好轉趨勢；索加—曲麻河的草地退化好轉趨勢明顯，草地植被覆蓋度呈增長趨勢，通天河沿草地覆蓋度也呈現波動中上升趨勢。

另外，農牧部門為了保護區草場濕地，對核心區實行禁牧，對牧民安置、牧場遷移和重新分配的問題所涉及的相關牧場進行重新規劃、管理、分配，并對因濕地恢復而搬遷的牧民家庭造成的損失給予經濟補償。

2.3.3 水利部門

近幾年，由于三江源自然保護區自身生態功能退化和人為污染加劇，致使保護區內濕地大面積萎縮、水文功能持續變弱，嚴重威脅到當地民生。據調查，保護區的生態功能減弱與長江中下游地區的洪澇災害、黃河的斷流及華北與西北地區連年發生的沙塵暴等問題密切相關。水利部門主要針對保護區的草原濕地、水源地及水資源實施保護。根據《規劃》，以生態環境修復為主，控制水土流失，治理生態與保護環境并重；同時結合現有層面的高新科技專業人才，擴大和恢復林草植被、濕地水源，通過逐步控制水土流失量并減少水源泥沙含量，最終遏制水土流失惡化的態勢。

2.3.4 環保部門

據統計,工程開展后,環保部門在三江源自然保護區內陸續建立氣象站、水文站等監測站點，對水土流失、土地沙漠化、生物多樣性、鼠蟲害等實行動態全方位監測，為綜合治理提供實時數據。但尚未形成全覆蓋網絡體系，無法提供更科學有效的決策依據。

黨的十八大以來，國家越來越重視環保工作，環保部門應該充分發揮自身專業優勢，創新生態保護工作路徑、方法。國家應引導各省際環保系統開展合作，為保護區基礎環保設施建設提供優渥的投融資條件和技術支持，倡導設置更廣泛的開放平臺，吸納民間資本，加大宣傳，喚醒“沉睡的排污權”，國家也應在此方面盡量多地給予傾斜性政策。

2.3.5 國土部門

近年來，由于保護區的人口及牲畜數目的激增，致使周邊區域濕地草場過渡放牧嚴重，加劇了土地沙化、鼠蟲害頻發現象，導致部分保護區濕地生態環境系統出現不可逆轉的惡性循環。牧民為了解決放牧問題，在濕地開溝排水，使得濕地面積大面積萎縮。在《規劃》實施中，國土部門應大力協助林業部門在保護區內進行退牧還澤、還草工程，逐步恢復原有濕地生態環境；對已喪失的濕地，采取人工蓄水的方式，并將以前挖溝排水的地區施以不同程度的重新填埋恢復。通過一系列項目舉措，逐步修復與恢復保護區內植被和土壤的蓄水功能，最終實現生態環境保護與修復的目的。

2.4 總體評價

三江源自然保護區的生態補償是指以保護與修復保護區的生態環境為主旨，以促進民生與經濟可持續發展為要義，由外部推動或承擔，綜合運用政府行政手段和市場機制達到目的的途徑，包括國家層面或東部地區給予的資金、物質投入，以及項目、信息、技術、人才的支持。上述各職能部門作為生態補償政策的實施主體，分別參與到各個保護項目工程中，取得了許多階段性成效，但保護區自然環境整體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，水土流失、草場退化、土地沙化、凍土消融等嚴峻的環境問題依舊威脅到人、畜、環境三者之間的平衡發展。其中，存在的主要問題有：

(1)職能部門各自為政、條塊分割，缺乏積極有效的溝通及相互配合。各個部門僅僅根據自身對《規劃》的理解和把握來執行政策，并通過劃撥到的資金開展工作，缺乏整體性和協調性；加之多頭管理、工作內容交叉重疊導致權責不明，互相推諉，造成行政資源浪費，不利于國家和社會開展監督。

(2)生態補償資金在空間上分散。中央投入的資金有限，需要建設的生態項目類別繁多，涉及面廣而分散。生態環境的保護與修復是一個長期性工作，如果政府無法將有限的資金集中管理，有效分配，將不利于生態補償的有效進行，進而影響環境修復的效果。

(3)橫向政府之間沒有合理的生態補償引導政策。三江源自然保護區具有十分重要的生態地位，孕育著豐富的生物資源，其環境修復與保護工作如果僅僅依靠青海省政府，而中下游受益省份坐享生態保護成果，省際之間缺乏生態補償政策引導和有效溝通協作，就無法真正做到“誰受益，誰補償；誰污染，誰補償”。

(4)缺乏有效的監督機制。三江源自然保護區的地理位置偏僻，地域環境較特殊，導致環保宣傳工作較難開展；加之當地牧民的重視程度較低，缺乏媒體和民眾這一層次的社會監督，生態補償政策實施效果無法有效評估。

(5)科技信息化水平落后。各個部門對環境信息化工作認識不足，觀念落后，缺乏以環境信息化帶動環境現代化的全局創新意識，主管人員在思想上不夠重視，工作力度不足，未充分調動工作人員信息化技術的學習與應用；加之各部門缺乏專業技術人員的配備和環境信息化技術支撐團隊，導致環境修復與保護工作的滯后。

3 完善生態補償政策的建議

3.1 完善管理體制

目前，針對三江源自然保護區多頭管理的現狀，政府應該不斷完善部門內部管理層級設置，合并工作內容及職責存在大量重復的部門，劃分專業的高新科技事務部門以加強環保工作的技術支持。拓寬各部門之間的協作與溝通渠道，成立獨立的監督部門，抽調各行政專業人員進駐，這樣可以有效整合行政資源，集中建設資金的劃撥與高效利用。

3.2 健全法律法規，大力支持生態補償政策的實施

開展切合我國實際情況的生態補償機制的相關立法，完善具有“地方性特色”的生態補償機制法規制度，對三江源自然保護區的生態補償進程提供強效的法律支持。通過法律手段明確各個利益相關者之間的權利、義務界定，明晰具體補償內容、方法及標準。

3.3 建立健全橫向省際間補償機制

生態環境補償的實施標準應該根據“誰破壞、誰補償；誰受益、誰補償”的原則進行，將行政與市場手段相結合。例如，在各省市(區)政府績效中加入“綠色GDP考核”項目，促進各級政府自身環保事業的推進；從東部經濟較發達地區撥出一定比例的專項資金，撥付給需要增強生態補償力度的中、西部地區環境耗能大省。

3.4 完善投融資機制，保障生態補償長效推進

三江源自然保護區生態補償資金大部分來源于中央財政撥款，而缺乏自身“造血式”的資金來源。方式單一的資金投入不僅無法完全滿足保護區補償資金的需求，而且加大了國家財政的負擔，急需建立多元化、多渠道、多層次的籌資方式。例如，加強地區間環保組織NGO之間的協作，以動員社會資金投入保護區建設，可大大拓寬資金來源，保證生態補償機制的長效推進,最終達到保護環境、發展民生的雙重目標。

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[7]任詩君.我國自然保護區生態補償制度研究[D].昆明:昆明理工大學,2011.

責任編輯：盧宏業

Assessment of Ecological Compensation Policy in Sanjiangyuan Nature Reserve

XU Chong

(School of Public Administration, Qinghai Nationalities University, Xining 810007, China)

The Sanjiangyuan nature reserve is an important ecological barrier of China, and the protection and restoration in this area is one of the most important measures to realize the scientific development outlook. The ecological compensation policy of the reserve implemented over the years has made great progress in environmented protection, but it still has many problems. Through evaluating the policy implementation status and effect of various administrative departments, summarize and analyze the existing problems and puts forward relevant countermeasures and suggestions, in order to provide reference to improve the ecological compensation mechanism of Sanjiangyuan National Park framework.

Sanjiangyuan nature reserve; ecological compensation; policy evaluation

2017-02-16

徐翀(1988—)，女，青海海東人，公共管理碩士研究生。研究方向：行政管理。

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.02.001

X36

A

1674-6341(2017)02-0001-03