正視財政監督現狀 履行財政監督職責

●曹建輝/湖南省財政廳財政監督檢查局局長

正視財政監督現狀 履行財政監督職責

●曹建輝/湖南省財政廳財政監督檢查局局長

為推動財政體制改革，加快建立現代財政制度，夯實財政治理基礎，湖南財政監督在各級黨委政府和財政部門黨組的領導下，緊緊圍繞黨的中心工作和財政改革發展大局，強化責任擔當，積極開拓創新，充分發揮財政監督在保障重大財稅政策落實、規范市場秩序、嚴肅財經法紀、提高治理水平等方面的作用，為社會經濟發展作出了積極貢獻。但隨著財政改革的深入，財政監督要求的不斷提高、監督范圍不斷拓展，財政監督面臨諸多的困難和問題，務必高度重視，積極作為，努力做好財政監督工作。

一、財政監督工作現狀

（一）財政監督工作面臨的新形勢

一是經濟新常態提出了新要求。我國經濟運行進入“新常態”，供給側結構性改革深入推進，財政收入和支出形勢也隨之發生了重大變化，對財政監督提出了新的要求。從收入上看，財政收入質量呈現下滑態勢，部分地區非稅收入增速較快導致稅收占比下降，非稅收入占比過高，財政可持續發展形勢不容樂觀。這一方面是由于實體經濟遇到了前所未有的發展瓶頸，新興財源增長乏力的客觀因素所致，另一方面則是由于部分地區長期采取空轉、預繳等方式導致財政收入虛火較旺，迫切要求加強財政收入質量監督，確保經濟健康運行。從支出上看，部分地方財政支出增速較快，究其原因主要是地方舉借債務所形成的支出增長較多，由此而形成的潛在債務風險和財政支付風險不容忽視，迫切要求加強對地方違規舉債和使用債務資金的監督。

二是歷史新定位提出了新任務。十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，賦予了財政前所未有的地位和使命，也對財政監督提出了新的歷史使命和任務。深化財稅體制改革、推進法治財政建設、提升財政治理水平等等，這些都離不開財政監督的深度參與和保駕護航，健全全過程財政監督機制、規范財政監督執法、推進財政部門內控建設等也已成為新的歷史時期賦予財政監督的新任務。

三是改革新部署提出了新課題。隨著財政體制改革的深入，財政監督由傳統的收入、支出、會計、內部監督“四大塊主線”逐步外延，政府全口徑預算監督、部門預算編制與執行監督等相繼納入監督范圍；績效評價、投資評審、資產管理、內部控制等成為財政監督新的課題；政府性債務、政府投資基金、PPP項目資金等也成為財政監督新的領域。

（二）財政監督工作存在的突出問題

一是對財政監督工作不夠重視。受傳統重分配輕監管觀念的影響，一些地方財政部門對財政監督的重要性停在口上、落在紙上，行動上落實不到位；個別單位注重資金使用，輕視資金使用監管，對財政監督不關注、不重視，甚至把財政監督看成是可有可無；一些單位甚至認為財政監督妨礙了“財政收支的正常進行”，降低了財政工作的執行力。部分地方和單位依法行政、依法理財的意識薄弱，對規范管理、強化監管的重要性認識不到位仍一定程度存在。

二是財政監督制度不夠完善。從我國現行法律法規來看，《預算法》《會計法》等法律法規雖然對財政監督職責作了規定，但大都限于原則性規定；現行《財政部門監督辦法》等法規規章雖然對財政監督范圍、程序、方式等作了具體規定，但法律層次和效力不高，嚴重制約了財政監督的發展。同時新《預算法》制定出臺后，一些法律法規規章的相關規定已經過時，新出現的一些財政違法違規行為缺乏相應的法律規范和監督制度，存在監管盲區和處理空白區，急需修訂完善或制定出臺相應的法律法規和監督制度。具體到湖南省來看，應當結合新修訂出臺的《湖南省財政監督條例》，抓緊制定出臺關于檢查規程、移送處理、結果運用等具體工作制度，進一步規范財政監督工作。

三是財政監督隊伍建設停滯不前。新一輪機構改革后，受機構降格、人員縮編等因素影響，財政監督機構和隊伍建設停滯不前，人員年齡結構偏大、知識更新滯后，人員培訓力度降低，這些情況嚴重制約了財政監督的發展。部分地方財政部門財政監督機構與財政法制、政府采購、績效管理等部門“一套人馬、幾塊牌子”合署辦公，財政監督人員身兼數職；部分地方財政監督專業人才匱乏，監督隊伍與工作要求嚴重脫節；還有的地方財政監督機構甚至只有一至兩個人，工作無法正常開展。

四是財政監督工作方式不夠全面。財政監督信息化建設滯后，信息技術等仍未成為有效的工作載體和監督手段，同時由于缺乏統一的監管信息平臺，財政、金融、稅務、審計等部門監管信息數據沒有共享，無法形成有效的監管合力。部分地方仍以事后檢查、手工查賬為主，缺乏事前介入、事中控制，財政監督嵌入財政運行全過程的機制尚未成熟完善；財政監督如何深入基層、深入一線開展調研，收集情況進行分析研判，對存在的問題進行分類處理、發揮自身特有優勢服務財政管理等還有待于進一步探索。

五是財政監督成果利用不夠充分。部分地方財政監督與財政管理存在“兩張皮”的現象，財政監督工作存在“三少三多”：干的不少，發聲不多；治標不少，治本不多；發現問題不少，成果運用不多。財政監督服務財政管理的職能作用仍然無法得以充分發揮。此外，還存在監督責任主體不明、監督職能交叉重疊的問題，導致多頭監管、重復檢查、資源浪費。

二、今后財政監督應做好的重點工作

針對目前存在的問題與困難，筆者認為，必須全新謀劃、正確處理、全力解決，要借新《預算法》和新《湖南省財政監督條例》實施的契機，健全財政監督機制，充實財政監督力量，改進財政監督方式，提升財政監督效率。應著重做好以下幾個方面的財政監督工作：

（一）圍繞服務大局，抓好財稅政策監督

圍繞改革發展大局，聚焦改革發展中的突出問題認真抓好重大財政專項監督，保障中央和省委各項改革的穩步推進，保障中央省委省政府改革決策落地落實。一是圍繞經濟發展熱點問題開展監督檢查。我國經濟發展新常態下，長期向好的基本面沒有變，但結構性矛盾比較突出。以習近平同志為核心的黨中央著眼我國經濟發展全局，提出適應和引領經濟發展新常態、推進供給側結構性改革重大戰略部署，提升經濟發展的治理和效益。財政監督應主動作為，在保障貫徹落實供給側結構性改革政策上積極發力，針對空轉、虛增非稅收入等突出問題加強財政收入質量監督，規范財政收入征管秩序，促進財政健康運行；針對財政推動供給側改革的具體部署，加強化解過剩產能等專項資金監督檢查，確保專項資金規范使用，促進經濟有序運行。二是圍繞重大財稅政策執行情況開展監督檢查。習近平總書記提出確保農村貧困人口到2020年如期脫貧，實現天更藍、山更綠、水更清、生態環境更美好和促進經濟轉型升級等系列戰略部署。財政監督應當緊密結合經濟社會發展大局，積極貫徹創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，在保障脫貧攻堅、轉型升級、環境治理“三大戰役”實施上精準發力，持續開展扶貧資金、產業扶持資金、環境治理資金等專項監督檢查，確保扶貧資金用在實處惠及貧困群眾，確保財政資金有效撬動社會資本助推產業升級，確保財政環保治理資金安全高效使用，推動經濟平穩健康發展。三是圍繞重大民生專項資金落實情況開展監督檢查。習近平總書記指出：人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標，強調把保障和改善民生放在突出位置，堅決守住民生的底線。公共財政的本質屬性就是為民，財政監督的根本任務也是促進規范管理，更好地發揮財政資金服務民生的效能作用。財政監督應以護民為民為出發點，緊扣民生充分履行監督職責，著重選擇一批涉及普通百姓的重大民生項目資金如涉農補貼資金、惠民資金等開展監督檢查，對資金管理情況和使用績效情況進行深入調查研究，防止資金的跑冒滴漏，遏制群眾身邊的腐敗。

（二）聚焦財政改革，加大預算監督力度

預算是財政的核心，預算改革是財政改革的三大任務之一。新《預算法》等法律法規賦予了財政部門預算監管職責，新修訂的《湖南省財政監督條例》突出了對預算編制、預算執行、績效評價、資產管理等重點事項的監督，財政監督應當認真落實法定預算監督職責，服務預算管理體制改革。一是完善預算編制同步監督。財政分配職能主要體現在預算編制環節。預算編制監督是預算監督的基礎和預算執行的前提。凸顯財政監督端口前移、提前介入的優勢，突出運用信息化監督，充分利用預算編制信息化平臺在預算編制的環節實施同步監督，重點強化部門預算單位人員編制、部門專項、資產、賬戶、政府采購項目、績效目標、存量資金等數據的審核，著力提升預算編制的科學性和準確性；同時在湖南省現有預算編制同步監督的基礎上，逐步增加部門預算編制同步監督單位數量，擴大覆蓋范圍，強化對預算編制完整性、合理性、績效性的監督，完善預算編制監督的時效性。二是加大預算執行監督力度。預算執行是財政監督和管理的重要環節，也是財政資金使用和監督的關鍵節點。凸顯財政監督緊密結合財政管理、就近監管的優勢，突出實時化、動態化監控，加強對本級各部門各單位預算執行情況的監督檢查，對直接支付項目的預算來源、支出科目、結轉結余等情況實行動態監控，對授權支付項目的預算來源、明細情況、實際收款人、入賬科目、結轉結余等實行跟蹤監控；實現對違法違規問題實時預警、實時糾正，著力提升財政監督信息化水平和工作效率，切實防止擠占、挪用財政資金，規范預算執行和財務管理。三是加強預決算公開監督。陽光是最好的防腐劑。“以公開為原則、不公開為例外”是財政體制改革一項重要原則和具體要求。開展預決算公開專項檢查是貫徹中央部署、落實新《預算法》規定，建立全面規范、公開透明財政制度的客觀要求。凸顯財政監督熟悉財政運行的獨特優勢，突出常態化監督，對地方政府和單位預決算公開的完整性、及時性、真實性、細化程度和公開形式進行全面監督檢查，形成預算單位自評和財政部門考核、運用互聯網技術進行機器審查和人工審查相結合，全鏈條、一體化的監管模式。

（三）強化債務監管，確保財政可持續

經濟運行新常態下，財政面臨增收難度持續加大、支出需求剛性增強、風險日益凸顯、宏觀調控形勢更加復雜等一系列前所未有的挑戰。財政監督應當立足財政作為國家治理基礎和重要支柱的新定位，更加有效履職盡責，確保財政可持續發展。一是加強地方政府債務監督。針對地方政府債務增長過快、潛在債務風險日益突出的問題，著力加強政府性債務資金監督，重點查處利用融資平臺等違法融資舉債、違規擔保舉債，利用政府購買服務等名義變相融資舉債、預算之外舉借債務等違法違規行為，切實規范各級政府的債務管理，堅決遏制地方違規舉債，有效防范地方債務風險和財政支出風險。二是積極探索強化PPP項目監管。針對PPP項目落地難、管理欠規范、實施效果不理想等現實情況，積極探索強化PPP項目監管，重點查處利用PPP項目變相融資以及項目管理不規范等違法違規問題，推動使用PPP模式緩解地方政府融資壓力和債務壓力，防范財政系統性風險。

（四）維護財經秩序，抓好執法檢查

財政監督是國家經濟監督體系的重要組成部分，是規范經濟運行秩序和嚴肅財政紀律的重要手段。財政監督應當提高自身政治站位，認真履行監督職責，嚴肅查處財政違法行為，維護財經制度權威性和嚴肅性，維護財政綱紀和秩序。一是突出抓好專項治理工作。堅持專項部署和全面推進相結合，繼續深入抓好 “小金庫”、“雁過拔毛”、“糾‘四風’治陋習”等專項治理，持續整治“四風”、維護財經法紀的高壓態勢；持續將“小金庫”、“三公”經費等情況作為日常監督和其他專項監督檢查的重要內容予以重點關注，形成嚴肅財經紀律的常態化工作機制。二是突出抓好財經紀律執行情況監督。結合部門預算編制與執行檢查、會計信息質量檢查等工作開展情況，同步組織開展財經紀律執行情況監督檢查，形成“標本兼治、堵疏結合”的工作機制；進一步強化責任追究，對違反財經紀律的單位和個人“下猛藥、動真格、出重拳”，堅持處理人和處理事相結合，在對責成整改和嚴肅查處有關問題的基礎上，嚴肅追究相關單位和人員的責任。三是抓好信訪案件核查。來信來訪舉報案件是財政監督工作重要線索。財政監督應當認真負責抓好舉報案件的核查工作，積極回應來訪群眾和社會關切，以點帶面，查深查透，發揮財政監督利劍作用，有效懲治財政違法行為。

（五）完善內部管理，不斷提升治理水平

內部控制既是貫徹依法治國基本方略的需要，也是加強財政部門內部管理的重要舉措。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確要求對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購等行政權力加強制約，強化內部流程控制，防止權力濫用。財政部門既是行政事業單位內控的牽頭者和推動者，也是踐行者和維護者。推進內部控制與內部監督是加強財政部門內部管理的重要舉措，是提升財政治理水平的重要手段。財政監督應當緊扣自身職責，著力推進財政內控建設和內部監督工作，促進規范財政權力運行。一是深入推進財政內控建設。進一步完善財政內控制度體系，根據已出臺的財政內控制度，細化與完善相關操作規程；及時修訂完善不符合內控制度要求的規定，確保內控制度符合實際，行之有效。制度的生命在于執行，進一步加強內控制度執行監督，開展內控制度落實情況檢查，重點核查內控制度是否落實、風險防控是否有效，推動內控制度執行，嚴控財政風險。二是創新內部監督方式。充分發揮內部監督對照檢查，自我完善、自我革新的職能作用，進一步創新內部監督方式，以信息化為支撐，建立嵌入業務流程的內部監督機制，將內部監督職責嵌入預算管理各環節，對財政業務運行流程進行持續的監督、評價和優化，提升內部監督成效，促進財政管理水平的不斷提升。三是完善內部監督成果運用。內部監督的有效性關鍵在于加強成果運用，進一步建立健全內部監督成果運用機制，將內部監督成果與年度考評、干部交流任用、預算安排緊密銜接，切實發揮內部監督對財政改革的保障作用。

（六）規范市場秩序，嚴格履行會計監督

會計管理是國家經濟管理的重要基礎，會計監督是財政部門的重要職責。《會計法》、《注冊會計師法》等均賦予了財政部門會計監督職責，財政監督應當認真履行這一法定職責，著力發揮會計監督的獨特優勢，促進規范市場秩序。一是加強重點單位重點行業會計監督。堅持會計監督服務財政中心工作，選擇關系國計民生、重大財稅政策貫徹落實的重點行業、重點單位開展會計監督檢查，深入了解重點行業會計政策執行效果，分析問題原因，提出改進建議，為國家制定出臺行業發展政策、實施宏觀調控服務。二是加大對社會中介機構的監督檢查。深入貫徹落實國務院加強事后監管和“雙隨機、一公開”的要求，改進和完善會計師事務所分類監管機制，對群眾反映強烈、執業問題突出的會計師事務所等中介行業加大監管力度，通過采取全面檢查、定期檢查和重點復查的方式對會計師事務所的會計信息質量、執業質量和綜合管理等業務進行有效監管，力求規范中介機構執業行為，推動行業健康有序發展。三是發揮會計監督檢查的職能作用。突出會計監督特色和重點，建立健全會計監督機制，完善方式方法，發揮會計監督涉及面廣、檢查深入等優勢，廣泛了解財稅政策、會計政策的執行效果，提升財政監督服務財政中心工作大局的職能作用。■

（本欄目責任編輯：王光俊）