以績效為導向構建現代預算監管新模式

●王金秀 梅 霞

以績效為導向構建現代預算監管新模式

●王金秀 梅 霞

以改進績效為導向構建預算監管新體系新模式是世界新公共管理運動的內在要求，也是我國當前推進“放管服”改革的現實需要，從而成為提高政府績效、推進國家治理結構和治理能力現代化的重要舉措。近年來我國大力推進預算績效管理制度改革，并取得了一定成效，由此需要轉變傳統的預算監管理念，改進傳統的預算監管模式、與時俱進地確立現代預算監管新模式，以便切實提高預算監管效能，有針對性地解決問題，推進我國全面財政預算改革向縱深發展。

現代財政 預算監管 績效評價 國家治理 放管服改革

一、我國預算績效評價與管理改革的發展狀況

傳統預算體系是重分配輕管理的投入型預算模式，在政府“萬能”的理念主導下總體上形成重管理輕監督的取向，上世紀八十年代興起的新公共管理運動，要求推進政府從管控型政府向服務型政府轉型，進而要求打造績效政府、透明政府和責任政府，由此，構建以績效為導向的現代預算監管新模式成為促進政府轉型的重要抓手。預算績效監管新模式推動投入型預算模式向結果導向的產出預算和績效預算模式轉變，并將預算績效管理與績效預算監督并舉，將績效理念和要求貫徹預算監管的全過程、全方位，形成政府花錢要問效、無效應追責的新型預算監管模式。這一新型預算監管模式的主要手段是預算績效評價，它對于有效推進預算績效監管工作發揮著巨大的推動作用。我國從2003年開始預算支出績效評價的試點工作，經過十幾年預算改革和績效評價工作的探索，近年來在制度建設、評價范圍、管理體系、質量控制等方面取得了顯著成效。

（一）循序漸進，逐步統一確立了預算績效評價工作的制度化規范

我國最早開展預算支出績效評價探索工作是2003年湖北省恩施自治州政法系統財政支出績效評價，同年，廣東省佛山市也開啟項目 “事后”績效評價改革；不久之后，全國各級政府、各地方、各部門都紛紛選擇不同的績效評估對象，從不同角度對績效評價工作開展分散性的試點探索，并各自為政出臺了一系列的文件進行指導；2011年政府績效評價工作正式上升為政府決策，國務院自上而下部署績效評價工作，這種安排將我國政府績效評價研究與實踐推向全國，為了推動政府績效管理工作，國務院還批準成立了相應的組織機構，確立了由監察部牽頭的政府績效管理工作部際聯席會議，并明確提出先試點后推廣的整體思路，選擇在北京市、吉林省等8個地區和國家發展改革委、財政部等6個部門開展了績效管理試點工作，通過試點為全國全面推行政府績效管理制度探索積累經驗，為此，財政部整合修訂了以往分散的有關規章，統一了預算績效評價工作的制度規范，預算績效評價工作步入新的發展階段。2014年新修訂的《預算法》進一步從立法層面確立了預算績效評價的要求。

伴隨著預算績效評價工作實踐的推動，許多地方在新《預算法》和財政部的統一制度指導下，因地制宜制定了本地的績效管理制度，這項制度各有側重，基本上都涵蓋了預算績效目標的設定、績效實施以及動態監控、績效評價及其結果應用等有關環節的規范要求、管理辦法、操作流程及實施細則。為了將這些制度和方法用于指導預算績效管理工作實踐，進一步落實好預算績效監管工作要求，一些地方還確立了保障預算績效監管制度落實的相關舉措，推動了預算績效評價逐步走向制度化、規范化和科學化，從總體上為預算績效管理工作建立了堅實的制度保障。

（二）緊扣關鍵，逐步健全現代預算績效評價新體系

預算績效評價工作是否有效的關鍵在于績效評價方法的科學性、績效指標體系的合理性和績效評價標準的客觀性，這三大關鍵構件直接決定績效評價結果，影響績效評價結果的可信性、客觀性和公正性。財政部確立的制度規范了預算績效評價方法、預算績效指標體系和預算績效評價標準，試點地區和部門也分門別類地在多方面開展了積極探索，這些探索主要著眼于以下工作：一是如何科學地設計績效評價指標體系；二是怎樣進一步完善績效評估的方式方法；三是努力尋求能夠引導公眾有序參與、綜合運用考評結果的有效途徑。

開展預算績效評價最為關鍵的是確立科學合理又可行的績效評價指標體系，經過多年的改革探索，有部分地區經過多年漸進性推進改革后逐步構建了績效評價指標庫，例如浙江省探索確立了財政支出績效評價指標庫，安徽省財政投資評審中心制定印發的 《安徽省財政支出績效評價指標框架》實行按支出科目屬性分類確定指標；還有些地方的政府以及部門在財政部制定的共性指標框架基礎上根據現實改革深化推進的情況，分級分類構建了績效評價指標庫，例如廣西壯族自治區財政廳印發了《廣西預算績效評價指標庫——項目支出績效指標》，項目支出績效指標覆蓋財政支出功能分類18個科目；山東省濟寧市則制定發布了 《濟寧市預算績效評價個性參考指標》。有些地方對績效評價指標庫實行動態管理與更新，一方面保持績效評價指標的相對穩定性，使績效評價指標具有一定的可比性；另一方面使績效評價指標隨著預算績效管理改革的深化而不斷調整和優化。在各地各部門開展預算績效評價探索的基礎上初步形成了定向與定量、共性與個性相結合、分類分級分層次的績效評價指標體系。

績效評價指標體系至關重要，它不僅僅決定績效目標的設計與表達，也直接影響到績效評價標準的確定以及績效評價方法的選擇，在開展預算績效評價的工作中，將預算績效指標和指標值的數據結合起來進行連續多年的績效評估工作，必然會積累大量的數據資料，以大量的有效樣本為基礎，通過大數據分析可以測算出評價指標的標準樣本或標準值，進而使運用比較分析法、功效系數法得出的績效評價結果更具可靠性，不僅進一步健全了預算績效評價體系，也有效推進了我國全程預算績效監管新機制的構建。

（三）由試點到擴面，預算績效評價范圍不斷拓展

自國家自上而下開展財政支出績效評價試點以來，預算績效評價工作由點到面、范圍不斷拓展，涉及不同的績效評價對象，從各級各類不同的項目擴大到組織機構，組織機構不僅僅包括單位、部門，還拓寬到一級政府，從中央到地方納入績效評價的資金總量不斷增加，績效評價范圍不斷拓展，目前績效評價工作不僅形成了各級財政內部和本級預算單位橫向到邊的體系，縱向上也深入到底，地方績效評價工作層次不斷細化，已從省本級擴大至市縣層面，其中湖北省已經連續四年組織開展市州縣財政管理績效綜合評價工作。北京、上海、云南等省市已形成了覆蓋重點項目支出、部門整體支出、轉移支付支出、財政政策等全方位的績效評價體系，但就全國而言，目前的預算支出評價仍主要集中在項目支出，部門整體支出、財政政策和制度等績效評價工作相對滯后（詳見財政部網站，財政部預算評審中心召開“財政績效評價工作推進會”）。

（四）多方協助，預算績效評價管理體制日趨完善

目前，我國在近年的績效評價實踐中構建了“以財政部門為主導，以主管部門為依托，以單位自評為基礎，以專家和中介等第三方評價為主體”的績效評價管理體系。這個體系的運作一般是采取部門自評和財政重點評價同步進行的方式，其基本運行的流程大體是按預算級次關系設置的，具體如下：一是財政資金使用的績效情況先由具體使用單位和預算具體執行單位進行自我評價，并由財政資金使用單位將自我評價情況按預算級次向其本部門的主管單位提交預算績效報告；二是部門的主管單位組織實施本部門及所屬單位的績效評價工作，并向同級財政部門提交本部門或本部門所屬單位以及項目的績效評價報告；三是財政部門對預算部門的績效評價工作進行指導、監督和檢查、審核績效報告，同時選擇對關乎人民群眾切身利益的、重大民生支出的項目實施重點評價。無論自我評價還是重點評價，其具體評價工作可以委托第三方績效評價機構獨立開展，第三方績效評價機構的獨立性有利于提高預算績效評估結果的客觀性。

我國預算績效評價工作經過多年的探索，目前，預算績效評價流程日趨規范，并大同小異，基本相同。預算績效評價流程一般為：首先確定評價對象、制定實施方案、成立評價小組、收集數據、實地核對取證、形成評價方案、方案專家論證、形成方案定稿、撰寫評價報告、形成報告初稿、初稿遞交專家論證、形成報告正稿、報告送交預算部門形成報告定稿，再由預算部門提交財政部門、財政部門反饋報告意見、預算部門對報告結果及反饋意見進行應用。通過預算績效評價流程，形成多方溝通的渠道，能夠將專家、公眾、財政和部門多方面有機結合，將政策設計、決策、資源配置、預算編制、執行及其結果之間有效銜接。

（五）提質增效，預算績效評價質量逐步提高

以提高績效為導向開展的預算改革強調提質增效，這不僅僅要求政府部門降低運行成本，也導致了政府提供公共服務方式的變革，根據國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國發辦〔2013〕96號）等文件的指引，政府可以通過購買服務的方式來滿足自身開展工作或滿足公眾的服務需求。預算績效評價工作融專業性與綜合性于一體，屬于社會服務的范疇，為了提高預算績效評價工作本身的有效性，一方面需要引入第三方機構參與績效評價；另一方面也需要加強預算績效評價質量控制。實踐經驗表明，加強預算績效評價質量控制有必要做好如下兩方面的工作：

一方面，建立第三方機構信息庫。為了指導各購買主體依法開展購買服務工作，有必要構建建立第三方機構信息庫。在構建第三方機構信息庫的過程中，財政部門應該依據有關規定審查申報第三方機構資質，并通過現代政府采購制度加以確定，同時，逐步建立財政支出預算績效管理第三方服務機構信息庫，第三方服務機構信息庫的建設要堅持“三好”的基本原則，即“好機構”、“好項目組”、“好項目組成員”，嚴把服務機構的服務水平關，為績效評價質量提供前提保障。

另一方面，聘請專家對評價機構提供的服務質量進行評審。專家評審的介入主要是對評價機構的實施方案和報告進行論證。專家是各領域中業務精湛的人員，其權威性和深厚的專業功底能客觀、中立地揭示評價中的實質性問題，確保評價中被忽略的地方得到彌補，敦促評價機構深入思考，挖掘發現評價對象深層次的問題。專家參與能平衡評價機構和被評價方的關系，也是代表社會力量參與績效評價監督的一種有效途徑。

二、預算績效監管改革的功效

（一）預算績效監管改變了傳統預算理念并確立預算監管新模式

傳統的預算管理注重以需求為導向進行財政資金分配，近年來以績效為導向、以績效評估為抓手的預算改革不僅有力地推動落實了政府績效監督理念的轉變，也明顯改進了政府預算監管工作，促使國家治理結構優化和現代財政治理能力的提高。績效是經濟性、效率性和有效性的總和。建國后很長一段時期，我國預算安排主要是通過財政分配資金滿足政府管理的需要，形成注重分錢、忽視花錢辦事以及辦事效果的傾向，注重財政資源量化配置的情況，忽視預算決策、公共資源配置、使用和管理的效果，也不太關注公民訴求對財政支出效果等質量和績效等方面的需要，不僅導致公共服務供求之間出現矛盾，也使得財政支出績效低、公共商品質量不高。近十多年來開展的預算改革引入績效理念，將公共服務供求相互銜接，通過績效評價政府公共部門的履職程度，將各組織多元化的目標統一歸并到績效框架之中。

（二）預算績效監管便于理順國家治理結構并推進“放管服”改革

傳統的國家觀是以萬能主義為主導思想形成的政府一元化的管理和控制型國家，現代社會是混合型經濟，上世紀八十年代興起的新公共管理運動，其取向是打造服務型政府、責任政府、透明政府，確立多元共治的現代社會，促使傳統管理型政府轉軌轉型，逐步邁向政府、市場和公民社會三元并存與互補的現代國家治理結構。

近年來，我國政府提出簡政放權、放管結合、優化服務協同推進“放管服”改革。“放管服”改革是我國全面深化改革、推進現代國家治理結構的重大舉措。“放管服”改革思路形成如下兩方面的要求，一方面發揮市場配置的決定作用，簡政放權，激發活力;另一方面政府部門簡政放權，明確各級政府、各部門的職權和責任，加強監管，優化服務、樹立服務意識，提高效率。“放管服”改革思路從宏觀上看是“二位一體”的，其重心在于加強監管，政府預算涉及面廣泛，綜合性強，在全面深化改革的新時期應該創新預算監管模式，以績效為重點做好預算監管工作,有助于提升政府績效，推進現代國家治理結構的構建和治理能力的提高。

現代國家治理結構必然應該落實到組織機構及其權責配置，這是從中觀和微觀角度考察國家治理結構。我國預算監督包括人大、上級政府、財政、審計、政府部門以及單位及社會公眾等，其中：人大、上級政府、審計部門、社會公眾屬于外部監督主體，財政和政府部門屬于政府內部監督主體。新《預算法》還將人大、上級政府、財政、審計作為法定的監督主體，并規定了各主體的監督職責與手段。預算監管體系中各預算監管主體有別，由此在現實中各監督主體對預算監管的方式、側重點及其效果也顯著不同。不同主體齊抓共管的直接對象都是預算，就應該具有共同的“價值判斷”，以此確立監管和調整優化的方向。創新預算“監管”模式的難點在于找準方向，找對方法。

政府預算將經濟學、管理學、政治學、法學融為一體，經濟學和管理學的原理都告知人們，經濟管理的目標就是在資源稀缺的約束下提高績效。我國當前政府 “放管服”改革要求中的“管”字實際上是要利用有效的方法加強監管，如果結合我國改革開放以來的發展脈絡考察，這個“管”字實際上是要從計劃控制演變為政府指導后，進一步轉變為事先、事中和事后的全程監管機制，這個全程監管機制落實到財政預算領域則應該以績效為重點，以績效評價為抓手來確立預算監管新模式，由此，更便于將預算監管落到實處，這不僅有利于推動多年來政府預算監管的設想和理念轉變，也有效解決了預算監管的方向和方法問題。

（三）預算績效監管有利于在反腐高壓下扭轉“不作為”現象

我國計劃經濟時期高度集中的統收統支財政體制具有僵化性，抑制了人們對經濟利益的追求，1978年開始推進的改革開放在初期是以“放權讓利”為主線而啟動的，“放權讓利”喚醒了人們的逐利意識，調動了人們的積極性，但功利主義盛行以及預算監管體系的漏洞導致貪腐猖獗、浪費現象嚴重。當前，在中央大力推進依法治國、反腐力度持續加強的背景下，極大地改善了社會風氣，廉政之風盛行，但是，一些政府部門的管理層雖然執行政務的行為相對規范，普遍形成了不敢貪不敢腐不敢違法亂紀干壞事的局面，卻也出現了無法激勵其做好事的狀況，在財政預算管理領域也出現了“軟抵抗、不作為”的懶政行為。以績效為導向的預算改革不僅僅要求“花錢必問效、無效要追責”，也同時應該包含抑制庸政懶政行為的要求，通過預算績效評估手段用制度管人，解決“改革空轉打滑”的問題，對“不作為”者形成制度制約機制，使得預算績效管理改革成為提高行政效率、治療“軟抵抗、不作為”的有效舉措。針對此，有必要進一步完善預算績效監管體制，制定相關的配套制度，盡快建立健全有效的預算績效監管體系。

三、以績效為導向推動預算監管模式的轉變

（一）推動預算監管由程序性向實質性轉變

以往的預算監管偏重于程序性監管，其成因有如下兩點：一方面我國預算法制對預算監督所做的粗略規范，舊版的《預算法》中關于預算監督的規定與《監督法》對監督的規定，強調在預算監管內容上側重于程序監督，即對預算按監督制度進行具體化、程序化；另一方面是由于預算監督對監督主體的綜合能力要求很高，各監督主體也有自身的局限性，因此監督實踐中，預算監督更多是程序性的。

為了有效監督政府資金的運行情況，規范預算執行，監督政府花錢的效果，推進了預算監管從程序性監管進一步向實質性轉變，近十多年來，全國各地為開展預算實質性監督進行了不懈的探索，一方面，通過預算透明公開為預算監督提供條件。各級政府提交給人大審議的預算草案，從過去的“內行看不清，外行看不懂”，既專業又含糊的幾頁紙變成了幾百頁的明細賬目。從預算草案的細化，到人大代表的詢問會等預算監管方式來看，預算監管有了初步的實質性進展，但仍給預算監管的制度創新留有巨大的空間。另一方面，開展的預算績效評價。先期的部分地區開展預算績效管理改革大多以財政部門組織的重點績效評價和預算部門組織的部門自評為抓手，在政府行政體系內部形成了預算績效評估、花錢問效的預算績效管理全過程管理。隨著預算績效管理改革的深化，預算績效評價運行機制日益成熟，部分地區大力推進第三方績效評估，還有些地方通過財政部門組織的績效評價報告評審會議，邀請人大部門、審計部門、政府相關部門共同監督地區預算執行情況，為人大監督預算提供了平臺，減少了審計部門的重復工作量，也為政府相關部門的決策提供了參考。

（二）推動預算監管從事后監管向全程監管轉變

長期以來，我國預算監管主要實行事后監管，事后的預算監管雖取得了一些明顯的成效，但由于預算事后監督的滯后性，其對預算執行的預防與糾偏作用有限。以績效為重心的、以績效評價為抓手的預算監管方式是一種將事前監管、事中監管、事后監管有機結合的全過程監管模式，能夠有效彌補我國傳統的事后預算監管的不足。

首先，發揮績效目標的前置作用。績效目標是項目支出預算執行、績效評價、獎懲的依據。2014年修訂的新《預算法》要求預算編制時要設定績效目標，2016年以來財政部全面推進預算績效管理，要求項目支出在申報預算“一上”時必須同步報送績效目標，中央部門項目支出上實現了績效目標管理全覆蓋；許多地方也在預算績效管理改革深化的進程中重點推進預算績效目標及其相應的績效指標體系的構建，強調績效目標的前置性和導向作用。

其次，發揮事中監管的預防與糾偏功能。根據“放管服”改革的要求，要求政府簡政放權、加強事中、事后監管，在預算監管領域應該同樣遵循，以發揮預算執行部門的能動性與創新性。中央預算績效管理為加強事中監控，在2016年啟動績效目標執行監控試點對預算績效運行進行跟蹤。通過跟蹤問效，要求預算單位切實采取措施，定期跟蹤項目績效，改進項目管理，落實支出責任，加快預算執行進度，為績效目標的實行奠定了基礎。當預算執行與績效目標發生偏離時，通過績效運行事中監控能發揮預算監管的糾偏功能。

再次，加強事后監管。事后監管主要是指對預算執行效果的績效評價以及績效評價結果的運用監管。根據相關文件的規定，目前我國的績效評價主要是根據事先設定的績效目標，采取指標考核的方式進行，在這種主導方式下，績效目標通過績效指標進行定性和定量設定，指標設計則是將投入與產出結合、過程與效果結合，圍繞財務管理、資金使用的規范性、項目成果、經濟效益、社會效益等幾個方面進行構建，基于指標通過事后的績效考核，來監管預算執行中的財務管理、資金使用規范性、項目績效完成情況以及效益是否明顯等，以期提高預算執行的績效。

通過事后監管與事前目標設計以及事中執行情況相結合，能夠扭轉傳統的事后監管模式普遍存在的掛一漏萬的情況，有效推進預算監管成為貫穿績效目標、績效運行跟蹤、績效實施結果全過程的預算績效監管新模式。

（三）推動預算監管從重合規輕績效轉變為兩者并重

傳統預算管理是一種投入導向的預算管理，預算管理采用以收支核算為基礎，是存量加增量的增量預算模式。這種傳統預算監管模式的運行特點是先確定預算，再根據預算來推算應該達到的績效目標，其預算監督表現為合規性監督，監督方法為順查、逆差，監督載體為被監督單位的財務報表、財務記錄、賬簿和原始會計憑證等，監督的內容為單位的資產、權益、收入和支出等的財務管理狀況，監督方式為核查財務報表和財務記錄等的真實性和完整性，保障財政資金使用的合規性和安全性。

隨著公共財政體制的建立，財政支出重點堅持“四退四轉”的原則，其公共性更加明顯，支出使用的績效也越來越受關注。例如，在北京市的一項關于農村義務教育經費使用的績效審計中發現，有的區縣學校規模很小，實際只有幾十名學生，但是財政仍按500人撥入經費，項目從合法性看是沒有問題的，不存在挪用、貪污，但是效益不高，從經濟學角度看，效益沒有實現最大化。因此，對財政資金使用的監督僅從合規性角度是遠遠不夠的，需要在傳統合規性監督的基礎上，進一步加強績效監督，使各預算部門細化預算編制，重視資金的使用效率，以達到財政預算整體的科學性。

近年來開展的部門整體和項目的預算績效評價，按照經濟性、效率性和效果性的原則，圍繞績效目標設定、財務管理、資金使用的規范性、項目成果、經濟效益、社會效益等幾個方面進行的評價，既做到預算監督中對符合國家財經紀律的合規性監督，也強調了財政資金使用的績效性監督，滿足了公眾對公共服務的效率性和公平性需求，落實、推動了政府預算監管理念從重合規性輕績效到合規性和績效性并重的轉變。■

（本文系武漢市審計局2017年課題“大數據背景下財政審計思路和方法創新研究”的階段性成果）

（作者單位：中南財經政法大學）

[1]黃勇輝.政府績效相關的定量評價方法及應用研究[D].南京：南京航空航天大學，2010.

[2]聶宗義.推進財政支出績效監督評價的思考[J].財政監督，2015，(30).

[3]邱振宇，管德忠.淺析績效監督和財政監督的關系[J].財政監督，2015，（31）.

[4]袁星候.廣州市財政支出績效評價指標體系研究[M].上海：上海人民出版社，2015.

[5]趙敏，王蕾.財政支出績效評價的質量標準及控制體系研究——國際績效評價的經驗與啟示[J].財政研究，2016，(10).

“現代財政制度建設中的預算監管研究”之三

2013年，中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現代化，習近平主席對國家治理現代化進行了深刻的闡述，明確提出財政是國家治理的基礎和重要支柱。預算是財政的核心，并超越財政，預算管理將國家治理體系的組成部門彼此緊密地聯系，預算績效評估成為提升國家治理能力、改進政府績效的重要舉措。近年來，我國以績效評價為抓手開展預算績效監管工作的改革與探索，取得了一定的成效，由此，有必要研究預算績效監管制度改革的新理念、新模式，本文擬對此開展分析，并提出相應的改進意見。

（本欄目責任編輯：范紅玉）