政府購買體育場館服務監督機制研究

●姜愛華 陳 琦

政府購買體育場館服務監督機制研究

●姜愛華 陳 琦

政府購買體育場館服務作為政府提供體育場館服務的新興渠道，具有節省政府的人力和設施成本、貫徹市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用等不可替代的優勢。本文以政府購買體育場館服務為研究對象，對政府購買體育場館服務監督機制現狀、問題進行了分析，同時對政府購買體育場館服務的監督機制給出了一些具體可行的建議，包括推進專門性立法，清晰界定監督責任，合理擴大監督內容范圍，明確監督程序，提高監督處理結果公開透明度等。

政府采購 體育場館服務 監督機制

近年來，政府購買體育場館服務在我國已經有了一些實踐，但總體上仍處在探索階段，存在不足。特別是各地的政府購買體育場館服務實踐中尚未形成完善的監督機制，這在一定程度上阻礙了政府購買體育場館服務的進一步推行。因此，本文在相關理論研究的基礎上分析我國現有政府購買體育場館服務監督機制的不足之處，嘗試提出一套完善的監督機制，這對我國政府購買體育場館服務的發展具有重要意義。

一、政府購買體育場館服務監督機制現狀分析

政府購買體育場館服務是為了更好地發揮政府作用，更便利地為公眾提供所需要的體育場館服務，由于政府購買體育場館服務屬于政府行為，使用公共財政資金，其合法合規性必須得到重視，需要對政府購買體育場館服務進行有效的監督。政府購買體育場館服務監督機制是指不同監督主體依照相關法律法規對政府購買體育場館服務的內容、過程和成效進行全方位、全過程監督的工作機制總稱。監督機制包括監督法律依據、監督主體、監督內容、監督程序、監督結果處理這五個要素，下文擬從這五個方面分析我國政府購買體育場館服務的監督機制現狀。

（一）監督法律依據

政府購買體育場館服務同屬于政府采購和政府購買服務的范疇，因此政府采購以及政府購買服務相關監督法律依據也適用于政府購買體育場館服務。

1、政府采購監督法律依據?？傮w上看，目前我國已經建立起以《政府采購法》為統領、以部門規章為依托及地方政府法規為輔助的政府采購監督機制法律體系，使政府采購的監督活動基本做到了有法可依、有章可循。既有以基本法形式表現出來、人民代表大會常務委員會通過的，2002年6月頒布的 《中華人民共和國政府采購法》（第七章）；又有以行政法規表現出來的、國務院依據《政府采購法》授權制定的，如國務院于2015年1月制定的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（國務院令第658號）（第七章）；還有以行政規章表現出來的，國務院職能部門制定的，如財政部于2004年8月制定的 《政府采購供應商投訴處理辦法》（部長令第20號）；以及以地方性法規表現出來、地方人大及其常委會制定的，如《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》（第四章）等。除此之外，還有以地方性規章、政策等形式表現出來的關于政府采購監督制度的規定。上述政府采購法律法規規定了監督主體、監督主要內容以及監督人員法律責任等內容。

2、政府購買服務監督法律依據。在政府購買服務監督法律依據方面，我國起步比較晚，國務院于2013年發布了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，其中第三條提到要規范有序開展政府向社會力量購買服務工作，從購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理和績效管理六個方面對政府購買服務提出了指導意見，也體現出政府購買服務監督的重要性，還有財政部、民政部、工商總局在2014年末聯合下發的《財政部、民政部、工商總局關于印發〈政府購買服務管理辦法（暫行）〉的通知》（財綜〔2014〕96 號）。 《政府購買服務管理辦法（暫行）》第六章對監督管理作出了規定。除此之外，還有地方性的法規政策，比如，上海市政府發布《上海市人民政府關于進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見》（滬府發〔2015〕21號），其中《上海市政府購買服務管理辦法》作為《實施意見》的附件，在第十章中對監督管理作出了規定。上述法規都規定了監督主體、監督主要內容及監督人員法律責任等。

（二）監督主體

在政府購買體育場館的監督主體方面，不同的法律法規作出了不同的規定。一般都包括各級政府財政部門、審計部門、監察部門和社會公眾等，同時有些法律法規也將采購人、采購代理機構、各級人民代表大會及其常務委員會、各級人民政府、民政、工商管理及行業主管等部門以及購買主體等作為政府購買體育場館服務的監督主體。

從實際看，我國政府購買體育場館服務監督主體可以分為內部監督主體和外部監督主體。內部監督主體是指各級政府財政部門，外部監督主體是指審計、監察機關以及社會公眾等。我國政府購買體育場館監督主體存在著以內部監督主體為主，外部監督主體為輔的特征。

（三）監督內容

在政府購買體育場館服務監督內容方面，各級政府財政部門作為主要的監督管理部門，其監督內容覆蓋政府購買體育場館服務的大部分流程，具體來說，包括有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況，采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況和政府采購人員的職業素質和專業技能。同時對于審計機關和監察機關而言，審計機關應該監督財政部門、各當事人的政府采購活動，監察機關應當加強對參與政府購買體育場館服務的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。對于其他監督主體的監督內容，則各自在相應的法律法規中作出了規定，比如《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》規定各級人民代表大會及其常務委員會對政府采購法律法規的執行情況和本級政府采購預算執行情況進行監督，同時各級人民政府應當加強對政府采購活動的監督管理，建立健全監督管理機制。

從實際看，由于政府購買體育場館服務的專業性較強，由財政部門負責主要的監督內容存在著專業技能不足，難以形成有效監督等問題，因此實施政府購買體育場館服務的地方多是以體育局等專業機構負責主要的監督內容。

（四）監督程序

在政府購買體育場館服務監督程序方面，無論從國家層面的法律法規還是地方性法律法規看，都沒有對監督程序進行說明，比如《政府購買服務管理辦法（暫行）》第六章、《上海市政府購買服務管理辦法》第十章都只是說明了監督主體、內容及監督違規處理辦法。

從實際看，政府購買體育場館服務監督程序也呈現出管理不規范的特征。是從制定購買計劃開始就進行監督，還是從招投標開始進行監督，監督過程是否需要撰寫監督報告，監督發現的問題以何種形式向哪個部門反映等各地有著不同的做法。

（五）監督結果處理

在政府購買體育場館服務監督結果處理方面，各法律法規對于在政府購買過程中出現的各種違規行為如何處理作出了規定。如《政府采購法》規定了采購人員經考核不合格的，不得繼續任職?！墩徺I服務管理辦法（暫行）》規定對截留、挪用和滯留資金以及其他違反本辦法規定的行為，依照 《中華人民共和國政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規定追究法律責任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。因此在具體實施過程中，各級財政部門能夠依照法律法規對監督過程中出現的違規行為進行處理，監督處理的結果一般會在各級財政部門政府采購信息公開欄目下以《行政處罰決定書》、《投訴處理決定書》等形式向社會公眾公開。

二、廣東省廣州市政府購買體育場館服務監督機制案例

廣州市從2015年開始進行了體育場館的購買，分別在2015年9月、2016年2月、2016年5月、2016年10月發布了四批廣州市體育局購買社會體育場館公共服務招標公告。本文在廣泛參考了學者們的研究的基礎上通過網絡搜索以及電話、郵件采訪廣州市體育局工作人員等方式對廣州市體育局購買社會體育場館服務的監督機制進行案例研究。

（一）廣州市體育局購買體育場館服務背景

廣州市體育局在2015年開始開展政府購買社會體育場館公共服務試點工作，主要目的是進一步有效利用龐大的社會體育場館資源，更好地為市民提供惠民開放體育場館服務。同時，廣州市體育局于2013年在廣州市全民健身網上線的“群體通”為廣州市民利用社會體育場館服務提供了豐富的信息資源和便利的訂場手段。廣州市體育局在全市范圍通過公開招標方式擇優選擇社會體育場館向市民免費和優惠開放。

第一批廣州市體育局以政府購買社會體育場館服務模式采購的體育場館在“群體通”平臺上以惠民場館的形式上線之后受到了廣州市市民的廣泛好評，市民有了更多的選擇權，能夠選擇更多的體育場館和項目，對推動全民健身起到了很大的積極作用。因此，廣州市體育局決定繼續將政府購買社會體育場館服務的方式進行下去，在2016年2月、2016年5月、2016年10月繼續發布了三批廣州市體育局購買社會體育場館公共服務招標公告。為了滿足不同時期的不同需要，每次招標公告的具體要求都存在一些差異。

廣州市群眾體育指導中心已于2016年11月底完成第四批社會場館公共服務招標工作，共有139個經營單位踴躍報名入圍。這批新增場館日前已完成培訓，近期將陸續上線“群體通”向市民提供優惠訂場，屆時社會場館總數會超過330家。

在“群體通”網站上的社會場館分為兩類：惠民場館和普通場館，惠民場館即以政府購買體育場館服務方式向公眾開放的體育場館。在2015年10月第一批采用政府購買體育場館服務方式上線的體育場館已于2016年11月到期，按照自愿原則，這些體育場館可以以從惠民場館變為普通場館的方式繼續在“群體通”網站上線，接受市民預定。

（二）廣州市體育局購買體育場館服務監督機制現狀

1、廣州市體育局購買體育場館服務監督法律依據現狀。除了上文提到的《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》，廣州市體育局購買體育場館服務監督法律依據還有《廣東省人民政府辦公廳關于印發政府向社會力量購買服務暫行辦法的通知》（第十章），《廣東省關于進一步規范政府采購招標投標活動事項的通知》、《廣東省人民政府辦公廳關于進一步深化政府采購管理制度改革的意見》（第七章）、《廣東省政府采購合同監督管理暫行辦法》等法規政策。

其中《廣東省人民政府辦公廳關于印發政府向社會力量購買服務暫行辦法的通知》和《廣東省人民政府辦公廳關于進一步深化政府采購管理制度改革的意見》是在法規的某一章中對監督管理作出了規定，《廣東省關于進一步規范政府采購招標投標活動事項的通知》、《廣東省政府采購合同監督管理暫行辦法》則分別詳細地就招投標過程、采購合同方面具體地說明了監督事項。

2、廣州市體育局購買體育場館服務監督主體現狀。在廣州市體育局購買體育場館服務監督主體方面，筆者通過向廣州市體育局工作人員了解購買的體育場館服務的監督是哪個部門承擔，總結出主要的監督主體是財政部門和體育局以及第三方機構。具體來講，廣州市財政局作為政府購買體育場館服務的主要監督管理部門，負責監督財政資金的使用。廣州市體育局作為政府購買體育場館服務的招標人，負責監督購買過程的合法合規性，供應商提供的體育場館服務質量。另外，廣州市體育局工作人員還表示，對合同履行過程的監督體育局交給了第三方監督機構，這樣確保監督主體的利益不相關聯，提高監督效率。除此之外，筆者還向工作人員了解了社會公眾監督的情況，工作人員則表示，社會公眾的確有權監督政府購買體育場館服務，但是從目前現實情況來看社會公眾監督積極性不高，很少接到社會公眾的監督反饋。

3、廣州市體育局購買體育場館服務監督內容現狀。在廣州市體育局購買體育場館服務監督內容方面，筆者從工作人員那里了解到，不同的監督主體負責不同的監督內容。廣州市財政局主要負責監督法律、行政法規和規章的執行、招投標過程是否公開透明合法合規、招投標結果是否合理、資金使用是否合法合規、驗收小組的驗收報告是否有效等。廣州市體育局負責監督供應商資格是否真實、合同是否按規范履行等。第三方監督機構則是受廣州市體育局的委托對合同履行情況進行監督，同時將監督結果報告給廣州市體育局。

4、廣州市體育局購買體育場館服務監督程序現狀。在廣州市體育局購買體育場館服務監督程序方面，從廣州市體育局工作人員那里了解到，監督程序主要分為政府購買體育場館服務招投標過程監督以及招投標完成后對項目的監督兩個部分。首先進行的是對招投標過程的監督，然后是對項目、中標場館合同履行情況的監督。招投標過程主要包括廣州市體育局委托廣州有德招標代理有限公司發布招標公告、集中答疑、開標評標、發布中標公告、簽訂政府購買體育場館服務合同等。招投標完成后對項目的監督包括定期進行績效評價、對供應商資格的持續監督以及合同期滿對合同履約情況的驗收報告的監督等。財政局在招投標過程監督中起著主要作用，體育局則在項目監督中承擔主要監督責任。

5、廣州市體育局購買體育場館服務監督結果處理現狀。在廣州市體育局購買體育場館服務監督結果處理方面，通過采訪廣州市體育局工作人員了解到，對于監督結果的處理，根據監督發現問題的不同類別有著不同的處理方法，具體來講，如果在招投標過程中發現評標委員會成員存在違規操作，由財政局責令改正。如果發現投標人有串通投標、行賄等違法行為，那么評標委員會應當否決其投標。體育局接受未通過資格預審的單位或者個人參加投標，由財政局責令改正，可以處10萬元以下的罰款。在招投標結束之后的項目監督結果處理方面，如果供應商有違反政府采購合同行為的，則按政府采購合同條款解決，并將結果報財政局備案。

三、政府購買體育場館服務監督機制現存問題

綜合當前我國以及廣州市政府購買體育場館服務監督機制現狀，筆者發現現行政府購買體育場館服務監督機制存在著監督法律依據不具體、監督主體責任不清、監督內容不完整、監督程序缺乏規范以及監督結果處理公開透明度較低五個方面的問題。

（一）監督法律依據不具體

政府購買體育場館服務屬于政府采購和政府購買服務范疇，可以適用政府采購以及政府購買服務的監督法律依據。但是政府購買體育場館服務具有其專業性和特殊性，僅僅用廣泛適用的政府采購和政府購買服務的監督法律法規來規范政府購買服務的監督行為存在著沒有考慮到政府購買體育場館服務的具體情況的不足。在一些其他的政府購買服務領域，有關部門已經出臺了具體的法律法規，如財政部、國家發展和改革委員會以及民政部發布的《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，財政部、交通運輸部發布的《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》等。

（二）監督主體責任不清

在政府購買體育場館服務的實踐中，監督主體包括財政部門、體育部門、審計部門以及監察機關等，對于監督主體具體承擔什么樣的監督責任，應該在政府采購的什么階段進行監督并沒有明確的規定，對于監督結果的表現形式也沒有作出規定。對于監督主體疏于履行監督責任應該承擔的后果也沒有作出規定，這不利于監督主體積極對待政府購買體育場館服務活動，由于缺乏有效督促機制，相關監督主體很可能不愿投入時間精力監督整個政府購買體育場館服務流程，或者以敷衍的態度對待政府購買體育場館服務監督責任，對維護政府購買體育場館服務活動的正常運行造成了不利影響。

（三）監督內容不完整

政府購買體育場館服務在監督內容上存在著監督內容不完整，許多應該受到監督的事項實際上沒有列入監督范圍的問題。具體表現為在政府購買體育場館服務中監督主要內容只包括有關法律、行政法規和規章的執行情況，購買范圍、方式和程序執行情況以及人員的職業素質和專業技能。然而對于招投標之前的預算制定、計劃編制、招投標之后的合同履行情況等方面的監督沒有作出明確的規定。這樣容易造成購買計劃不合理，供應商不按合同執行自己的義務等問題。同時，我國政府購買體育場館服務監督注重事后監督，在事前和事中監督方面有所缺乏，在政府購買體育場館服務方面，對購買計劃缺乏監督會導致盲目購買、重復購買等不合理購買計劃的產生，結果不僅不利于財政資金的有效運用，也不利于實現政府購買體育場館服務的預期目標。

（四）監督程序缺乏規范

政府購買體育場館服務監督程序缺乏規范主要體現在缺乏相應的法律法規對監督程序作出明確規定。如上所述，現行政府采購、政府購買服務的法律法規政策沒有對監督程序作出說明，在實踐中，現行地方的監督程序大體上分為兩個部分，一是對招投標過程的監督，二是對招投標完成后體育場館情況的監督。由于缺乏規范的監督程序，地方在實施政府購買體育場館服務時有很大的隨意性，容易造成監督不到位，監督混亂等問題。

（五）監督處理結果公開透明度較低

在政府購買體育場館服務監督結果處理方面，各地方在監督發現問題之后能夠做到有法可依，依法辦事，但是存在的問題是監督結果處理的公開透明度不高。雖然相關法律對信息公開作了規定，但是在監督結果處理方面，實際上對于招標人、投標人、評標委員會成員、中標企業等出現的問題公開透明度比較低，同時對于監督結果處理情況，一般是在各級財政部門政府采購信息公開欄目下以《行政處罰決定書》、《投訴處理決定書》等形式向社會公眾公開，但是對于所有的違規事項都是同樣的公告標題，這雖然保持了公告標題的一致性，但是對于某一特定違規事項的處理結果，社會公眾往往需要依次點擊瀏覽尋找信息，使得公眾獲得監督結果處理信息比較困難，造成了監督結果處理公開透明度較低的問題。

四、完善政府購買體育場館服務監督機制設計建議

政府購買體育場館服務，能夠滿足廣大市民對體育場館服務的需求，對全民健身起到積極促進作用。針對當前政府購買體育場館服務監督機制中存在的問題，本文分別從推進專門性立法、清晰界定監督責任、合理擴大監督內容范圍、明確監督程序和提高監督處理結果公開透明度五個方面給出建議。

（一）推進專門性立法

如上所述，現行政府購買體育場館服務監督機制存在著監督法律依據不具體的特征，缺乏專門針對政府購買體育場館服務領域的監督法律法規體系。具體來說，一是要完善以《政府采購法》為統領、《政府采購法實施條例》、《政府購買服務管理辦法（暫行）》為基礎，以各地方政府購買服務政策規范為具體指導的法律法規體系，在修訂這些法律法規時最好能對監督機制進行專門規定。二是針對政府購買體育場館服務這一具體領域，國家體育總局、地方體育局應該予以更多的關注，制定專門針對政府購買體育場館服務的法規政策，在符合政府采購以及政府購買服務相關法律法規原則的基礎上因地、因時制宜地對政府購買體育場館服務的監督作出具體規定。

（二）清晰界定監督責任

在監督責任方面，財政部門、體育局、審計機關、監察機關的監督責任屬于強制性監督責任。明確財政部門、審計機關、監察機關的監督責任，就是要在《政府采購法》的框架之下，根據本地方實施政府購買體育場館服務的具體情況對財政部門、審計機關、監察機關的監督責任作出明確規定。財政部門在一次政府購買體育場館服務的實踐中，應該從編制采購計劃開始、一直到合同期滿結束，都履行監督責任。體育局應該充分發揮自身專業性優勢，委托第三方監督機構對供應商的合同履行情況進行持續的監督，避免體育局由于作為招標人而容易出現的監督不力問題，審計機關應該監督財政資金的使用情況，監察機關應該監督政府工作人員的執法情況。

（三）合理擴大監督內容范圍

政府購買體育場館服務的監督內容應該合理擴大范圍。具體來說，政府購買體育場館服務的監督內容中應該補充招投標之前的預算制定、計劃編制、招投標之后的合同履行情況等內容。使得政府購買體育場館服務的監督內容能夠覆蓋整個政府購買體育場館服務的流程，避免造成過度注重事后監督，缺乏事前和事中監督方面的問題，有利于從源頭上杜絕不合理購買計劃。

（四）明確監督程序

監督程序也即政府購買體育場館服務的各個主體對監督內容進行監督的流程，在政府購買體育場館服務的監督程序方面，首先需要在相關法規中對監督程序作出明確規定。財政部門的監督程序包括三個部分，第一，對預算制定的監督；第二，對招投標過程的監督；第三，對政府購買體育場館服務合同執行的監督。體育部門的監督程序包括兩個部分，第一，對投標企業資格審查的監督；第二，對中標企業提供的場館服務的監督。

（五）提高監督處理結果公開透明度

如果在政府購買體育場館服務的監督過程中發現了違規行為，在體育局網站上發布的監督處理結果可以采用不完全相同的標題，比如《行政處罰書》可以在后面以括號的形式注明具體是對哪個政府購買體育場館服務事項的處理結果，方便社會公眾查找相關信息。同時對于公眾的疑問，應該設置電話、網絡等多種渠道接受公眾咨詢。只有提高了監督結果處理的公開透明度，才能保證在政府購買體育場館服務中出現的違規行為得到有效的處理，保證公眾對政府購買體育場館服務監督結果的知情權。

綜上所述，政府購買體育場館服務作為政府提供體育場館服務的新興途徑，具有不可替代的優勢，并且在各地的實踐中都收到了良好效果，有力地促進了全民健身活動的展開，在未來，政府購買體育場館服務的模式將進一步在全國各地運用。但是，在政府購買體育場館服務監督機制方面存在著監督法律依據不具體、監督主體責任不清、監督內容不完整、監督程序缺乏規范以及監督處理結果公開透明度較低等問題，在對廣州市體育局工作人員進行采訪的基礎上，本文結合廣州市體育局購買體育場館服務監督機制現狀，提出了推進專門性立法、清晰界定監督主體責任、合理擴大監督內容范圍、明確監督程序以及提高監督處理結果公開透明度五個建議?！?/p>

（作者單位：中央財經大學、中共中央黨校）

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