新常態下國有企業集團財務監督與風險管控的思考
——基于國資委視角

●羅 顥

新常態下國有企業集團財務監督與風險管控的思考
——基于國資委視角

●羅 顥

作為我國市場經濟的關鍵組成部分，國有企業集團的健康、穩健發展與否直接關系到我國資本市場的穩定程度。隨著經濟發展日益復雜化，加上經濟結構調整，國有資產的保值增值面臨更加嚴峻的挑戰，做好國有企業集團的財務監督與風險管控至關重要。作為代表國家履行出資人職責的“國資委”，如何通過有效的監督與管控指導國有企業集團健康發展，實現國有資產保值增值，維持我國資本市場穩定，值得認真探索。

國資委 國有企業集團財務監督 風險管控

國有企業是由國家（中央政府、地方政府）投資并實施控制的企業，兼具營利性和公益性，為此，其具有雙重身份和職能。一方面國有企業要追求國有資產的保值、增值；另一方面又具有實現國家經濟發展目標、調節國民經濟的功能。國有企業集團則是國有企業走向資源共享、優勢互補的一種高級組織形式，它的規模和層級都遠遠大于單體公司，這也為國有企業集團的有效管控增加了難度。近幾年來，國有企業集團在財務管理方面的問題頻頻出現，直接或者間接造成了國有資產的損失，損害了國家和人民的利益，比如國企高管屢屢被查，涉案金額巨大，貪腐程度令人觸目驚心。在這樣的背景下，加強國有企業集團財務監督和風險管控刻不容緩。其中，作為代表國家履行出資人職責的國資委，更應充分發揮規范、引導、約束、監督、管理的作用，為國有企業集團的健康、穩定發展保駕護航。

一、加強國有企業集團財務監督與風險管控的意義

（一）加強國有企業集團財務監管是混合所有制改革的要求

黨的十九大報告明確，要完善各類國有資產管理體制。從宏觀層面來看，當前我國經濟發展進入新常態，國有企業作為經濟發展的重要支柱應當在新的經濟形勢中發揮帶動作用。盡管私有經濟在我國市場經濟中的比重逐漸增加，但是國有經濟仍是“中流砥柱”，做好國有企業集團的財務監督與風險管控是國有資產保值增值的重要保證，也是我國市場經濟穩定健康發展的重要基礎。從某種程度上來說國有經濟的核心地位是保證我國社會主義市場經濟特征的重要體現，加強國有企業集團的財務監督和風險管控，不僅能夠進一步夯實國有經濟在我國市場經濟中的核心地位，而且能夠充分發揮國有經濟的宏觀調控功能，保證我國資本市場的穩定發展。基于此，國有企業集團的財務監督與風險管控不是一個可有可無的小問題，它事關國有企業自身的發展，更關乎整體市場經濟的穩定，做好這方面的工作十分必要也十分重要。

（二）為實現國有企業從投資拉動增長向產業轉型升級提供有力支持

在過去一段時期我國經濟高速增長，主要依賴于對國有企業經濟大量的投資拉動，國家將大量資本投入到基礎性領域和化工行業。而當前經濟進入新常態的事實證明，依靠大規模投資的經濟增長模式是不可持續的。供給側結構性改革為國有企業發展指明了方向，即要實現結構調整和轉型升級。從長遠來看，要實現國有資產保值增值，必須堅定不移地深化國有企業改革，使國有企業在供給側改革中發揮帶動作用。這一重要轉型依托于國有企業健康良好的財務管理制度。國有企業集團的健康發展與經濟效益來自于對企業成本的合理控制與有效的財務管理，加強財務監督才能更好地保證國有企業各個部門、各項業務有序開展，它是企業經營管理的重要抓手，而做好風險管控才能更好地規避企業發展過程中的潛在風險，從源頭上減少不必要的損失。特別是對于規模龐大、層級復雜、部門眾多的國有企業集團，在日益激烈的市場競爭中，一旦出現財務漏洞勢必給企業帶來不可挽回的損失。財務制度是企業的風向標，在企業面臨重大轉型升級過程中，健康良好的財務監管制度能從整體上把控風險，為改革運行提供強有力的支持和保障。

（三）適應國內外形勢，實現國有企業集團做強做大的必然選擇

一個企業要想獲得長久發展，離不開強有力的財務制度支持。隨著經濟全球化的推進，企業與企業之間、國家與國家之間的競爭越來越激烈，做好國有企業集團的財務監督與風險管控一刻也不能放松。認清國內外發展形勢，與時俱進地作出調整的企業才能實現做強做大的目標。國有企業集團要實現“走出去”，財務監管與風險管控也需緊跟國際國內發展形勢，積極學習和借鑒國內外最先進的管理經驗。只有建立完善的財務監督、風險管控體系，才能更好地保障國有企業集團在規模擴大、業務擴展的過程中保持健康穩定，才能應對多層級管理鏈條帶來的挑戰，在瞬息萬變的國際潮流中以不變應萬變。

二、基于國資委視角對當前國有企業集團財務管控現狀的分析

（一）多元化的企業管理方式導致整體性管控難度增大

對所有企業的國有資產保值增值進行監督，加強國有資產管理是國資委的重要工作內容，當然也包括國有企業集團整體性的財務監督與風險管控。然而，隨著市場經濟結構的不斷調整以及企業的改革和重組，國有企業集團的發展方式逐漸多元化、復雜化，這在一定程度上增加了國資委從“頂層設計”層面對國有企業集團進行整體性財務監督與風險管控的難度。首先，盡管國有企業集團的財務監督已有一套相對完善的制度體系，但在實際操作中還會出現很多企業對這一套制度“視而不見”，而是根據企業自身發展需要建立財務監督、風險管控制度的現象，導致國有企業集團的系統性風險增大。其次，伴隨著國有企業集團的不斷發展與擴張，“內部人控制”問題逐漸嚴重，容易導致企業的財務監督流于形式，但是提交上來的財務報告卻很難發現問題，這就使得企業的財務監督更多停留在內部審計層面，這樣的企業管理現狀也在很大程度上削弱了國資委對整體性國有資產的財務監督與風險管控。以某A企業為例，該企業在面對檢查的時候，能夠提交一套完整的財務監管和風險管控制度，表面上發現不了什么問題，提交的財務審計報告也沒有什么問題，但是最后卻暴露出嚴重的財務造假問題，造成國有資產的重大流失。最后，多層級治理結構、多部門業務交叉是集團公司的重要特征，這在為集團公司規模擴張、業務擴展帶來諸多便利的同時，也對公司集團的管控能力提出了更高的要求，特別是增加了集團公司對子公司的管控難度，作為集團公司除了要建立母公司、子公司財務管理制度，還要建立母公司與子公司的財務管控樞紐，而這個在目前是比較缺乏的，另外，在實際執行過程中存在較大困難，即便集團公司建立了完整的財務管控體系，在實際操作中仍舊會碰到諸多現實問題。

（二）責權界定不清嚴重阻礙企業集團的健康發展

一個企業的良性運轉得益于良好的公司治理結構，然而目前部分國有集團企業的公司治理結構相對復雜，各方利益交叉，存在責權機制不清的問題，不利于企業的財務監管和風險管控。一是國有企業集團既是資本經營的主體又是客體，容易出現角色轉變困難的問題。一方面，集團企業由國資委監管，接受來自國資委的監督與指導，另一方面，又是子公司的資本經營管理者，所以在處理與國資委和子公司關系的“雙重角色”時也為相應的責權厘清增加了復雜性，一旦國有企業集團不能清晰的界定自己所處的位置，那么就容易出現“脫軌”問題。二是責權不清導致“推諉”、“越權”現象嚴重，國有企業集團相對來說層級比較復雜、部門比較多，但是很多企業并沒有清楚界定彼此的職責和權力，特別是在部門交叉的部分，有的存在“爭權奪利”重復管理，有的則演變成為無人監管的“真空地帶”，既有越位，又有缺位，這都為企業集團的發展帶來極大的阻礙和風險。值得注意的是，作為企業集團的分子公司，其優勢在于具有較強的獨立性、靈活性，這就使國有企業集團還面臨統一財務管控和分子公司獨立管理的沖突，如果不能有效處理，則容易導致權力爭奪、分子公司的自主決策和發展被剝奪、分子公司的靈活性和時效性低下等問題。三是績效考核與責權機制不能夠很好的契合。財務監督的一個重要內容就是要做好績效考核，但是部分國有企業集團存在較為嚴重的績效考核“失靈”問題——績效考核無法成為部門（員工）服務質量提升的重要工具，導致問責機制無法發揮作用。一方面，績效考核失靈會打擊員工的積極性；另一方面，無效的績效考核也不能夠對員工的工作效率進行衡量，對于存在的問題無法發現，最后導致無處問責的問題。

（三）企業內部控制不完善極大地增加了內部控制風險

一般來說，企業的內部控制風險與企業規模成正比，規模越大的企業內部控制風險也就越高，國有企業集團作為相對大型企業，屬于規模大、層級多、部門多、業務廣的企業，特別是企業集團又成立有“子公司”、“孫公司”，這也要求企業集團要形成相應的“內部控制鏈”，這就為集團企業的內部控制帶來了巨大的挑戰，企業集團的財務監督工作量也大大增加。目前大部分企業集團都比較注重企業的經濟效益，甚至為了發展盲目擴大集團規模，但是企業的內部控制卻沒有跟上來，最后為企業帶來風險隱患。一方面，在當前很多國有企業集團所呈現出來的是制度完善，然而真實的情況卻是徒有其表，在漂亮的制度框架下，企業的內部管理卻一片混亂，普遍存在重“人治”而輕“法治”的現象，可以說內部環境相當惡劣，不利于內部控制的推行。另一方面，對于內部控制的重要性并沒有引起充分的重視，沒有意識到缺少內部控制的企業快速發展，就像沒有打好地基的高樓大廈，隨時都可能被推倒，最終給企業帶來“累卵之危”。以中國航油新加坡公司為例，曾經通過成功的海外收購而被看好，但是最后卻因為從事金融衍生品投機造成5.54億美元的巨額虧損，究其原因主要是內部控制機制不健全而導致的。一是由于其沒有形成子公司和集團公司良好的溝通機制，直至出事之前集團公司對子公司的情況幾乎是一無所知，集團公司對子公司的監管形同虛設，更別提國資委的監管；二是公司內部的財務監督變成了“個人控制”的財務管理，沒有建立起相應的約束機制。

（四）國家統一管控與企業個別管理存在多層面的矛盾問題

作為國家層面的監管單位，國資委不僅履行對國有企業集團的監管職責，也致力于推進現代企業制度的建立和公司治理結構的完善。但是這樣一種良好的設想在實際操作過程中并不一定能取得良好的效果，甚至存在國家統一管控與地方自我管理的多層面沖突問題。首先，在目標定位上缺乏統一的認識。不管是國資委層面的監管還是企業內部的自我監管，都是為了企業經濟效益的提升，進而推動企業健康發展，目標應該是一致的。但是在實際操作中卻過度強調“監管與被監管”不對等地位，這種想法無論對于國有企業集團的自身發展，還是對于我國市場經濟的穩固發展都是十分不利的。它不僅會造成內部消耗，而且還會樹立一種對抗關系，百害而無一利。其次，制度安排與實際應用存在出入。一般來說國資委的監管是統一的、普遍性的，但是國有企業集團在具體實施過程中還需要考慮“本土化”的問題。這也在一定程度上容易引發雙方的矛盾問題，這個矛盾表現主要有兩個情況：一是照搬照抄、生搬硬套，有些國有企業集團對于上級政策不加以消化吸收，一味的生搬硬套，容易出現“水土不服”；二是有些國有企業集團“掛羊頭賣狗肉”，看似在執行上級規定，但是私底下卻完全背離上級政策意見。最后，國家管控與地方管理存在脫節現象——監管不及時、監管不到位，監督管理的作用發揮離不開時效性，一旦錯過了最好的時機所謂的監督管控就沒有意義了。目前大多數監督都屬于事后監督，也就是在結束的時候再來考核其合理性、規范性，往往不能及時挽回損失，究其原因在于出資人的監管很難做到實時跟進。

三、從國資委角度對國有企業集團強化財務監督與風險管控的要求

（一）整體性：強調財務監督風險管控“頂層設計”的一致性

加強國有企業集團財務監督與風險管控，首先要解決政策層面的問題，要在政策大方向做好“頂層設計”，確保方向統一、管控一致。只有這樣，才能夠為企業的監督管控提供必要的政策參考和執行依據。一是要強調整體管控的嚴肅性，之所以要從國資委層面出臺國有企業集團相關管理、監督制度，不僅僅是為了更好地履行國資委監管國有資產保值增值的職責，更是基于企業發展的實際需要以及我國市場經濟的現狀，是經過科學調研、論證的。因此，國有企業集團必須嚴謹對待，在思想上高度重視，并在實際管理當中落到實處。

二是建立有效、可行的監管體系。特別重要的是要重點解決“內部人控制問題”，作為代表政府履行出資人職責的監管單位，國資委應該不斷推進國有企業的現代企業制度建設、完善公司治理結構，促進企業向著制度化管理發展，而不是陷入 “內部人治理”的狀況。比如在財務監督層面，可以重點實行“財務會計委派制”。針對企業集團的 “內部人控制”問題，財務會計委派是從出資人監管的層面針對企業財務實行的“外部人監督”，這在一定程度上能夠避免企業財務舞弊現象，能夠更加客觀地管理企業財務，對于提高會計信息質量、增強會計工作人員素質、凈化企業風氣具有重要意義。需要注意的是，為了避免財務會計委派人員的權力被架空或者被企業集團同質化，還需要通過建立相應的財務會計委派人員權力、職責、反饋體系，最大程度上發揮財務會計委派人員在國有企業集團財務監督方面的作用。

三是要強化企業集團對分子公司財務管控力度。針對企業集團管理鏈條長、多部門業務交叉的特點，為保障整個企業集團內部的財務管控，要全面梳理并形成企業集團財務管理的標準化流程，包括財務預算、審批、執行、報銷、分析等，一方面減少了企業集團財務管理中的系統性風險，同時在總公司和子公司執行相同的財務管理標準作業流程，實現國有企業集團跨部門、跨公司、跨區域財務數據匯總與分析。這對于建立健全企業集團財務管控體系，實現母子公司財務管理的無縫對接具有重要的推進作用，更重要的是它具有很強的操作執行性。

（二）針對性：建立健全企業集團“責權清晰”的公司管理結構

針對國有企業集團相對復雜的公司治理結構，企業集團的責權界定尤為重要，這也是加強國有企業集團財務監督和風險管控的重要方面，因此，要充分提高國有企業集團在財務監督和風險管控的針對性。

一是要做到國有企業集團責權“層級化”。對于國有企業集團既是資本運營主體也是客體的 “雙重角色”情況，也要有相應的責權配套體系。比如在接受國資委的監督和指導時，就有責任提供全面、準確的信息報告，接受來自國資委的監督、管理、審查，聽從國資委的統一安排，保證方向的正確性；而在面向子公司時，既可以擁有集團層面的權力，有對整個集團企業全面發展的規劃和控制，但也要遵守與子公司之間的界限，避免過度干涉，而當集團或者子公司出現相關問題時，就要接受來自于國資委的相關問責。

二是要明確企業集團內部的責權界限。一方面，要避免部門與部門之間、員工與員工之間出現互相推諉、交叉管理的情況，國有企業集團要重視公司管理結構的梳理與檢查，確保沒有相關遺漏，對于交叉重疊的地方也有清晰的責權界定（比如以誰為主、以誰為輔），這在很大程度上要依托于全面、細化的制度安排，讓制度規范成為明晰責任的重要形式；另一方面，堅持管理適度原則，平衡集團財務管控與分子公司管理獨立，集團不能以居高臨下的姿態要求分子公司配合做好財務管理，更不能過分干涉分子公司的獨立運營。要兼顧企業生產運營，財務管控的最終目標是為了實現企業集團的經濟效益，因而在強調對分子公司財務管控的同時更要關注分子公司的自主經營。

三是要引導國有企業集團建立健全績效考評體系。通過有效的績效考評機制一方面可以調動企業集團的積極性，另一方面也是企業財務監督與風險管控的重要工具，實現問責與獎勵相結合，進而促進國有企業集團責權進一步落實。要做好績效考評，首先要做好宣導工作，強調績效審計重要性，強調績效考核的目的是為了提高企業管理水平和經濟效益；其次是明確標準、建立體系，構建科學系統的評估體系，特別是對于國有企業集團的母公司、子公司要有多樣化、分層次的考核體系；最后要引入第三方評估，做好權責分離，必須讓績效審計成為一個獨立的群體，也就是它跟被考核方沒有直接或者間接的權責關系。

（三）務實性：推進企業集團內部控制“落準、落細、落實”

企業內部控制，是通過建立健全企業專業管理制度，通過有效的風險防控措施，達到企業風險防范、內部監督的目的，對于“大而雜”的國有企業集團來說做好內部控制尤為重要。

首先，要建立一套完整、切合實際的企業集團內部控制制度。在《企業內部控制基本規范》的指導下，制定適合自身企業發展的內部控制制度，主要包含內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五大部分。因為國有企業集團的特殊性，企業集團內部控制制度的建立也相對復雜，不僅要考慮集團本身的內部控制，也要針對下面的“子公司”、“孫公司”提出相應的指引，最終建立起整個集團層面的“內部控制鏈”，只有把內部控制和公司發展相結合才能保證企業走得更快、走得更遠。

其次，要推進內部控制制度的落地執行。一方面，良好的企業內部環境是內部控制的重要基礎，內部控制的實施反過來又有利于內部環境的改善，所以要通過改善企業內部環境，保障內部控制順利開展，包括明確董事會、監事會、經營管理層三者在決策、監督、執行等方面的職責，采取制度化管理模式、減少企業管理混亂的風險；另一方面，要增強企業風險意識，及時分散、化解企業風險，通過有效的風險控制手段及時解決企業存在的風險，最大程度上減少企業損失，需要注意的是，增強企業風險意識并不是說企業不作為，而是不能夠為了企業經濟的快速發展，把企業置于“高風險”的境地，更不能對企業顯而易見的風險漏洞置之不理。

最后，當企業的內部控制得到充分重視并積極推進時，要遵循“制衡性”原則，采取有效的企業控制措施，讓企業內部控制制度能夠真正落到實處、發揮作用，當然，為了保證內部控制的有效性，真正提高公司管理水平、經濟效益，必須建立起有效的信息與溝通機制、企業內部監督機制。

（四）平衡性：處理好集中統一管控與企業個體管理的“雙重需求”

國有企業集團的健康發展既需要遵循出資人的集中統一管控，確保方向性的統一，同時也要根據企業自身實際情況建立一套公司治理結構，只有這樣才能體現“國有”的特性，又不被過分“套牢”。因此，關于國有企業集團的財務監督和風險管控要考慮兩者的不同需求。一是要形成統一的思想認知。特別是國有企業集團要充分認識到國資委的監管目的在于保證企業正確的發展方向，國有企業集團可以借助國資委的監督指導，在企業制度建設、公司管理上尋求幫助和支持。二是要把政策實施與企業實際相結合。在不違背政策基本原則的情況下，應允許國有企業集團有所創新，所以在政策制定的時候如何在遵循大原則的基礎上，留出一定的彈性空間，避免企業照搬照抄而帶來“水土不服”的問題，當然，這種彈性空間是相對的，是有一個“度”的，不能超出基本原則。值得一提的是，這是一個雙向溝通的過程，只有形成良性的信息溝通機制，才能避免沖突問題。三是注重國家管控與地方管理的時效性。國有企業集團的發展應該是“放養型”但不是“放縱型”，因此，在國資委層面必須建立針對國有企業集團的 “事前監督—事中監督—事后監督”完善的監督體系，針對國有企業集團發展的不同階段、不同項目都有全面、及時的監督，努力把風險預防做在前面，避免造成不可挽回的損失。當然要做到實時的監督，離不開一個及時的反饋機制，只有通過雙方的良性互動滿足彼此的需求，才能促進共同目標的完成。總而言之，在加強國有企業集團財務監督和風險管控的過程中，要樹立積極的思想觀、把握適度原則、做到全面監督，才能實現有效的平衡。

加強國有企業集團的財務監督與風險防控，既要有“頂層設計”的整體性把握，也要建立有針對性的問責機制，又要有務實可行的內部控制制度，更要有平衡不同需求的智慧。只有這樣，才能推動企業健康發展，實現企業國有資產保值增值的目標。對于國有企業集團發展過程中碰到的各種問題和挑戰，不能一味地逃避，而要用一種積極、正向的姿態去面對、去迎接，這樣才能跟得上這個快速發展、變幻莫測的時代，才能充分發揮我國社會主義市場經濟的優勢，不斷創新我國市場經濟發展新模式。■

（作者單位：重慶市國有資產監督管理委員會）

[1]喬金鎖.國有企業集團財務管理中存在的問題及對策之思考[J].財會學習，2016，（20）.

[2]沈麗裙.關于企業集團財務公司風險管控的幾點思考[J].時代金融，2015，（06）.

[3]王曉勇，肖媛.經濟發展新常態下的國有體制企業財務機制改革策略探討[J].經營者，2015，（03）.

[4]張華.強化國有企業財務監督機制的幾點思考[J].經營者，2015，（06）.

[5]張薇薇.探析國有企業集團財務委派制--基于湖南糧食集團財務委派制的實踐和思考 [J].經營者，2016，（09）.