在城市化進程中協同推進房產稅和個人所得稅改革

●童光輝

在城市化進程中協同推進房產稅和個人所得稅改革

●童光輝

在我國現階段的城市化進程中，需要協同推進房產稅和個人所得稅改革，利用稅收政策來促進“住有所居”和鼓勵更多的居民個人來申報納稅。其中，改革的關鍵點有二：一是在參照出租房屋的房產稅征收辦法的基礎上，對閑置（或視同閑置）的房屋加成或加倍征收房產稅，以加大房屋的市場供給和提高房屋的使用效率，鼓勵住房租賃市場的發展；二是實行“自行申報+專項扣除”的辦法，有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金率先納入個人所得稅的專項扣除，在促進“住有所居”的同時，提高居民個人納稅申報的積極性和納稅遵從度。并以此為契機，建立居民收入和財產綜合信息系統，提高稅務機關的信息收集和處理能力，從而為整個直接稅體系的后續改革奠定扎實基礎。

城市化 房產稅 個人所得稅稅制改革

一、引言

現階段，加快推進房產稅和個人所得稅改革，優化直接稅體系，逐步提高直接稅的比重，已經成為社會各界熱議的話題。而且，更為重要的是，這兩個稅種的改革意義也不僅局限于稅種本身，而是關系到稅制結構的優化和征管模式的變革，關系到結構性供給側改革和現代財政制度建設。鑒于此，本文將這兩個稅種的改革納入到我國城市化的背景下來加以討論，并著重探討兩個稅種之間的協同機制和改革實現路徑。

需要稍加說明的是，之所以將這兩個稅種納入到城市化的背景下來加以討論，是因為這兩個稅種主要是面向居民個人來課征①，而在我國現階段的城市化進程中，一方面人口持續向城市集聚，另一方面人口存在大規模的跨地區流動，因此，房產稅和個人所得稅改革，從制度設計到稅收征管，都必須充分考慮到人口流動的因素。

二、改革目標：“促進住有所居”和 “鼓勵更多的居民個人來申報納稅”

諸如優化稅制結構、增加稅收收入和調節收入分配等政策目標，固然是房產稅和個人所得稅改革的根本立足點，但問題是，當稅收制度及相應的征管條件都尚未完備和成熟時，無法很好地兼顧多個政策目標，改革應該如何突破？立足現實國情，在協同推進房產稅和個人所得稅的過程中，至少可以著眼于以下兩個基本目標：一是利用稅收政策來促進住有所居；二是鼓勵更多的居民個人來申報納稅。

（一）利用稅收政策來促進住有所居

在人口持續向城市集聚和存在大規?？绲貐^流動的情況下，住房問題始終是關系國計民生的一件大事，實現住有所居更是我國新型城鎮化戰略的基本內容（高培勇，2012）。在實現住有所居的過程中，房產稅和個人所得稅都可以起到一定的促進作用。

1、房產稅。根據現行的房產稅制度，居民個人擁有的房產，只在出租時才會產生納稅義務；否則，無論是家庭自用，還是閑置，都是免稅的。所以，從加大房屋的市場供給量和提高房屋使用效率的角度出發，可以對閑置（或視同閑置）的房屋加征房產稅。其中，在計稅依據上，參照同一小區或附近區域的平均租金來確定；在稅率設計上，在參照出租房屋的房產稅稅率的基礎上采取加成或加倍的辦法。這樣做的好處在于簡便易行，在省去資產評估等繁瑣程序的同時，還可以利用稅收杠桿來鼓勵住房租賃市場的發展。

然而，如何來認定房屋是自用的，還是閑置的？對此，可以采取“自行申報+總量控制”的辦法來認定，即同一家庭成員名下所擁有的房屋，在同一城市不超過兩套、全國范圍內不超過三套且沒有用于出租的，視同家庭自用，免征房產稅②；反之，對于超出限定數量且沒有用于出租的，則視同閑置，加成征收房產稅。

2、個人所得稅。建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，利用分類所得稅制的征管便利與綜合所得稅制的優勢已成為我國個稅改革的基本取向。與之相適應的是，需要建立標準扣除（即免征額）與專項扣除相結合的費用扣除辦法。其中，考慮到不同地區、不同社會群體的居住成本有著較大的差異，可以有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金納入個人所得稅的專項扣除，在降低居民個稅負擔的同時，促進住有所居。

（二）鼓勵更多的居民個人申報納稅

眾所周知，“我國現行的稅制結構以及由此決定的稅收收入結構和稅收來源結構，具有兩個突出特征，一是以間接課稅為主體。不僅直接稅比重偏低，來自居民個人的直接稅比重更低，而且，迄今為止，在現行稅制體系中，尚無對居民個人課征的財產稅稅種；二是以企業來源為主體。除了個人所得稅，作為居民個人，除了極少的場合和在間接稅的轉嫁過程中充當負稅人之外，基本上是不直接負有納稅義務的”（高培勇，2014）。這意味著，國家在計劃經濟時期直接通過單位或集體來控制居民個人行為的作用機制已漸趨消失的同時，現代社會中通過居民個人報稅而建立起來的聯系機制還遠未成形 （童光輝、付敏杰，2015）。所以，居民個人納稅申報制度的建立和完善，不僅事關直接稅體系的建設，更是國家治理現代化進程中的一項基礎性工作③。

若是將上述設想付諸于實踐，將會在一定程度上鼓勵更多的居民個人來申報納稅。當然，也對稅務機關的征管工作提出了更大的挑戰。

對于擁有一套或多套自用住房的居民來說，可以采取自行申報“經常性住所”的辦法，同一家庭成員均在“經常性住所”所在地進行個人所得稅的年終申報和匯算清繳 （平時仍然實行分類課征和源泉扣繳），同時允許自用住房的按揭貸款利息可以有條件地進行專項扣除。這樣既便于稅務機關及時掌握整個家庭的收入狀況，也便于核算家庭的負擔狀況。因為，與現行的標準扣除（即免征額）以個人為單位有所不同的是，相當一部分專項扣除的費用是以家庭為單位發生的，需要以家庭為單位進行年終的匯算清繳，或者是在家庭內部以個人為單位進行合理分擔后予以扣除。

對于擁有閑置（或視同閑置）住房的居民來說，不同房子的租金價格不同，房產稅的計稅依據也隨之變化。那么，哪些房屋屬于自用，哪些房屋屬于閑置？對此，在改革之初，當稅務機關尚未全面掌握居民個人的房屋擁有及使用情況時，也采取自行申報的辦法，由居民個人自己認定哪些房屋是自用，哪些房屋是閑置，并據此征稅。當然，如果居民個人沒有及時進行房產使用情況登記的話，稅務機關再綜合根據水、電、氣的使用量等情況進行核定。

對于房屋承租人來說，將合理的房屋租金與個人所得稅的專項扣除相掛鉤，在鼓勵承租人可以憑稅務機關代開的房屋租金發票抵扣個人所得稅的同時，要求出租人及時申報繳納房產稅。而且，符合一定條件的房屋承租人及其家庭成員也可以將承租的房屋作為“經常性住所”進行個人所得稅的年終申報。

對于政府財政來說，短期內的稅收收入有增有減，總收入未必增加，但從長遠來看，可以通過“自行申報+專項扣除”的辦法來提高居民個人納稅申報的積極性和納稅遵從度。并以此為契機，建立居民個人的收入與財產綜合信息系統，提高稅務機關的信息收集和處理能力，從而，整個直接稅體系的后續改革奠定扎實基礎。

三、房產稅與個人所得稅協同改革的現實路徑：“自行申報+專項扣除”

概括起來說，上述設想的關鍵有二：一是在參照出租房屋的房產稅征收辦法的基礎上，對閑置（或視同閑置）的房屋加成或加倍征收房產稅；二是實行“自行申報+專項扣除”的辦法，有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金納入個人所得稅的專項扣除范圍。然而，人口是流動的，稅源是分散的，而且不同居民的收入水平和財產狀況千差萬別。所以，這一看似簡單的操作辦法，需要一套細致周密的制度安排予以支持。

（一）自行申報

當協同推進房產稅和個人所得稅時，首先就要求稅務機關掌握居民個人的房產擁有情況，然后再要求居民個人通過報稅系統來申報房產的使用情況。在這一過程中，一方面需要房產登記信息實現全國聯網并接入居民個人的報稅系統，這在技術上是可行的；另一方面則需要解決城市邊界、人口流動與屬地管理之間的矛盾，這也是改革的關鍵和難點所在。

1、城市邊界與屬地管理。如前所述，本文提出以“同一城市擁有兩套住房，全國范圍內擁有三套住房”作為自用住房的數量限額。數量多少可以視具體情況來調整，但是“同一城市”的邊界如何來界定？

眾所周知，我國的行政區劃可以概括為一種以城市為核心的“嵌套體制”，即上級政府或城市政區的政府直接管理中心城市聚落，又具有對周邊其他聚落或政區的管轄權 （劉軍德、范今朝，2015）。所以，在城市邊界上，有“市區”與“市域”的區別，而且部分城市在“市區”范圍內還存在“主城區”與“市轄區”的區別。有鑒于此，在“同一城市”的界定上，本文建議對不同層級的城市采取區別對待的辦法：對于直轄市來說，同一城市的邊界限定在主城區范圍內的城市化區域，而非主城區的市轄區則參照縣的標準來認定；對于設區的市來說，同一城市的邊界限定在市轄區范圍之內的城市化區域，不含所轄縣（市）；對于不設區的市和縣來說，同一城市的邊界限定在本級行政區劃范圍的城市化區域④。

2、自主申報與屬地管理。誠然，房屋的所在地是固定的，其稅收管轄權也易于確定，但房屋的所有人和承租人是流動的，居民個人的戶籍、住所和工作地相互分離已經成為一種普遍現象，而且同一家庭擁有多處住所的情況也越來越多。在這種背景下，應該由哪個稅務機關來履行房產稅和個人所得稅的稅收征管職能，是戶籍所在地，還是房屋所在地，抑或是工作單位所在地？

在現行個人所得稅的征管模式下，無論是工資薪金的代扣代繳，還是年應稅所得超過12萬元的年終申報，大多是向工作單位所在地的基層稅務機關來申報。其結果是，同一家庭成員會因工作單位的不同而分散申報，致使同一稅務機關無法及時掌握整個家庭的收入狀況，這是一方面；另一方面，還會導致納稅義務的發生地與公共服務的受益地之間相互分離，因為現在有相當一部分公共服務的準入條件是與戶籍或住所相掛鉤的（例如學區）。也正因為有這些問題的存在，上文提出了一個基本設想：當同一家庭擁有一套或多套住房時，可以采取自主申報“經常性住所”的辦法，同一家庭成員均在“經常性住所”進行個人所得稅的年終申報和匯算清繳，同時有條件地允許自用住房的按揭貸款利息進行專項扣除。

然而，問題并沒有就此結束。如果居民個人未能及時主動申報時，又應該由哪個稅務機關來履行征管職能？對此，本文的建議是，對于擁有多套住房的居民個人，多處房產所在地的基層稅務機關同時履行告知義務，并由納稅人自主選擇其中一處稅務機關進行房產使用情況的登記并履行相應的納稅義務。而且，在居民個人沒有完成房產使用情況的登記并履行相應的納稅義務前，限制其名下所有房產的交易、轉讓或過戶。

（二）專項扣除

在建立綜合與分類相結合的個人所得稅制的過程中，一個合理的專項扣除范圍、標準和操作辦法是改革的關鍵所在。在這里，本文僅就自用住房的按揭貸款利息和房屋租金的專項扣除討論一二。

1、以家庭為單位還是以個人為單位進行抵扣。與現行免征額是以個人為單位的標準扣除有所不同的是，有部分專項扣除費用是以家庭為單位發生的。那么，對于這部分專項扣除是以家庭為單位進行年終的匯算清繳，還是在家庭內部以個人為單位進行扣除？

從邏輯上來說，家庭作為基本生活單位，個人所得稅以家庭為單位進行年終的匯算清繳，可以更好地適應每個家庭的具體情況。然而，以家庭為單位進行年終的匯算清繳，不僅需要收集每個家庭的具體情況，而且還需要需要稅務機關具備處理這些復雜信息的能力。從現實情況來看，我國暫時并不具備這樣的條件。所以，有學者建言，可以采取以特定個人為中心進行抵扣，即符合條件的專項扣除，先通過特定的個人抵扣一次；當一人的收入不足以抵扣，再可以考慮其他家庭成員的收入抵扣 （楊志勇，2016）。抑或是，同一專項扣除在家庭內部以個人為單位進行合理分擔后進行扣除。

2、合理的計稅依據和專項扣除標準。按照上述設想，房產稅是以房屋租賃價格作為計稅依據的。在現實中，影響租賃價格的因素很多，既有市場供需關系的變化，也有其他非市場因素的影響。因此，為了限制關聯交易和防止稅款流失，當居民個人申報的租賃價格明顯低于市場合理水平時，基層稅務機關有權對計稅價格重新進行核定。但與此同時，為了在程序上確保重新核定過程的嚴肅性和合理性，基層稅務機關需要定期統計、論證和發布本轄區內不同地段的房屋租金均價 （作為對閑置住房征稅的計稅依據）和最低計稅價格（作為對出租房屋征稅的計稅依據）。

同理，對于自用住房的按揭貸款利息和承租人支付的房屋租金在抵扣時也需要設定一個合理的標準。參考銀行在審核和發放按揭貸款時的限制性條款：即每套住房的每月還本付息額不得超過家庭月收入的50%、多套住房的每月還本付息總額不得超過家庭月收入的55%。同理，個人所得稅在抵扣按揭貸款利息和房屋租金時也可以設置類似限制：第一，僅限于自用住房，也就是在限定的套數內；第二，全年按揭貸款利息和房屋租金的可抵扣額不得超過家庭年收入的50%；第三，考慮到住房補貼和住房公積金等住房專項資金在代扣代繳環節已經實現稅前扣除，所以，年終實際可抵扣額還需要減去已經稅前扣除的部分，即“年終實際可抵扣額=全年可抵扣額-已經稅前扣除的部分”。

四、配套措施：建立居民收入與財產綜合信息系統

如前所述，當協同推進房產稅和個人所得稅改革時，對于稅務機關的信息采集能力、信息處理能力和征管效率都提出了更高的要求。在這一過程中，亟須建立一個個人收入與財產綜合信息系統，而征納雙方在這個系統內完成信息采集、納稅申報和匯算清繳等事宜。

（一）房屋產權信息及使用情況的全國聯網

上述關于房產稅的改革設想是建立在稅務機關充分掌握居民個人的房產擁有情況和使用情況的基礎之上。對于居民個人的房產擁有情況，有賴于房屋產權登記信息的全國聯網，并與稅務機關的納稅申報系統實現實時共享；而房屋使用情況的登記，則是在房屋產權登記信息實現共享的基礎上由居民個人進行自行申報，或是自用，或是出租，或是閑置。稅務機關在居民個人自行申報的基礎上進行復核，并根據房屋的實際使用情況課征房產稅。

在這一過程中，不妨借鑒美國等成熟市場經濟國家實行的“責任倒置原則”，由居民個人自行申報和自我舉證，并承諾申報材料的真實可信，而稅務機關則按照申報材料來核定稅收。如果一旦發現納稅人有虛假報稅的問題，稅務機關可以在有確切證據的情況下對納稅人進行懲罰性征稅。

（二）個人所得稅的年終申報和匯算清繳

在建立綜合與分類相結合的個人所得稅制的過程中，一方面繼續利用分類所得的征管便利，實行源泉扣繳；另一方面則需要引入綜合稅制，同一家庭成員均在“經常性住所”進行個人所得稅的年終申報和匯算清繳。也就是說，居民個人的年終納稅申報要從以工作單位所在地為主轉向以“經常性住所”所在地為主，實現從“單位人”向“社區人”的轉變。

當然，在匯算清繳時，很可能會產生退稅的問題。對于這部分因匯算清繳所帶來的退稅，建議在改革前期由中央財政承擔，并以此來解決代扣代繳所在地與匯算清繳所在地之間不一致所帶來的稅收利益之爭。

五、結論

毋庸諱言，由于基礎資料和微觀數據的缺失，本文只能留在目標定位和改革設想層面的討論，而無法深入開展政策模擬和實證研究。但總的來說，上述設想仍有一定的新意，即在稅收制度及相應的征管條件都尚不完備和成熟的情況下，可以通過：（1）對閑置（或視同閑置）的房屋加成或加倍征收房產稅；（2）實行“自行申報+專項扣除”的辦法，有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金納入個人所得稅的專項扣除范圍，協同推進房產稅和個人所得稅改革。并以此為契機，建立居民收入和財產綜合信息系統，提高稅務機關的信息收集和處理能力，從而整個直接稅體系的后續改革奠定基礎。

當然，我們也要清醒地意識到，在同等稅負水平的條件下，直接稅給社會公眾帶來的“稅收痛苦”程度會明顯高于間接稅。因而，伴隨著直接稅比重的不斷提高，社會公眾的納稅人意識會有顯著的提升；相應地，他們對于政府汲取財政收入的合法性 （Legitimacy）和正當性（Justification）也會提出更為嚴格的要求。所以，在協同推進房產稅和個人所得稅改革的進程中，需要從根本上解決稅收收入的合法性和正當性問題，提高居民個人納稅申報的積極性和納稅遵從度，確保政府汲取財政收入的高效率和可持續?！?/p>

（作者單位：浙江財經大學財政稅務學院）

注釋：

①本文暫不考慮以企業或其他法人單位為課征對象的房產稅。

②之所以設置“同一城市不超過兩套，全國范圍內不超過三套”的標準，主要是考慮到同一家庭可能因工作地點相對分散、改善住房等各方面原因而需要多處置業。當然，這一限額是否合理，還可以進一步討論。

③英國學者邁克爾·曼（Michael Mann）將“基礎性權力”（infrastructural power） 定義為，政府權力有能力滲入市民社會，但必須而且越來越依靠與市民社會之間制度化的協商和談判來執行政治決定?，F代國家興起的基本趨勢之一是基礎性權力的加強，只有這樣才能更加有效地動員公共資源。參見邁克爾·曼：《社會權力的來源》（第二卷·上），上海：上海人民出版社2007年版，第50-105頁。

④當然，采用這一標準來界定城市邊界，會存在一個突出問題，即不同城市的大小相差懸殊。還有一種備選方案就是以“市域”作為界定城市的邊界，將市轄區、市轄縣和代管的縣級市統統囊括在內，但也存在城市范圍過大的問題。所以，以哪個標準來界定同一城市，還可以繼續討論。

[1]高培勇.新型城鎮化背景下的住房保障[M].北京：中國財政經濟出版社,2012.

[2]高培勇.由適應市場經濟體制到匹配國家治理體系：關于新一輪財稅體制改革基本取向的討論[J].財貿經濟，2014，（03）.

[3]劉軍德，范今朝.中國市制的歷史演變和當代改革[M].南京：東南大學出版社，2015.

[4]邁克爾·曼.社會權力的來源（第二卷·上）[M].上海：上海人民出版社,2007.

[5]童光輝，付敏杰.在歷史進程中把握“現代財政”的核心要義：基于不同財政運行模式的比較[J].經濟研究參考，2015，（56）.

[6]楊志勇.個稅改革的重點不是以家庭為單位進行征收[N].21世紀經濟報道，2016-8-11（04）.

（本文系中國博士后基金項目“新型城鎮化進程中的地方財稅體制改革研究”〈2015M580 501〉和浙江省博士后科研項目“新型城鎮化進程中的地方財稅體制改革研究——以浙江為例”〈BSH1502153〉的階段性成果）