供給側改革下的公共服務民營化探討

●張 帆 白 茹

供給側改革下的公共服務民營化探討

●張 帆 白 茹

供給側結構性改革著重提高供給質量和效率，注重“供給管理”理念。本文從“公共性缺失”理論角度分析了公共服務民營化的可行性，闡述了公共服務民營化中政府的作用以及實踐經驗。提出了按照供給側結構性改革要求，充分發揮社會資本作用的績效管理模式，從“供給管理”角度探討公共服務民營化供給方式，運用民營化改革思路服務社會發展需求。

公共服務 民營化 供給側結構性改革

一、引言

2016年1月，習近平總書記在中央財經領導小組會議上強調，要在適度擴大總需求的同時，著力加強“供給側結構性改革”，著力提高供給體系質量和效率。同樣在公共服務領域有著重要的啟示和引領作用，要改變過去單一的供給模式，按照供給側結構性改革的基本思路，要在公共服務領域中解決好結構性問題，由不平衡向較平衡狀態作調整以及由被動的高代價平衡向積極主動較低代價的平衡作調整，注重投入側而非產出側的改革。那么在公共服務領域要根據這種理念注重制度管理，要讓準入更加便利，讓更多社會資本能參與公共領域中的各類投資，甚至成為部分公共領域的主導投資，政府則要確保民間資本在這些領域的投資能有合理回報。因此，在公共服務領域引入民營資金，運用結構性對策加大各種基本要素投入力度和促進機制創新，通過“供給管理”加強公共服務中的薄弱環節，充分發揮社會資本的績效管理模式，運用民營化改革思路，激發各個微觀主體活力為公眾提供精準化服務，滿足社會基本需求。

二、文獻綜述

“供給側”源于西方供給學派的主張，特別是2008年由美國“次貸危機”引發世界經濟危機，以“供給管理”改革的浪潮正席卷世界經濟各個領域。Robert（2010）把經濟趕超稱為“技術擴散”，實施創新還不如對已有先進技術進行模范來得更為劃算，認為追隨經濟體傾向于追趕上領先經濟體。這些都是合乎邏輯地關注供給側的技術創新供給分析，對于經濟學理論做出創新供給經濟學研究群體，提供了有益認識。

在20世紀70年代末，民營化的思想浪潮在新西蘭和澳大利亞的政府中涌現，隨后在英國和美國加強了對民營化政策的強勢推動，使其發展為國際公共管理的流行理念與實踐。比如美國著名民營化理論家Savas(1987)提出“民營化是建立好政府的關鍵”的著名論斷。即把公共設施或公共服務由民營部門來提供，改變了傳統政府的角色，這種變化導致了公共服務購買者和公共服務供給者的角色分離。Osborne和 Gaebler（1997）對此則形象地稱之為 “掌舵而不是劃槳”。在美國，民營化和精準化服務遍布各個公共領域，從普通的城市垃圾、自來水供應等社會福利性項目，這些項目在進行外包時，政府堅守的一個基本原則就是追求績效，以確保項目在民營化過程中，不僅能夠向社會工作提供精準化的服務，還需要按照績效管理的要求推進項目。比如美國聯邦監獄管理局開發犯罪矯治績效評估系統，就是實施了績效型外包方式，引進民營結構進行管理和 運 營 （Siegel，2004）。 Prager(1994)認為民營化作為一種政策工具，要求政府管理人員能夠掌握相關的管理技能，特別是能夠熟悉和組織競爭性投標，并具備合同管理的能力。因為對于公共項目引入民營化運作，政府部門作為監督者，對合同進行管理是監控與評價重要部分。而Kittower（1999）探討了投入型外包關注的是公共服務生產的投入方面，包括公共服務生產的程序、過程以及所用設備種類等，以這種投資性的公共服務生產模式，充分賦予了民營承包商盡可能多的自由和靈活性，政府則完全處于監督者角色。Robert el at.(2012)公共服務民營化所導致的一種重大后果就是政府在公共服務領域的角色發生了重要變化，即政府不再直接提供公共服務，而是確保公共服務的有效供給。

婁成武和尹濤（2003）從“政府失靈”角度論述了公共服務民營化的重要作用，認為公共項目民營化是解決“政府失靈”的必然選擇。而民營化在中國則主要是以PPP模式開展，并已成為全球行政改革不可逆轉的趨勢，最終目的是提高公共服務質量和效率，而政府職能是作為公共服務民營化的主導者,發揮著參與、監督和引導的作用,通過不斷完善和制定相關監管機制，以促進公共服務民營化按照既定目標進行。汪飛燕和趙定濤（2003）則運用混合博弈方法探討了民營化模式在公共項目中涉及到的代理問題，因為政府與代理企業之間可能存在責任不清和相互推諉的問題，這就需要政府事先制定好相應的政策防止二者可能存在博弈的空間。陶春麗（2006）提出了公共服務民營化的三種模式，即完全民營模式、部分民營模式、完全公營與完全民營的組合模式。其實質是引入市場機制參與公共商品的生產和供給，打破由政府提供的單一壟斷模式,從而形成一種包括市場機制和公眾用腳投票在內的公共選擇。金志云 （2008）提出要在公共服務領域推進民營化需要構建“有限民營化與有限政府”的基本思路，在強化政府的公共服務職能的同時，強調制度機制與市場化體系建設同步結合的重要性。同時也只有這樣，公共服務精準化目標才能夠進一步推進。敬乂嘉（2010）認為民營化其實是將第三方引入到公共服務治理結構中，實現公共目的與私人手段的優勢互補。但是鑒于缺乏有效的競爭市場中，提供的服務績效難于監督，導致的不信任和競相推卸責任行為產生。那么民營化的結果雖然降低了運營成本，但公共服務的質量在總體上并沒有明顯改善。因此，民營化也是一個試錯的過程，只有在“制造”與“購買”之間的選擇不是固定不變的。而項輝和汪錦軍（2014）也進一步闡釋了民營化失敗的可能性，認為我國公共服務民營化的失敗主要原因是對公共服務屬性認識不足，并且在推進民營化過程中缺乏相關機制設計，無法發揮民營化的效率優勢。這就使得我國在一個市場經濟競爭不充分的條件下，很難實現公共服務精準化的目標。為此，楊安華（2014）針對政府購買服務進行了闡述，為充分發揮民營化的效率優勢，政府購買服務應該通過市場化手段對公共產品采取政府回購形式，以避免政府在推進民營化過程中存在的代理問題，同時政府回購服務也是為政府部門規避公共管理風險的一種重要工具。因此在供給側結構性改革背景下，政府部門應該要在理念、觀念上進行徹底變革，樹立現代公共服務意識，積極引入以民營企業為代表的社會資本合作，加強供給端的供給模式變革。梅錦萍和楊光飛（2016）論述了我國在公共服務領推進民營化改革歷程，發現反而帶來了均等化不足等問題，并從監管機制和評估機制兩方面著手，論證了政府在民營化過程中應當承擔的責任，重塑公共服務的公共性。

隨著中國經濟在結構性轉移升級過程中，中央政府對供給側結構性改革日益重視，從政策上由只重需求側轉向需求側與供給側并重，注重供給效率，在很大程度上還需要從制度供給著手，而公共服務領域更是如此。國內供給側結構性改革思想的主要代表專家賈康（2015）認為優化供給側機制，改進制度供給是關鍵。公共服務和商品的供給也應按照“供給管理”理念，為社會公眾提供急需和相配套的供給服務，這就要求在要注重供給的方式，其中引進民營化的供給模式日益成為公共服務的一種重要方式。蔡昉（2016）分析了需求側和供給側的內涵，認為需求側著眼于保持傳統增長動力，延長人口紅利；而供給側應著眼于啟動新的增長動力，加大人力資本積累的力度，以及提髙全要素生產率增長率及對經濟增長的貢獻率。那么民營化改革則就是從提高全要素生產率角度，從供給端發力解決公共領域突出的問題。

從已有的研究來看，分析從供給角度來分析公共服務引入民營化的研究并不充分，在以往的研究中主要是從轉變政府職能和政府行政效率角度看待政府購買公共服務問題，而關注從供給角度考慮公共服務民營化的基礎分析較少。本文正是在已有的研究基礎上，注重“供給管理”中“供給側”與“需求側”相結合，從公共性缺失理論角度探討供給側結構性改革視野下公共服務民營化效應問題。

三、“公共性缺失”理論分析

根據公共經濟學理論，如果政府推卸承擔財務責任，那么公共服務民營化將會帶來“公共缺失”問題。這是因為政府推卸責任而讓私人企業提供公共服務，私人企業采用收費方式獲得一定的收益，這種公共服務阻礙了弱勢群體獲取公共服務的渠道，違背了公共服務的均等性和公平性原則，顯然不能滿足公共服務的本質要求。公共服務民營化引起的“公共性缺失”問題，引起了學術界的熱烈討論，有些學者認為我國當前推進的公共服務市場化改革不能走西方老路，即公共服務市場化就是政府推卸責任，讓私人企業完全主導公共服務市場化。我國公共服務市場化改革中政府應該承擔起自身責任，有些學者在此背景下提出我國公共服務民營化思路。即公共服務民營化指的是我國政府采用招標等方式將公共服務轉讓給社會組織和企業提供，而提供公共服務的社會組織和企業從政府獲得補償。其原理是公共市場中社會組織和企業供應公共產品，提供的公共產品符合政府標準后，政府撥款給提供公共服務的社會組織和企業。公共服務民營化目的在于減輕政府負擔、提高社會治理水平，滿足公眾多樣化、個性化需要的一種方式。

我國公共服務民營化最早于1994年深圳市政府在公共衛生采用這種制度，以及1996年上海浦東新區政府開創了我國第一次向企業購買公共服務的先例，發展至今我國政府購買公共服務已經非常普遍。不同于西方發達國家，我國公共服務民營化讓市場發揮作用，由社會組織和企業擔當公共產品生產者角色，提供公共產品的社會組織和企業向政府收費。而西方發達國家公共服務民營化中提供公共產品的社會組織和企業是向社會公眾收費。由此可以看出，西方發達國家公共服務民營化提供公共產品，難免出現“搭便車”困境，最終導致市場失靈。而我國公共服務民營化中政府通過付費購買公共服務，則可以避免這種市場失靈問題。甚至可以避免 “公共性缺失”問題，也就是說，解決“公共性缺失”問題的關鍵是發揮政府的作用，政府應該承擔提供公共服務的責任，特別是承擔財務責任。

我國公共服務民營化要求政府履行財務責任，通過政府購買公共服務后讓社會組織和企業提供公共服務，有利于政府節約資源且提高政府工作效率，同時引入市場機制，提高公共服務質量，滿足社會公眾多樣化、個性化需求。盡管如此，當前我國公共服務民營化在實踐過程中還是出現了不少問題。

第一，我國公共服務民營化過程中存在“撥款后放任不管”情況。由于有關政府部門沒有對社會組織和企業提供公共產品的過程進行有效監督檢查，助長了社會組織和企業的僥幸心理，難免降低公共服務的質量。比如2008年我國有不少城市嘗試公共自行車租賃服務。經過五、六年的實踐，公共自行車租賃服務制度運行成功案例少之又少，只有杭州市實踐效果較好，以武漢市為代表的大部分城市實踐效果沒有達到預期目標。為什么會出現如此截然相反的結果呢？有專家指出，杭州市和武漢市在推進公共自行車租賃服務過程中，杭州市在撥款購買公共服務之后，并不像武漢市一樣放任不管，而是成立了租賃管理協調小組參與到租賃工作中。可以看出，杭州市政府在公共自行車租賃服務過程中，不僅擔負了財務責任，更是擔負了管理者責任，而武漢市政府只是擔負財務單一責任，正是由于政府責任擔當存在差異性，導致杭州市和武漢市公共自行車租賃制度推廣結果迥然不同。

第二，我國政府公共服務民營化評估實踐存在不規范問題。公共服務民營評估不規范指的是政府組織招標活動沒有做到公平正義和公開性，招標活動出現以權謀私、內部招標和招標走過場等問題，導致最終中標的社會組織和企業不具有資質水平，甚至是“內部人”臨時成立企業參與招標活動取得生產公共產品的資格。這種情況的公共服務民營化，并不是為了滿足社會公眾的公共服務需求，而是為了謀取“利益相關者”私利不惜損害公共利益，從而帶來公共性的缺失。

四、公共服務民營化中政府的作用以及實踐基本經驗分析

（一）政府在公共服務民營化中的作用

少數純公共產品完全由政府承擔提供，其余大部分準公共產品可以通過公共服務民營化方式讓社會組織和企業提供，實行公共服務民營化需要政府積極參與組織和管理，政府在公共服務民營化中的作用具體體現在以下幾個方面：

1、參與作用。政府積極參與公共服務民營化過程，有助于提高公共服務質量，更好地滿足社會公眾多樣化和個性化需求。不過，政府要改變過去同時擔負生產者與供給者角色，實現生產角色和供給角色分離。分離生產職能和供給職能的方式有：一是合同出租。政府通過招標方式確定提供公共服務的社會組織和企業，中標者和政府簽訂公共服務合同協議，中標者按照合同協議生產公共服務，政府按照合同協議向生產公共服務的社會組織和企業撥付款項。二是特許經營。政府按照一定的程序賦予社會組織和企業一定期限內生產公共產品的權利。

2、監督管理作用。由于當前我國公共服務民營化法律法規和管理制度不完善，在公共服務民營化推進過程中，容易出現損害公共利益。因此，公共服務民營化過程中應該發揮政府監督管理作用，對私營企業提供公共服務過程進行定期監督。另外，政府部門應該不斷建立健全公共服務民營化監督法律法規，對公共服務民營化中政府行為在法律框架內監督管理。

3、引導作用。發揮政府引導作用，為公共服務民營化營造良好的發展環境。首先，政府對提供公共服務的社會組織和企業給予一定的稅收優惠和政策照顧，吸引社會組織和企業積極參與公共服務民營化活動中。其次，加強宣傳工作，利用各種渠道向社會公眾宣傳公共服務民營化政策，鼓勵社會公眾參與到公共服務民營化過程中。

（二）公共服務民營化實踐基本經驗分析

1、建立賬單式公共服務制度。湖南省政府在推進公共服務民營化過程中推出賬單式公共服務制度，實踐效果較好。為此，湖南省于2014年出臺《政府公共服務賬單》，明確了公共服務民營化類別、政府購買公共服務標準和公共服務民營化實施流程等。并在此基礎上于2015年修訂完善了《政府公共服務賬單》，進一步明確了政府提供純公共服務項目和公共服務民營化項目賬單。這種賬單式公共服務制度有助于公共服務民營化的規范化和標準化，提高公共服務民營化管理效率。

2、建立“一門式”公共服務制度。廣東省佛山市推出的“一門式”公共服務制度，社會公眾下載安裝一個APP或者網絡端口就能夠申請大部分公共服務，而不需要向不同部門逐個申請。這種利用網絡技術建立的“一門式”公共服務制度，大大提高了公共服務供給方式和供給效率。

3、建立“套餐式”公共服務制度。江西省推出了“套餐式”公共服務制度，通過整合硬件基礎設施、軟件資源系統、人才資源、信息技術等資源，避免公共服務民營化供給過程中只注重優化硬件資源系統，而忽視軟件資源系統和人才資源。從而充分滿足了社會公眾對公共服務的需求，提高了公共服務供給質量。

4、建立基于誠信體系“累積式”公共服務制度。政府提供公共服務應該結合誠信體系建設來進行。一方面，政府提供公共服務按照承諾不折不扣執行，誠信值就可以累積計算；另一方面，社會公眾享受公共服務也需要誠信值累積，只有誠信值超過一定數值時才可以享受某項基本公共服務。如果公民誠信值不足，那么公民可以通過提供社區義工或者志愿者服務增加自己的誠信值。這種公共服務分配制度與誠信體系建設是相輔相成、不可分割的。

五、供給側改革背景下公共服務民營化供給方式探索

（一）公共服務民營化要引入均等化和精準化管理思路

公共服務民營化過程中，政府和社會資本的結合會引起“公共性缺失”風險問題和“滿意度飽和”問題，為了加強公共服務民營化風險管理，在推進公共服務民營化過程中應該著重于均等化和精準化兩方面入手。

1、在均等化方面。一是要擴大公共服務供給對象的范圍，做到常住人口全覆蓋，特別是保障進城務工的農村人口的基本醫療保障、兒女入學、養老保障等基本公共服務；二是基本實現城鄉基本公共服務均等化。重點是基本公共服務向農村傾斜，縮小城鄉基本公共服務差距，讓農村地區也能享受與城鎮一樣的優質公共服務，比如可以探索建立縣級醫院向鄉鎮衛生所輪流下派專業醫生支持鄉鎮衛生事業，縣級優秀教師到鄉鎮中小學支教制度等；三是基本實現區域基本公共服務均等化。重點在于基本公共服務向薄弱地區傾斜，加強省級統籌力度，加大對落后縣域基本公共服務的扶持力度，特別是要加大對革命老區、民族地區和貧困落后區域的財政扶持力度，實現基本公共服務全區域覆蓋。

2、在精準性方面。一是建立健全調查應對制度。在推進公共服務民營化過程中，做好調查工作，搜集社會公眾對公共服務的訴求和意見，針對社會公眾反映強烈的公共服務供給突出問題，針對性地及時采取措施加以解決處理；二是加強公共服務供給政府部門協調機制建設。國家層面召集地方政府部門共同組建公共服務供給協調組織，對跨省市、跨區域資源進行統籌安排，有計劃有步驟地推進跨區域公共服務民營化工作，協調解決跨區域公共服務民營化重大問題；三是加強政府和民營資本的合作。對于純公共服務產品，則由政府完全提供，而對于絕大多數公共服務產品，政府可以逐漸放開，采用招標方式吸引民營資本進入教育、公共衛生、養老保險、公共文化等公共服務產品領域。支持國外資本進入我國公共服務產品供給市場，鼓勵外國資本采用獨資形式或者中外合資形式參與公共服務產品供給領域。

（二）引入“互聯網+”思維為公共服務民營化注入新動力

1、建立公共服務民營化“微服務”平臺。要依靠大數據和云計算技術建立“微服務”平臺，將基本公共服務發送到每個公民的“APP端口”，使得每個社會個體能夠輕而易舉享受基本服務。提供公共服務民營化“微服務”平臺工作效率的關鍵是利用互聯網技術手段，實現基本公共服務的網絡化。通過建立“微服務”平臺，這就需要政府整合部門資源，按照部門分類將涉及公共服務民營化部門資源整合起來。比如有的地方政府按照主題分類來整合資源，根據用戶類別建立“微服務”平臺方式提供公共服務。還可以利用互聯網技術和地理信息系統技術優勢，將同社區不同街道、居委會以及相關政府部門的公共資源整合起來，利用這個社區公共服務民營化“微服務”平臺，動態了解社區公共服務資源配置情況，通過平臺發現問題并及時解決處理，大大提高了公共服務供給效率。

2、建立統一規范的“互聯網+社區服務”。“互聯網+社區服務”提高了社區基本公共服務精準化，創新了社區基本公共服務供給方式。作為一種新型社區公共服務民營化供給方式，本質上就是提高公共服務網絡技術運用廣度和深度，為“互聯網+社區服務”提供技術保障。在推進過程中要注意2方面的問題：一是規范“互聯網+社區服務”基礎性標準。比如“互聯網+社區服務”的標準、數據傳送標準、電子政務標準等，構建“互聯網+社區服務”標準體系；二是提高網絡安全性。在技術方面，有針對性地不斷改進和升級安全技術，提高個人信息、財務信息和機密信息的安全性，防止黑客侵入和病毒破壞，嚴厲打擊網絡犯罪，有效保護社區居民正當權益。

3、培養公共服務民營化互聯網專業技能人才。推進“互聯網+”運用于公共服務民營化供給領域，要做好頂層設計，注重培養公共服務民營化供給領域專業型技能人才，為推進公共服務民營化供給提供智能保障。一方面，加強對公共服務供給相關人員專業職能培訓，提高工作人員計算機網絡操作能力；另一方面，面向社會招聘和引進高技能專業人才，打造一支適應“互聯網+社區服務”要求的專業公共服務供給服務人才隊伍。

4、關注公共服務民營化供給人本位需求融合。傳統公共服務民營化供給過分強調供給。而在“互聯網+”條件下，公共服務民營化供給側重于社會公眾多樣化、個性化需求為標志的人本位需求，特別是要關注弱勢群體的個性化需求。在“互聯網+”條件下，比如建立“互聯網+公共文化”和“互聯網+公共衛生”等，面對的公共服務供給對象都是社會公眾，因此，滿足社會公眾多樣化、個性化需求，是“互聯網+”公共服務民營化供給能否被社會公眾所接受至關重要。為此，在公共服務民營化供給方面引入“互聯網+”理念，要考慮滿足社會公眾個性化現實需求，也要考慮公共服務供給平臺建設的用戶體驗度，向社會公眾提供高水平的公共服務網絡平臺。■

（作者單位：浙江財經大學財政稅務學院、湖北省漢口監獄）

[1]蔡昉.認識中國經濟減速的供給側視角[J].經濟學動態,2016，(04).

[2]李增田.美國公共服務民營化的實踐與戰略演變[J].天津商業大學報,2008,(06).

[3]賈康.“十三五”時期的供給側改革[J].國家行政學院學報,2015,(06).

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（本文系杭州市哲學社會科學規劃課項目 “供給側結構性改革視域下杭州市公共服務精準化研究”〈項目編號：Z17JC093〉、教育部人文社會科學研究青年項目“供給側結構性改革視角下我國稅制改革的方向研究”〈項目編號：16YJC790132〉、浙江省高校重大人文社科項目攻關計劃青年重點項目“稅收競爭視閥下稅收政策不確定性對企業投資沖擊的影響研究”〈項目編號：2016QN001〉的階段性研究成果）

（本欄目責任編輯：鄭潔）