供給側改革背景下的財政專項扶貧資金使用問題研究

●李 苗 崔 軍

供給側改革背景下的財政專項扶貧資金使用問題研究

●李 苗 崔 軍

供給側改革是適應和引領經濟發展新常態的重大戰略舉措，供給側改革為財政專項扶貧資金使用提供了新理念，提升財政專項扶貧資金使用效率反映了供給側改革的要求。本文首先闡述了供給側改革和財政專項扶貧資金的內涵以及供給側改革與財政專項扶貧資金使用間的關系。在此基礎上，從財政專項扶貧資金的供給端、扶貧對象的需求端以及供需對接的角度出發，結合審計署2016到2017年分季度的國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果以及相關財政扶貧資金審計報告等資料，分析了財政專項扶貧資金使用中存在的問題。最后從供給側改革的視角，提出了提升財政專項扶貧資金使用效率的政策建議。

供給側改革 財政專項扶貧資金 供需對接 資金使用效率

貧困問題是世界性的難題，扶貧是全球共同關注的話題。打贏扶貧攻堅戰是全面建設小康社會的重點和難點，實現共同富裕是社會主義的本質要求。改革開放以來，我國扶貧工作取得了巨大的成就，實現了從普遍貧困、區域貧困的根本性轉變。但是，當前我國仍面臨著艱巨的扶貧任務，按照每人每年2300元（按2010年的不變價）的農村貧困標準計算，2016年我國農村貧困人口仍為4335萬人。同時，貧困問題呈現出一些新的特點：貧困問題更加復雜化、更加多元性，貧困主體呈現出分散性、脆弱性和動態性，扶貧工作的邊際效率遞減。總體來說，扶貧工作越往后，扶貧攻堅的任務難度就越大，也越需要用科學的理念進行指導。供給側改革是適應和引領經濟發展新常態的重大戰略舉措，也為提升財政專項扶貧資金的使用效率提供了新理念。

一、供給側改革與財政專項扶貧資金的內涵

（一）供給側改革的內涵

2015年11月10日中央財經領導小組第十一次會議正式提出了供給側改革的概念。隨后，政府報告中多次提及供給側改革，供給側改革迅速成為經濟領域的熱點詞匯。要把握供給側改革的內涵，就需要找到其經濟學的理論來源。需要說明的是，新古典主義、新供給經濟學、各類結構主義、里根經濟學、撒切爾經濟學、新自由結構主義、新制度主義都不能成為我國供給側改革的理論基礎。實際上，供給側改革是基于我國宏觀經濟發展態勢做出的重要判斷和長期安排，是基于中國實踐的理論綜合性集成，也是中國特色社會主義經濟學在新時期的重大發展。供給側改革就是從資源配置的供給端入手，通過改革的辦法，促進供給結構的調整，矯正要素扭曲的狀況，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高供給對于需求的適應性，減少無效供給，增加有效供給，提升供給效率，實現供需對接，從而最大限度解放和發展生產力。供給側改革的核心是要素改革，包括勞動力、土地、資本和創新等方面的改革；供給側改革的近期任務是 “三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板；供給側改革的檢驗標準為是否建立了激勵相容的動力機制，是否能形成各利益主體利益和諧共容的生產體系、分配體系和交換體系。

（二）財政專項扶貧資金的內涵

根據2017年3月13日財政部、國務院扶貧辦、國家發展改革委、國家民委、農業部、林業局等六部門聯合頒發的 《中央財政專項扶貧資金管理辦法》中的規定，中央財政專項扶貧資金是指中央財政通過一般公共預算安排的支持各省以及新疆生產建設兵團主要用于精準扶貧、精準脫貧的資金。新的資金管理辦法與舊的資金管理辦法相比，更加強調了扶貧脫貧工作中的“精準”，突出了資金使用的脫貧成效。中央財政專項扶貧資金主要有以下7個類別：發展資金、以工代賑資金、少數民族發展資金、“三西”農業建設專項補助資金、國有貧困農場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金。中央財政專項扶貧資金按照貧困狀況、政策任務和脫貧成效等因素進行分配，中央財政專項扶貧資金分配向老、少、邊、西部以及連片特困地區傾斜，向脫貧攻堅主戰場聚焦。與此同時，地方財政也要從本地區脫貧需要和財力狀況出發，通過一般公共預算安排財政專項扶貧資金用于精準扶貧、精準脫貧工作。

（三）供給側改革與財政專項扶貧資金使用間的關系

供給側改革與財政專項扶貧資金看似兩個概念，實際上二者間存在密切的聯系。其一，供給側改革為財政專項扶貧資金使用提供了新理念。財政專項扶貧資金中的“扶”與“貧”，在一定程度上來說是“供給”與“需求”的關系，“扶”代表的是財政專項扶貧資金供給端的投入，“貧”代表扶貧對象需求端的訴求。從供給側改革的理念出發提升財政專項扶貧資金的使用效率，需要構建各參與主體激勵相容的動力機制，完善對扶貧對象及其需求的精準識別機制，優化財政專項扶貧資金供給端，實現財政專項扶貧資金的供需對接，從而提升財政資金和財政制度的供給質量，落實精準扶貧、精準脫貧工作。其二，提升財政專項扶貧資金的使用效率反映了供給側改革的要求。貧困問題是制約我國經濟社會發展的短板之一。提高財政專項扶貧資金的使用效率，借以推動財政專項扶貧資金使用的管理制度創新，建立長效的財政專項扶貧資金使用管理制度，是補短板、完善要素改革的有益舉措，也是落實供給側改革的重要表現。

二、我國財政專項扶貧資金使用中存在的問題

近年來，我國財政專項扶貧資金的規模增長較快。2017年中央財政安排財政專項扶貧資金達860.95億元，比上年增長43%；28個有扶貧任務的省安排本級財政共540億元，比上年增長56%。同時，2017年中央財政安排58.4億元對扶貧工作成效考核、財政專項扶貧資金績效評價和涉農資金整合較好的省份進行獎勵。此外，2015年中共中央、國務院下發了《關于加大改革創新力度 加快農業現代化建設的若干意見》中提出扶貧項目審批權下放至縣，促進了財政專項扶貧資金的精準使用。總體來說，財政專項扶貧資金在脫貧攻堅中發揮了重要的作用，為扶貧工作提供了基礎性的資金保障。2016年農村貧困人口比上年減少1240萬人，貧困率下降到4.5%，貧困地區的農村居民收入增長幅度高于全國平均水平，貧困地區的特色產業進一步發展，貧困居民的生產生活條件進一步改善。

當然，財政專項扶貧資金使用仍然存在一些問題。具體而言，從財政專項扶貧資金的供給端來看，財政專項扶貧資金供給不足、財政專項扶貧資金監管不力、財政專項扶貧資金使用進度較慢；從扶貧對象的需求端來看，扶貧對象及其脫貧需求精準識別工作不夠扎實；從供需對接來看，財政專項扶貧資金使用與貧困戶需求不匹配。

（一）財政專項扶貧資金供給不足

其一，財政投入資金有限。近年來，財政專項扶貧資金投入增長較快，但是由于貧困地區財政配套能力有限以及貧困地區群眾呼聲較高，財政扶貧資金投入與貧困群眾發展生產、改善生活的需求間差距明顯。以湖南為例，湖南省扶貧辦2015年度財政專項扶貧資金績效評價自評報告顯示，2015年底湖南仍有465萬貧困人口，中央和省級財政專項扶貧資金共268266萬元，貧困人口的人均財政專項扶貧投入只有550元，難以滿足扶貧對象脫貧的需求。其二，財政資金統籌力度不夠。各類財政專項扶貧資金管理分散，需要統籌使用以形成資金合力。2016年4月12日國務院辦公廳下發了 《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，賦予貧困縣統籌使用財政涉農資金的自主權，但是部分地區資金統籌進展較慢，基本上是按照原渠道、原方式，分頭申報和管理。審計署2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果顯示，在抽審的10個省份中部分地區易地扶貧搬遷、金融扶貧貸款財政貼息整合不到位，資金達1.47億元。其三，扶貧資金渠道來源單一化。貧困地區的扶貧資金主要來源于財政撥款，財政資金引導市場主體參與程度不足。如審計署2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果顯示，云南省在金融扶貧政策中出現了扶貧到戶貸款中為建檔立卡戶發放比例低等問題。

（二）財政專項扶貧資金監管不力

其一，部分單位和個人騙取套取資金。騙取套取財政專項扶貧資金的行為，造成了財政資金的漏出，使得最后落實到扶貧對象的財政資金打了折扣。審計署2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果顯示，有28個單位和11個人通過偽造合同、虛假票據列支等方式套取財政專項扶貧資金，涉及金額957萬元；福建省以工代賑政策中有56個項目沒有當地貧困居民或者災民參與。其二，部分單位和個人違規擴大資金使用范圍。財政專項扶貧資金應當按照專款專用的原則，主要用于發展特色產業、改善小型公益性生活設施條件、增強貧困群眾的自我發展能力和抵御風險能力等方面，部分單位和個人擅自改變財政專項資金用途，將資金用于其他非國家規定的支出范圍。審計署2016年關于40個縣財政扶貧資金的審計結果顯示，14個縣中有20個單位違規將財政專項扶貧資金用于平衡預算、市政建設、賓館改造等領域，涉及財政資金6091萬元；17個縣25個單位違規將財政專項扶貧資金用于業務經費、職工福利等領域。其三，資金使用和項目實施的公開程度不夠。部分單位未及時將財政專項扶貧資金和扶貧項目的實施情況公開，使得社會公眾難以對財政的資金使用情況進行監督。審計署2016年158個貧困縣扶貧審計結果顯示，41個縣568個項目未按規定公開公示。其四，政府間監督事權不明確。在扶貧資金項目審批權進一步到縣后，縣級政府的資金分配權力增強，部分省份仍然以事后監督為主，缺少對項目資金實施的全過程跟蹤監督；縣鄉政府財政專項扶貧資金中存在自管自監的情況，部分地區報賬制度改革不到位，項目實施者與項目資金監管者分離不徹底。

3) 在一定范圍內增大鋼骨尺寸可以提高構件的極限承載力，箍筋間距對構件極限承載力影響較小，但減小箍筋間距可以增加構件的延性.

（三）財政專項扶貧資金使用進度較慢

其一，財政專項扶貧資金撥付不及時。中央財政專項扶貧資金一般撥付時間較早。以2016年為例，2016年10月中央財政提前下撥財政專項扶貧資金554億元，2017年6月中央財政下撥財政專項扶貧資金307億元，至此2017年預算安排的中央財政專項扶貧資金已經全部撥付地方。但由于部分地方的財政專項扶貧資金撥付不及時，加之財政專項扶貧資金的審批級次過多，特別是以工代賑和少數民族發展資金的審批掌握在省級，延長了資金撥付的時間。湖南省扶貧辦2015年度財政專項扶貧資金績效評價自評報告顯示，由于當年省級新增資金11月底才明確，資金文件下達較晚，造成了縣市區結轉中央和省級財政專項資金達129501萬元（中央和省級資金捆綁使用），達到當年財政專項扶貧資金的27%。其二，部分項目進展緩慢、項目調整不及時。2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果顯示，青海、甘肅等8個省的部分縣市由于項目進展緩慢、項目調整不及時等原因，有1.47億元扶貧資金閑置1年以上，其中有63%的資金閑置在2年以上。財政專項扶貧資金使用進度較慢，甚至部分財政專項扶貧資金閑置，造成了有限財政專項扶貧資金的沉淀，影響了扶貧項目的實施進度。其三，存量資金處理不及時。資金撥付不及時、項目進展緩慢以及項目調整不及時主要是從資金流量出發。影響財政專項扶貧資金使用進度的因素除了流量，還有存量。存在大量存量資金說明財政專項扶貧資金撥款未形成實際支出，財政專項扶貧資金趴在賬上影響了資金使用的效率。

（四）扶貧對象及其脫貧需求精準識別工作不夠扎實

其一，扶貧對象的認定上不精確。當前，對于貧困戶認定采取 “自上而下”逐級分解貧困人口規模的方式，可能使得貧困戶指標與實際貧困情況不一致，導致一些地區因為扶貧名額有限而部分實際貧困戶無法成為扶貧對象，而另外一些地區可能存在扶貧名額過多而導致部分實際不貧困的農戶被認定為扶貧對象。同時，由于被認定為扶貧對象會得到相應的財政資金支持，一些已經脫貧的地方和農戶不愿意摘掉貧困的帽子，擠占了財政專項扶貧資金。其二，家庭收入、財產、疾病等扶貧基礎數據收集不精確。由于農村大量青壯年外出務工，人口流動性較大，調查人員難以全面掌握貧困戶收入情況；基層調查人員難以調查貧困戶在外的財產情況；一些疾病的致貧程度難以確定。其三，扶貧對象參與扶貧項目決策較少。在扶貧項目選擇中，政府行政色彩較濃厚，扶貧對象參與較少，扶貧對象表達自身訴求的渠道不足，因而扶貧項目的選定與扶貧對象的脫貧需求間存在較大差異。

（五）財政專項扶貧資金使用與貧困對象脫貧需求不匹配

其一，資金配套要求下的逆向選擇。一些財政專項資金在下撥過程中要求下級政府或者農戶要有相應的資金配套，而貧困地區和貧困戶因為經濟條件差、難以支付配套資金，使其難以取得財政補助，繼而導致了財政專項扶貧資金難以向貧困程度高的扶貧對象傾斜，從而使得財政資金的投向偏離了扶貧對象。其二，部分地區在項目資金分配上存在“平均主義”傾向。一些地區在項目資金分配上采取“撒胡椒面”式的平均主義，使得扶貧對象間差異化的脫貧需求難以區別對待，不利于提高財政專項分配資金的使用效率。審計署2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告顯示，有32個縣的81個項目在資金分配中搞簡單“平均主義”，涉及補助1.33億元。其三，資金具體使用用途限制過死。財政專項扶貧資金作為財政專項資金理應堅持專款專用的原則，但是如果其具體使用用途限制得死，可能會使得資金用途與扶貧對象的實際需求脫節。比如“兩項制度銜接”中要求幫扶資金的49%要投向產業發展，這種規定在一定程度上限制了不同地方因地制宜地使用財政專項扶貧資金，使得資金用途與扶貧對象的實際需求不一致。其四，部分地區存在追求短期效率的傾向。一些地區在扶貧資金使用中存在“重資金，輕管理”的思想，重視項目申報、資金爭取，卻輕視項目實施和后期維護，這樣使得扶貧項目難以落到實處。審計署2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果顯示，32個扶貧項目由于與當地實際不相符、項目后期監護不到位等原因，導致項目效率低下，涉及資金6372萬元。

三、提升財政專項扶貧資金使用效率的對策建議

在供給側改革的背景下，提升財政專項扶貧資金使用效率可以從財政扶貧資金供給端、扶貧對象需求端以及供需對接三個方面著手。具體而言，從財政扶貧資金供給端出發，構建以財政資金為基礎、多渠道的扶貧資金供給端，強化供給端財政專項扶貧資金監管，加快供給端財政專項扶貧資金使用進度；從扶貧對象需求端出發，完善需求端扶貧對象及其脫貧需求的精準識別機制；從供需對接出發，促進財政專項扶貧資金供給與扶貧對象脫貧需求有效匹配。

（一）構建以財政資金為基礎、多渠道的扶貧資金供給端

其一，加大對貧困地區的財政專項扶貧資金的補助力度。財政資金應該作為扶貧資金來源的基礎性渠道，中央政府和地方應該進一步加大財政專項扶貧資金的投入力度。其二，統籌整合財政扶貧資金與其他涉農專項財政資金。省級相關部門要根據中央的有關要求，取消對貧困縣具體的資金用途限制，促進各貧困縣將財政扶貧資金與功能相似的項目資金納入到統籌整合的范圍，使得各項財政資金與其他涉農專項資金在扶貧攻堅中形成合力。其三，發揮財政資金對市場主體的引導作用。在扶貧工作的財政資金供給有限、財政收入放緩的情況下，需要構建多渠道的扶貧資金供給端，優化資金來源結構。比如，推廣利用財政資金作為風險補償金、合作銀行按照風險補償金的一定倍數放大授信以開展小額信貸業務等金融扶貧模式，實行政府和社會資本合作的模式，鼓勵社會主體積極參與扶貧攻堅工作，實現政府、企業、貧困群眾的共贏。

（二）強化供給端財政專項扶貧資金監管

其一，規范財政專項扶貧資金財務管理。按照依法行政、依法理財的要求，完善財政專項扶貧資金會計核算制度，創新財政專項扶貧資金的財政、審計監督制度，規范財政專項扶貧資金的使用，加大對財政專項扶貧資金使用過程中的違規行為查處力度。其二，嚴格財政專項扶貧資金的使用用途。按照規定資金使用用途，讓財政專項扶貧資金使用聚焦于扶貧攻堅主戰場，做到專款專用，防止資金挪用。其三，健全財政專項扶貧資金信息公開制度。及時公開財政專項資金使用情況、扶貧項目實施開展情況，讓財政專項扶貧資金的使用情況接受社會各界監督。其四，明確政府間的監督事權。中央政府主要的責任是完善財政監督事權的頂層設計，明確規定不同層級政府的監督職責；加強省級政府對財政專項扶貧資金的監督職責，實現對貧困縣的全過程監督，防止貧困縣因審批權擴大而導致資金的違規使用；加強縣鄉資金管理監督，完善縣鄉報賬制度，落實財政專項扶貧資金的管監分離。

（三）加快供給端財政專項扶貧資金使用進度

其一，加快財政專項扶貧資金的撥付進度。按照《預算法》的要求，在省人大批準后的60日內，將省級財政專項扶貧資金全部下達到貧困縣。縣級有關單位也要簡化資金下達程序，制定財政專項扶貧資金撥付的時間表，按計劃及時進行撥付。其二，加快扶貧項目實施進度、及時對項目進行調整。加強扶貧項目的前期論證，確保扶貧項目立項和實施的可行性與科學性。加強扶貧項目進度督查，加快扶貧項目驗收，以確保扶貧資金及時撥付。對需要調整的扶貧項目，項目負責單位和個人要及時向有關部門提出申請，說明需要調整的理由，以便根據實際情況對項目和資金安排及時進行調整。其三，加快存量資金清理。全面摸清財政專項扶貧資金的存量規模，統計清楚不同部門、不同地區財政專項扶貧資金的具體情況，形成上下聯動、全面推動的工作局面。

（四）完善需求端扶貧對象及其脫貧需求的精準識別機制

其一，探索“自下而上”的識別模式。逐步放開對扶貧對象的規模控制，以基層對扶貧對象的識別作為起點，把符合扶貧條件的貧困戶都納入到扶貧政策范圍內，建立扶貧對象動態退出機制，做到“應扶盡扶，應退盡退”。其二，提高家庭收入、財產、疾病等扶貧基礎數據收集的質量。調查人員應該提高對扶貧基礎數據收集重要性的認識，力爭收集到更為精確的基礎數據。同時，構建扶貧、財政、社保、銀行、公安等部門間的信息共享平臺，加強扶貧信息與收入、財產以及低保、醫療、教育、人口等方面的數據比對和集成。此外，在相關疾病認定時，可以引入第三方的醫療機構作為技術支撐。需要說明的是，收入、財產、疾病程度等數據獲取有難度時，還可以結合農戶房屋情況、勞動力情況、重病和殘疾人員情況、贍養老人情況、子女教育情況等進行貧困程度判斷。其三，鼓勵扶貧對象積極參與扶貧項目決策。扶貧對象最為清楚自身的脫貧需求，只有構建有效的需求表達機制、讓扶貧對象發出自己的聲音，才能做到扶貧工作的因地而異、因人而異，從而提升財政專項扶貧資金的針對性和有效性。可以借鑒“一事一議”的思路，加強民主管理，實行民主評議，讓貧困戶積極參與到扶貧項目的決策中，表達自身脫貧需求，從而將財政專項扶貧資金用于貧困群眾最急需的扶貧項目中，增強扶貧政策的精準性。

（五）促進財政專項扶貧資金供給與扶貧對象脫貧需求有效匹配

其一，降低財政資金使用的資金配套要求。防止扶貧對象因為缺配套資金而導致的扶貧項目擱淺，使財政專項扶貧資金切實為需要資金支持的貧困戶所用。其二，實行財政專項扶貧資金差異化分配。扶貧資金主要按照貧困狀況、扶貧任務、政策績效等因素進行分配，資金分配上向貧困程度高、扶貧任務重、扶貧成效顯著的地區傾斜。各級政府可以進一步完善財政資金的獎勵制度，加大對扶貧工作突出地區的財政獎勵力度，引導財政專項扶貧資金開展適度競爭性分配。其三，增強資金具體用途的靈活性。在政策規定使用范圍內，減少對財政專項扶貧資金具體使用范圍的限制，而是從扶貧對象具體的脫貧需求出發，選擇具體的項目和資金投向。其四，利用財政專項扶貧資金實施分類扶貧。因地制宜、因人制宜地利用財政專項扶貧資金發展貧困地區的特色種植業、特色養殖業、民族手工業、鄉村旅游業等特色產業，為貧困地區經濟增長提供長期的動力，增強貧困地區的“造血”能力；利用財政專項扶貧資金完善貧困地區的小型公益性生產生活設施，從而改善扶貧對象的生產生活條件；利用財政專項扶貧資金加大對扶貧對象接受職業技術培訓的補助力度，從而提升扶貧對象的工作技能水平；利用財政專項扶貧資金支持貧困地區建立村級發展資金，對扶貧貸款實行貼息，從而緩解扶貧對象的生產性資金短缺狀況。■

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）

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（本研究得到了中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃項目 “中央高校基本科研業務費專項資金”〈13XN1003〉的經費支持）

（本欄目責任編輯：范紅玉）