中小城市土地集約化利用路徑探究

●廖喜生

中小城市土地集約化利用路徑探究

●廖喜生

近年來，我國的城鎮化進程取得了令人矚目的成績，然而在城鎮化推進過程中，也出現了土地利用粗放低效等問題，這些現象在中小型城市中尤為突出。如何集約利用土地成為城市發展過程中必須重視的問題。本文在分析中小城市土地利用現狀和存在的問題的基礎上，為如何實現中小城市土地集約利用提出建議。

中小城市 土地利用集約化

土地集約化是以可持續發展為前提，在土地資源的可承受范圍內，加大對單位面積土地的勞動力、資本、技術等生產要素的投入，挖掘土地的利用潛力，提高土地的單位產出和經濟、社會、生態效益。城市土地集約化的概念是由農用地集約利用延伸而來的。近年來，人們除了關注農業用地的集約化利用，也開始努力提高城市土地的利用效率。城市土地集約化主要通過優化資源配置，調整城市布局結構，增加在單位土地上投入的技術、資金、勞動力等要素，提高城市土地的利用效率，協調城市土地的綜合效益，實現城市的可持續發展，保持城市土地與農業用地的動態平衡。城市的產業結構、經濟模式、科學技術水平、城市人口與規模、地理環境、土地使用制度等因素都會影響土地的集約化利用程度。

中小城市是我國城市體系中優先支持、重點發展的層級。但長期以來中小城市在用地方面存在不合理現象，與大城市相比，中小城市土地的利用效率普遍更低，違法利用土地的現象更為嚴重。通過科學制定城市規劃、調整用地結構、增大單位土地投入等措施，使土地集約化水平得到提高，將有效解決中小城市用地不足的問題，促進城市經濟、生態、社會綜合效益的提高，進而推動我國城市體系的健康發展。

一、我國中小城市土地利用中存在的問題

根據2016年12月底發布的 《全國城鎮土地利用數據匯總成果》顯示，2010年到2015年，我國城鎮土地面積從759.1萬公頃擴大到916.1萬公頃，城鎮土地面積增長20.7%，城鎮化進程迅速。但我國城鎮整體土地利用仍處于低效粗放的狀態，住宅用地、商服用地、工礦倉儲用地等建設用地利用率普遍較低。不斷擴大的城鎮土地面積也是導致我國農業用地面積的持續縮小的重要因素之一。截止2015年年底，我國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，且這一下降趨勢預計仍將持續。充足的農業用地是保障國民基本生活需求的基礎，面對不斷增長的城鎮居民人口與基本保持不變的可供農業土地之間的矛盾，城市在建設過程中必須集約化利用土地，提高土地利用效率和效益，減少土地浪費，切實保護耕地。

（一）“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”

許多中小城市政府盲目追求城市規模的擴大，城鎮面積增幅遠大于人口數量增速和經濟增長速度。在未充分考慮居民實際需求和當地經濟發展水平的情況下，中小城市興建了大量使用率極低的道路、廣場等基礎設施；同時地方政府加大了招商引資力度，使得城市新城區、開發區和工業園區建成面積過大，建筑容積率低，建成區人口密度低，形成了大量的 “空城”、“鬼城”；在房地產熱潮影響下，中小城市興建了大量商品房，“十二五”期間，我國住宅用地的年增長率基本呈現出“小城市〉中等城市〉大城市〉特大城市和超大城市”的特征，中小城市居民區住宅用地面積增長速度與其人口增長速度不匹配，造成大量住宅閑置；許多城市忽視居民消費水平，投資了大量購物中心、商業步行街，商戶入駐率低，客流量不足。這些新啟動的項目對城市土地產生了巨大需求，不少城市為了滿足用地需求，盲目開發土地，擴大城市規模，造成土地資源的巨大浪費。

這些與城鎮化進程不匹配的大型建設項目，既造成了投入資金的浪費又占用了大量的土地資源，造成土地的低效率利用和投資方投資的難以收回，也使得政府的地方性債務風險隨之上升。在城區可供使用土地不足時，城郊的耕地往往成為了項目的建設用地，同時城鎮化占用的耕地往往質量較高，因此土地過快“城鎮化”將使耕地面積不斷下降，國家的糧食安全和生態安全受到威脅，不利于社會的可持續發展。

（二）城市用地結構不科學

城鎮土地規劃在城市發展建設中發揮著指揮作用，規劃的質量將對土地利用效果產生直接影響。在建設過程中，中小城市往往對城市規劃缺乏重視，部分地區對城市結構的規劃不夠科學，甚至缺少應有的建設規劃，導致城市布局混亂，降低了城市土地的利用效率，不利于經濟發展和城市擴張，也給居民生活帶來不便。

在整體結構方面，中小城市的工業、住宅、商服用地的區域分布不合理，給工業生產、居民生活造成了負面影響，工業和住宅用地占地面積過大，使得建筑容積率低，各功能區間結構失衡；工業和商服用地內部結構上，由于前期缺乏規劃，因而企業選址不科學，不同產業間未能有效形成協同效應，同一產業內未能有效形成集聚效應，導致各產業不能產生預期的經濟效益；各城區間發展不均衡，老城區交通不暢、住宅擁擠、設施陳舊，中心城區發展空間不足，新城區內閑置土地多。上述城市結構不合理所導致的問題，使得中小城市的土地利用效率難以提高。

（三）土地利用方式落后

與大城市相比，中小城市經濟發展水平和科學技術水平相對落后，導致其土地利用方式也相對落后。中小城市由于建筑施工技術不發達，居民的居住習慣較上世紀未發生巨大變化，因此住宅樓層普遍較低，老城區仍存在大量的平房、低層住宅，城市住宅的容積率很低；城市商鋪多零星分布，商業區多為商業步行街的形式，缺少能夠滿足居民各類需求的大型購物中心，商業區占地面積大而居民的生活需求相對較少，導致地均社會消費品零售額低；中小城市經濟發展主要依靠以制造業為代表的第二產業，第二產業和第三產業比例不協調，工業企業普遍需要大量建設用地以修建廠房，因此存在大量占用耕地甚至占而不用的現象，同時中小城市工業企業一般規模較小，經濟效益低下，導致地均工業產值不高；中小城市未能充分立體開發利用城市空間，通過將部分城市基礎設施、商鋪等修建在地下和城市高層來節約占用的土地。

中小城市相對落后的土地利用方式導致土地資源配置的不合理，造成了土地資源的浪費，使得土地單位產出強度低，經濟效益低下。

（四）土地利用未考慮可持續發展

我國一些城市在發展過程中過分強調經濟效益，忽視了社會效益和生態效益，對土地等環境資源造成了難以修復的破壞。在中小城市中具體體現為：城市規劃不合理，將大量建設用地用于興建廠房、商業區等項目，導致城市綠化面積低，生態環境差；片面追求經濟發展，允許高污染、高能耗的工業企業在城市及周邊地區落戶，排放的廢氣、廢水等有害物質嚴重污染土質，危害居民健康；中小城市尚未實施嚴格的廢棄物處理程序，城鎮居民增多，產生大量的生活垃圾，污染土壤及地下水資源，同時居民用水需求激增導致地下水超采，進而引起地面下陷等更為嚴重的問題。

中小城市在建設過程中往往急功近利，希望通過城市建設快速帶動經濟發展，重視利用土地數量卻忽視了利用土地質量，不利于城市的長遠發展，違背了土地集約化利用的生態需求。

（五）土地管理監督機制不健全

我國城市土地的使用需要得到政府批準，中小城市區域規模小、政府權力范圍大，土地的使用往往會受到地方政府的影響。地方政府政績考核與地區經濟成果直接掛鉤，使得地方政府在劃撥土地時為了美化政績違反相關規定，允許污染環境的項目開工建設、盲目推行城鎮化、將農業用地用作非農用途等。在地區內發生違規使用土地的行為時，地方政府也往往出于自身利益的考慮，對此類現象并不積極干預。土地使用情況的最終負責部門國土資源局，由于人力物力不足、缺少實質性權力等原因，也難以對違法利用土地的行為進行有效管理，部分地區的國土部門甚至與違法行為實施主體合作，進一步助長了利益主體的違法行為。

中小城市由于分布零散，數量龐大，所占國有建設用地面積大，國家很難對各城市的土地使用情況進行全面有效的監督和管理。中央與地方對土地的管理目標不一致，當地方政府難以受到約束時，其將提供更多的土地，甚至不惜占用農業用地，從而不利于城市土地利用向集約化方向發展。

二、中小城市土地集約化利用的意義

（一）有利于保護農業用地

在區域土地總量有限的約束條件下，城鎮化進程的推進、城市面積的擴張不可避免地將侵占城市周邊的農業用地。然而，耕地是人類生存的基本保障，也是城市進一步發展的前提條件，耕地面積減少將直接威脅居民的基本生活，使國家的糧食和生態安全得不到保證，進而引發社會矛盾。

城市發展與耕地保護雖然存在對立，但之間的矛盾并不是不可調和的，土地集約化利用為人們提供了緩解這一矛盾的有效手段。集約化利用土地，將使城市現有土地得到更加高效的利用，緩解城市發展的壓力，減少城市對土地的需求，抑制城市邊界的無序擴張。從而減緩城市對耕地的侵占，保護耕地，同時減少強征土地侵害農民利益引起社會矛盾現象的發生。

（二）提高城市綜合效益

城市土地集約化利用以優化城市資源配置和結構布局為目標，通過增加單位存量土地資金投入、改善土地經營管理等方式，提高單位土地的產出與投入比，提高城市土地的使用效率。通過對工礦倉儲用地結構的優化，產業內部和產業間的集聚效應和協同效應將得以發揮，企業的生產效率將會提高，企業將能夠創造更大的經濟價值。同時，土地集約化利用將促使城市建設項目的規劃和實施更加合理，防止不能產生經濟效益的項目開工建設，避免投資資金的浪費。

集約化利用土地不僅重視提高土地的經濟效益，同時也實現了城市土地的可持續發展，使城市的社會和生態效益最大化。通過集約化管理，城市布局和人口聚集度將更為合理，居民購物、出行將更加方便，人與環境間的關系將更加和諧，居民生活質量將進一步提高。集約化利用土地雖然強調控制城市占用土地的規模，但并沒有忽視城市對綠化設施的需求，科學的城市規劃可以在提高土地利用效率的同時，保障城市應有的綠化面積，減少城市對土地的污染。同時，城市集約利用土地將減少侵占農用土地，維持城市周邊生態平衡，構造和諧的城市生態圈。

（三）有助于加強土地管理

在實現城市土地集約化利用過程中，土地資源管理部門需要掌握對城市土地實際利用的詳細情況，以便制定科學的土地利用政策，提高土地的利用效率。集約化的土地利用還要求土地資源管理部門了解城市現有土地的利用潛力，根據利用潛力制定動態的土地供應計劃，實現增量與存量土地供給之間的有效銜接。掌握區域內土地的利用情況和潛力等信息，可以幫助國土部門了解土地管理可能發生的問題，針對重點項目進行關注和監督，提高土地管理效率。此外，集約利用土地的過程中，城市布局將得到優化，將從根源上減少因為城市布局不合理引起的糾紛，簡化土地管理工作。

三、實現中小城市土地集約利用的路徑

（一）確定合理的城市建設用地規模

合理的城市空間規模可以有效避免城市土地粗放利用，協調城市與周邊農業用地之間的關系。中小城市在城市建設過程中，應當嚴格根據當地經濟發展水平和城市人口數量，按照國家頒布的建筑容積率、人均建筑面積等相關標準，并結合當地實際情況，確定城市所需的用地規模，以及商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地等各功能區的具體占地面積。地方政府應正確樹立節約利用城市每一寸土地的思想，樹立立體化、高密度、緊湊式的城市土地開發思路，避免采用“攤大餅”的城市建設方式，不因美化政績、好大喜功盲目批準興建基礎設施、工業園區、新城區等建設項目。在審批新的開發建設項目前，政府應優先考慮發掘現有土地的利用潛力，鼓勵對現有土地進行改造利用，將城市建設由外延式擴展向內涵式集約發展轉變。

中央政府和省級政府應建立嚴格的監督管理機制，約束地方政府對土地使用權的授權審批，規范中小城市的土地利用方式，定期或不定期地核查各城市建設用地規模，杜絕地方政府追求大規模城鎮化建設、浪費土地資源現象的發生。

（二）科學制定土地利用規劃

科學合理的城市土地使用規劃是實現集約化利用土地的前提。科學規劃要求中小城市必須結合城市發展現狀、城市地理結構和人口特點，對城市的功能布局進行整合，制定最優化和可操作的土地利用總體規劃。

中小城市在進行城市建設規劃時必須注意下列問題：第一，充分考慮當地經濟發展水平和未來發展潛力。中小城市在規劃用地規模時既要嚴格按照當地企業生產能力、居民消費水平，規劃工業、商業等功能區的規模，防止盲目擴張，又要考慮本地區未來可能由于政策優惠、地理優勢等機會進一步發展的潛力，為城市的長遠發展預留成長空間。第二，結合當地地形特點，與我國多處于平原地區的大型城市不同，我國許多中小城市有著更加復雜的地形特點，土地是受地形地勢重大影響的生產要素，只有為不同地形的地塊規劃各自合適的利用方式，才能真正實現土地的高效利用。第三，重視優化城市布局。我國中小城市往往存在著人口空間分布不均、各種土地利用類型疊加的問題，因此，更加需要重視城市不同功能區域的布局。高效的城市土地利用并非簡單的產業集中、人口集中，而需要考慮商用、住宅、工業區域間的協調配合作用，以及調整城市的產業結構。

（三）積極推行城市土地置換政策

城市土地置換是調整產業結構和土地利用結構，實現城市土地優化配置、集約利用的重要手段。城市土地置換是指根據城區各地塊的性質特點對其功能進行科學調整，將城區內利用率低、綜合效益差的土地的用途進行置換，使其可以得到高效利用，從而優化城市的空間布局。土地置換可以與中小城市正在開展的產業結構調整相結合，用效益高的產業置換效益低的產業。中小城市目前經濟發展主要依靠第二產業，第三產業的發展比較落后，而城區的工業企業往往技術落后、污染嚴重，不利于城市的可持續發展。政府應推動高效益、低耗能的第三產業與低效益、高耗能的第二產業進行土地置換，支持第三產業的發展，引導城中的工業企業向郊區遷移，將獲得的地租差額用來更新設備和技術，鼓勵綜合效益低、難以改造升級的企業及時出讓土地、停止生產經營活動。除了低效益的工業企業，位于中心城區的政府辦公用地、部隊用地都可參與到土地置換過程中來，進一步提高城區土地經濟效益。

除了與產業結構調整相結合的土地平面置換，中小城市還應進行城市空間的縱向置換，對舊城區進行改造，修建多層和高層建筑，提高建筑容積率，將空置出來的土地用于基礎設施建設和綠化，在提升城市土地空間利用率的同時改善居民生活質量，實現土地集約化利用。

（四）重視城市生態環境保護

土地集約化利用的目標是實現城市的可持續發展，而城市的可持續發展要求城市必須保持良好的生態環境，因此在集約化利用土地的過程中，中小城市必須重視其生態環境的建設。

首先，城市在考慮土地用途時不僅要考慮其經濟效益，也要將其社會和生態效益納入考量范圍內。在關注用地容積率的同時不能忽視綠地覆蓋率，不能為了提高土地的利用效率而犧牲城市本應有的綠地面積。政府在引進投資項目時，應對企業進行嚴格的審核，審核內容不僅要包括項目可為地區帶來的經濟利益，還應考慮項目對周邊生態環境的影響，積極引進“高科技、高效益、高附加值、用地少”的項目，杜絕高能耗、高污染項目，實現土地低碳集約化利用。其次，城市應建立城市土地與農業用地的良好關系。城市周邊的耕地是滿足城市居民基本生活需求的保障，是城市生態圈的一部分，城市在發展過程中應時刻考慮對耕地的影響，避免盲目擴張對良田的侵占，以及城市排放的污染物對農田的污染。最后，城市對生態環境的保護應貫徹于土地利用的全過程中。在土地開發項目的設計階段就需要考慮景觀生態的設計，保證項目的實施不會嚴重破壞當地的生態環境；在開發建設過程中應確保按照規劃建設項目，杜絕對規劃綠地面積的侵占；在土地開發完成后，要及時進行生態評估，對被破壞的生態環境進行修復。

（五）推動土地交易市場發展

土地市場的發育程度與土地集約利用程度有著顯著的正相關關系，一般來說，城市的土地市場越成熟，該地區的土地集約利用程度就越高。土地市場可以通過顯化土地價值，提高資源配置效率，從而提高土地的集約利用水平，同時市場的調節作用可以彌補政府對土地利用監管的不足，進一步規范城市土地的使用。中小城市的土地市場普遍還不成熟，因此推動土地交易市場的發展將極大有利于提高城市的土地使用率。

我國土地二級市場發展已經相對較為完善，因此應重點推動中小城市土地一級市場的發展。首先，國家層面需要嚴格限制地方政府劃撥土地的行為，鼓勵以招標、拍賣、協議出讓等方式實現土地的市場化配置，減少地方政府對土地出讓的干預行為。其次，地方政府應提高土地出讓過程的信息透明度，將土地使用權出讓情況向公眾進行公示，鼓勵公眾監督參與方的公平競爭行為。最后，各級政府應推進土地市場創新，對能夠提高公平和效率的交易方式積極進行推廣，并及時制定指導文件規范創新的土地交易方式。對于土地二級市場，地方政府應加大力度對土地中介服務機構進行規范，構建統一的土地交易信息平臺。■

（作者單位：四川大學公共管理學院）

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（本文系國家社科基金項目“城鄉建設用地增減掛鉤中的土地沖突解決機制研究”〈批準號：13BGL149〉的階段性研究成果）

（本欄目責任編輯：尹情）