加強國際財稅政策協調推進“一帶一路”戰略

●溫來成

加強國際財稅政策協調推進“一帶一路”戰略

●溫來成

本文從核心經濟利益、投資貿易活動環境、政府新時期重要職能等方面，論述了國際財稅政策協調的重要性，從“一帶一路”沿線國家眾多，稅制復雜，協調難度高；部分國家政局復雜、民族宗教問題突出，社會環境不穩，財稅政策協調困難等角度，分析了國際財稅政策協調所面臨的困難。在此基礎上，提出與“一帶一路”沿線有關國家進行發展戰略的協調，宏觀經濟政策的協調，企業所得稅政策協調，關稅、反補貼稅、反傾銷稅政策協調，以及我國與國際社會的財稅政策協調，以修改或簽訂國際稅收協定、投資保護協定，解決我國與“一帶一路”國家在投資和貿易活動中的重復課稅、稅收優惠、稅收爭議處理等問題，促進投資貿易的自由化、便利化等政策建議。

“一帶一路”財稅政策國際協調

我國政府提出“一帶一路”倡議后，以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等內容為重點，積極推進項目建設，得到“一帶一路”沿線國家的熱烈響應，以及國際社會的高度關注。其中，財稅政策是國家公共政策的重要內容，涉及我國與“一帶一路”沿線國家投資貿易活動的各個方面，在政策溝通中有重要地位，本文就加強我國與相關國家開展國際財稅政策協調，推進“一帶一路”戰略問題進行探討。

一、國際財稅政策協調的重要性

在我國推行“一帶一路”戰略中，與沿線國家開展政策溝通涉及諸多方面，其中，發展投資貿易關系，是優先考慮的內容。而財稅政策是國家治理和宏觀經濟管理的重要政策工具，是企業和個人開展投資貿易活動必須遵循的政策規范，因而在政策溝通中具有重要的地位，主要體現在：

（一）國際財稅政策協調涉及雙方核心經濟利益

在我國和“一帶一路”沿線國家開展投資、貿易活動中，就必然涉及稅收、政府采購、財政補貼、政府債券等財稅政策工具的使用，關系到兩個國家的核心經濟利益。對跨國納稅人生產經營過程的收入和所得征稅，不僅關系到納稅人的稅收負擔,也涉及收入來源國的利益，以及居民企業所在國的利益；關稅稅率的高低，關系到兩國進出口貿易的平衡和國際支付能力；政府采購市場的開放程度，涉及本國企業和外國企業間公平競爭環境的形成，等等。而在目前的國際政治經濟秩序中,各國外交、經濟政策都奉行本國利益最大化的原則，甚至國家利益超越了意識形態的差異。能否得到合理的經濟利益，也是沿線國家是否愿意參加我國政府“一帶一路”建設的重要動因。我國政府推行“一帶一路”戰略，就是要達到合作共贏的目的,而通過上述財稅政策的協調，兼顧“一帶一路”沿線國家和我國的經濟利益，使雙方在投資和貿易中都能得到收益，互惠互利，公平交易，促進雙方經濟社會發展。這樣，“一帶一路”建設就有持久的動力，實現可持續發展。因此，“一帶一路”建設需要有效的財稅政策協調。

（二）財稅制度是投資和貿易活動的重要環境，國際財稅政策協調承擔著優化“一帶一路”建設環境的繁重任務

我國和“一帶一路”沿線國家開展投資貿易活動，需要遵守雙方國家的法律制度和國際法，這些法律制度構成了投資和貿易活動的重要環境，其中，財稅法律制度是一個重要方面。由于我國和“一帶一路”沿線國家政治制度、行政管理體制、歷史文化等方面存在較大差異，因此，各國財稅制度也有較大差異，需要通過政策協調，通過國際稅收協定、投資保護協定、經濟社會戰略定期對話等形式，解決企業、個人在投資和貿易活動中出現的各種矛盾和問題，為雙方的投資和貿易活動創造良好的外部環境，有利于雙方企業之間的經濟技術交流和人員往來。特別是在目前國際上貿易保護主義抬頭，一些發達國家在國際投資和貿易中設置重重障礙，世界貿易組織新一輪談判尚未取得實質性進展的情況下，又增加了這種政策協調的難度。而良好的投資貿易環境，能夠減輕企業的負擔、穩定企業未來預期，鼓勵企業開展技術管理創新，擴大投資和貿易規模，提高市場競爭力，提升經濟效益，從而在整體上促進我國和“一帶一路”沿線國家的經濟技術交流，實現合作共贏的目標。

（三）國際財稅政策協調是政府新時期的重要職能

推行“一帶一路”戰略，是我國現階段經濟社會發展戰略的重要內容，而同沿線國家開展稅收、政府采購、財政補貼、政府債券等財稅政策的協調，是我國政府在發展社會主義市場經濟，進一步擴大改革開放時期的重要職責。在世界各國，財稅制度及政策都是國家治理的重要工具，這些方面屬典型的市場失靈領域，是企業和個人無能為力的領域。為有效實施“一帶一路”戰略，需要我國財稅、外交主管部門積極開展與“一帶一路”沿線國家，以及國際社會及時開展政策協調，為企業和個人開展投資貿易活動創造良好的條件。如前所述，財稅政策協調涉及各國主權和利益，需要我國政府與“一帶一路”沿線國家政府，主要是中央政府，就相關問題開展協調。首先，國際財稅政策協調需要有適當的超前性。根據我國推進“一帶一路”的戰略重點，以及我國和沿線國家投資貿易的狀況，優先選擇一些國家開展財稅政策協調，為兩國企業和個人大規模開展投資貿易活動，創造良好的條件。這種政策協調如滯后于企業、個人的投資貿易活動，則往往給企業和個人造成負擔和損失，成為投資貿易活動的障礙。其次，政府需要增強國際財稅政策調節的主動性。政府需要根據我國與“一帶一路”沿線國家投資貿易活動的發展趨勢，以及目前企業生產經營的實際情況，積極主動與相關國家開展財稅政策協調，而不能等到有關國家財稅政策已嚴重制約企業投資貿易活動時，才著手協調。再次，國際財稅政策協調的實效性。和其他地區相比，“一帶一路”沿線國家大多為發展中國家，經濟社會發展水平較低，基礎設施較差，開展投資貿易活動的環境風險較大，因此，對財稅政策協調的要求較高，需要達到較好的實際效果，即能有效減輕企業稅費，降低投資和貿易成本，簡化辦事程序，促進投資貿易活動便利化，實現我國和“一帶一路”沿線國家經濟社會共同繁榮發展。

二、國際財稅政策協調的現實困難

我國政府和領導人提出“一帶一路”倡議后，得到沿線國家和國際社會大部分國家的積極響應。2017年5月14日、15日，我國政府舉辦了“一帶一路”國際合作高峰論壇，29位外國元首、政府首腦及聯合國秘書長等國家領導和重要國際組織負責人出席。來自130多個國家的約1500名各界貴賓作為正式代表出席論壇，來自全球的4000余名記者注冊報道此次論壇，可以說盛況空前。會議期間，我國政府和有關國家簽署了一系列的合作協議、合作備忘錄，以及具體投資項目協議，會議取得了豐碩成果。但從我國與“一帶一路”沿線國家的投資、貿易活動實際情況看，開展國際財稅政策協調還存在不少的實際困難，主要體現在以下幾方面：

（一）“一帶一路”沿線國家眾多，稅制復雜，協調難度高

據統計，“一帶一路”沿線國家有六十多個，這些國家政治體制、法律制度復雜，給財稅政策的協調帶來了較大困難。從企業所得稅制度看，有的國家實行累進稅率，大部分國家實行比例稅率，有的稅率高于我國，有的低于我國，各國稅收優惠等也有較大差異。從政治體制上來看，有議會民主體制、總統制、君主立憲制、君主制等諸多體制。在改革開放初期，我國將財稅政策研究和協調的重點，放在美國、歐洲、日本等發達國家和地區，對發展中國家相對投入有限。因此，在開展國際財稅政策協調的過程中，首先，需要按照輕重緩急、重點突出的原則，研究有關需要重點協調國家的財稅制度與政策，加強雙方的相互理解。其次，做好財稅政策協調的各項準備工作，提出我國企業需要解決的問題和需要，預計對方的意見和訴求。再次，財稅政策協調達成一致意見，形成國際稅收協定或投資保護協定等成果，往往需要經過十分艱苦的談判、博弈，甚至是曠日持久的等待和討價還價，財稅政策協調充滿了變數和困難，需要一定的時間，其困難、復雜程度較大。

（二）“一帶一路”沿線部分國家政局復雜、民族宗教問題突出，社會環境不穩，財稅政策協調困難

從目前“一帶一路”沿線國家政治、經濟和社會狀況看，有些國家政局不太穩定。如有的國家長期存在復雜的黨派斗爭，缺乏合作和團結，政權更替頻繁，甚至反復出現軍事政變的情況，國內政局經常處于動蕩不安的狀態；有的國家存在復雜的民族宗教矛盾，沖突不斷，缺乏和解，影響政局和社會的穩定。從沿線國家宗教信仰來看，有伊斯蘭教、佛教、天主教等多種宗教。有些國家如阿富汗、伊拉克、黎巴嫩、敘利亞、以色列等，基本處于戰爭狀態，投資貿易環境較差。因此，在開展財稅政策協調的過程中，需要對沿線國家的政局風險、政權風險進行評估，優先選擇政局社會穩定的國家進行協調，降低有關國家政權更替和社會不穩給投資和貿易造成的損失。對高政局風險國家的政策協調需持謹慎態度。

（三）開展國際財稅政策協調需要重新修改國內財稅法律和政策

我國現行的財稅制度和政策，主要是在改革開放后，為適應社會主義市場經濟發展需要而建立的，但是，在改革開放初期，在投資和貿易方面，各項財稅制度和政策的主要導向，是吸引外商到我國投資，興辦三資企業，發展對外貿易，而當時我國企業到國外投資較少，因而制定相應的財稅制度和政策較少。而目前經過改革開放三十多年的發展，我國經濟技術實力大大增強，傳統產業普遍產能過剩，在某些技術領域相對領先，已基本具備鼓勵企業走出去到其他國家投資，輸出過剩產能，擴大經濟發展空間的時機，“一帶一路”倡議也是在這個大背景下提出的。因此，開展國際財稅政策協調，推進“一帶一路”建設項目，就需要進一步修改我國現行財稅制度和政策，以適應新的形勢需要。主要包括：建立我國居民企業、個人在國外投資所得納稅的抵扣制度與政策，企業和個人所得稅的稅收饒讓制度與政策，財產稅的制度與政策等。但我國《企業所得稅法》、《個人所得稅法》等法律制度是經全國人大批準的，其修改需要履行相應的法律程序，需要一定的社會共識和時間，也存在一定的困難和障礙。同時、國務院行政法規，以及財政部、國家稅務總局發布的大量部門規章，也需要清理和修改，需要消耗一定的人力、物力和財力。

（四）部分發達國家對“一帶一路”倡議的干擾

在我國政府提出“一帶一路”倡議后，得到絕大多數沿線國家和國際社會的支持，2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇的成功舉辦就是例證。但是，也有一些國家出于霸權主義和地緣政治的考量，不愿意看到中國的和平崛起，對“一帶一路”倡議有異議和干擾，認為“一帶一路”倡議是新版“馬歇爾計劃”，是中國爭取世界話語權、擴大勢力范圍，甚至奪取世界霸權的舉動等，不一而論。面對這種情況，一方面，需要對這種言論及時進行批駁，揭露其不良用心，以正視聽，排除各種干擾。另一方面，通過與“一帶一路”沿線國家的真誠合作，用實際行動證明中國倡導的“一帶一路”戰略，是新時期國際互惠互利的投資貿易政策，更多的是發展中國家南南合作的典范。

三、我國開展國際財稅政策協調的政策選擇

根據我國“一帶一路”戰略實施的需要和目前同沿線國家投資貿易的具體情況，以及存在的上述問題，我們認為，在近期內需要采取以下措施，積極開展國際財稅政策協調，為我國與沿線國家開展投資貿易活動創造良好的環境。

（一）我國與“一帶一路”沿線國家的財稅政策協調

在我國和“一帶一路”沿線國家財稅政策協調的過程中，主要包括以下內容：

1、與“一帶一路”沿線有關國家發展戰略的協調。發展戰略是各個國家在一定時期經濟社會發展的重點，具有前瞻性、戰略性、長期性的特點。一個國家戰略的制定和實施，會對本國經濟社會發展產生深遠的影響，財稅制度和政策也要服從和支持國家戰略。在“一帶一路”沿線國家中，不少國家已有明確的國家戰略和區域發展戰略，如哈薩克斯坦的“光明大道”新經濟計劃，其核心內容是推動基礎設施，尤其是交通基礎設施的大規模建設，目的在于激發經濟活力、確保經濟穩定增長和創造就業機會；蒙古國“草原之路”倡議；俄羅斯大力倡導跨歐亞大通道建設；文萊提出“2035年愿景”；歐盟提出“歐洲投資計劃”；英國提出英格蘭北部振興計劃；埃及提出“蘇伊斯運河經濟帶”等。我國在與上述國家進行財稅政策協調時，能夠努力與這些國家戰略中的重點內容和項目進行對接，就能找到雙方的共同點，有效兼顧雙方的利益，得到所在國政府、企業和居民的大力歡迎和支持，大大提高政策協調的效果，加快政策協調的速度，實現“一帶一路”戰略發展目標。

2、與“一帶一路”沿線有關國家宏觀經濟政策的協調。財稅政策是一個國家宏觀經濟政策的重要組成部分。由于各個國家經濟發展過程中存在不同的運行周期，如經濟處于衰退階段，或者處于繁榮階段等，在不同的經濟運行階段，政府采用不用的宏觀政策進行調節，包括財稅政策。因此，在我國和“一帶一路”沿線有關國家進行財稅政策協調時，也需要注意與該國當時實施的宏觀經濟政策相配合，例如擴張性財政政策、緊縮性財政政策，或者中性財政政策，以更好地開展投資貿易活動。如一國處于經濟衰退時期，為了刺激政策增長，就會鼓勵投資，實行擴張性財政政策，則有利于我國企業到該國投資。通過兩國財稅政策協調，解決企業投資過程中存在的困難，增加和擴大我國企業在該國的投資，既有利于促進該國經濟增長，又有利于我國企業開拓國際市場，擴大投資，提高經濟效益和市場競爭力，達到互利共贏的效果。反之，如果我國財稅協調的方向和投資所在的宏觀經濟政策相反，與其實際需求不相吻合，則協調很難打開局面，或者難以達到預期效果。

3、與“一帶一路”沿線有關國家進行企業所得稅政策協調，修改或簽訂國際稅收協定、投資保護，以解決在投資和貿易活動中的重復課稅、稅收優惠、稅收爭議處理等問題。在我國與“一帶一路”沿線有關國家開展投資貿易活動中，企業所得稅是重要問題之一，涉及重復課稅、稅收優惠、稅收爭議處理等諸多方面。目前我國已與“一帶一路”沿線54個國家簽訂了稅收協定，還有十多個國家沒有簽署。就已簽訂稅收協定國家的具體情況來看，大部分稅收協定簽訂于20世紀80、90年代，相關內容較為陳舊，和目前開展“一帶一路”建設的需求有一定地差距。因此，企業所得稅協調是稅收政策協調的重要內容之一，主要包括：（1）企業生產經營常設機構的認定。是按照注冊登記，還按照實際生產經營的場所等。其關系到居民企業和非居民企業的認定，以及相應權利義務的確定。（2）稅收管轄權的協調。即對稅收來源地管轄權、居民稅收管轄權或公民稅收管轄權的協調。我國企業到“一帶一路”沿線國家投資，在承認所在國來源地稅收管轄權優先的前提下，我國政府也要行使居民或公民稅收管轄權，以維護我國的主權和利益。但可以通過稅收協調，盡可能消除或重復課稅，減輕企業負擔，鼓勵企業對外投資。（3）收入、資產、成本費用、關聯交易等所得稅要素的界定。需要根據“一帶一路”項目建設的需要，對于所得稅征收過程中的收入、資產、成本費用、關聯交易等要素等進行重新界定，既能消除重復課稅，減輕納稅人負擔，鼓勵投資貿易活動發展，又能防范和打擊各類避稅、偷逃稅行為，維護各方利益。（4）稅收優惠政策協調。一般而言，各國為了吸引投資，制定了一定的稅收減免等優惠政策，為了企業得到優惠政策的好處，需要在國際稅收政策協調中，以稅收協定等形式規定，企業在回到本國納稅時能享受稅收饒讓待遇，即視同已納稅。（5）稅收情報交換。從國際稅收實踐看，有關國家情報交換，是防范和打擊各類避稅、偷逃稅行為的有效手段之一，在“一帶一路”所得稅協調中需要進一步完善。（6）納稅爭議處理機制。由于各種財稅法律制度的差異，在財稅制度和政策執行過程中，容易出現雙方有爭議的問題，需要通過爭議處理機制，及時解決“一帶一路”建設中企業所得稅執行中存在的問題。

4、與“一帶一路”沿線有關國家關稅、反補貼稅、反傾銷稅政策協調，促進貿易的自由化。加入世界貿易組織后，我國按照入世承諾，將關稅降到了發展中國家的一般水平。近年來，世貿組織在開展新一輪關稅談判方面沒有取得實質性進展，于是各國又轉向通過雙邊談判，建立各類自由貿易區，以降低關稅、減少壁壘，擴大投資與貿易。近年來，我國與一些國家和區域組織簽訂了自由貿易區協定，如和澳大利亞簽訂的自由貿易區協定，與東盟國家簽訂的中國-東盟自由貿易區協定等。據統計，我國已簽訂15個自貿區協定，涉及23個國家或地區。從上述情況看，我國與絕大多數“一帶一路”沿線國家沒有簽署自由貿易協定，存在很大的潛力。通過財稅政策協調，條件成熟時，與更多的國家和地區簽署自由貿易協定，大幅度降低關稅，促進我國和“一帶一路”沿線國家的貿易發展，服務各國經濟社會進步。即使不能簽署自由貿易協定，但通過財稅政策協調，能在一定程度上爭取優惠政策，降低關稅稅率，也有利于我國和相關國家發展貿易關系。同時，有些國家有反補貼稅、反傾銷稅制度與政策，通過財稅政策協調，相互溝通信息，盡可能消除有關國家對我國商品發起反補貼、反傾銷調查，以及征收高額反補貼稅、反傾銷稅的可能性，為我國商品在國際市場上爭取公平的競爭環境，促進我國和“一帶一路”沿線國家的投資和貿易發展。

（二）我國與國際社會的財稅政策協調

除和“一帶一路”沿線國家協調財稅政策外，在實施“一帶一路”戰略過程中，我國政府還有一項重要任務，就是在國際上與國際社會進行整體財稅政策協調,為“一帶一路”戰略創造良好的條件。即利用聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織的會議，以及我國參加的“G20峰會”、“77國集團”、“亞太經合組織”、“上海合作組織”等國際組織的會議等契機，宣傳我國的財稅政策主張，以及對國際政治經濟的意見，為“一帶一路”戰略的實施，創造良好的國際環境。

1、向國際社會準確宣傳、解讀我國“一帶一路”戰略政策的具體內容，消除誤解、駁斥歪曲報道，爭取國際社會對“一帶一路”更多的支持。在我國政府提出“一帶一路”倡議后，有些國家有意解讀為“新版馬歇爾計劃”，認為是中國擴張勢力范圍、甚至是新型的霸權主義等等，大體和以前形形色色的“中國威脅論”一致。特別是美國、日本等國對“一帶一路”倡議心態復雜，對中國的和平崛起懷有戒心。因此，通過各種國際場合宣講我國“一帶一路”倡議的真實含義，說明政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的具體內容,表明我國政府態度，贏得國際社會大多數國家的理解和支持，可為財稅政策協調創造良好的國際環境。

2、在各種國際場合，積極參與國際政治、經濟規則的制定，逐步使我國的財稅政策主張得到國際社會的認可，成為國際規則的組成部分，可以大大降低我國與“一帶一路”沿線具體國家財稅政策協調的難度。二戰后，國際政治經濟秩序一直由美國等西方國家主導，盡管發展中國家在國際舞臺上逐步崛起，成為國際政治經濟秩序運行不可忽略的影響,但發言權有限。改革開放以來，隨著我國經濟技術實力的增強，特別是我國成為世界第二大經濟體、第一貨物貿易大國、發展中國家吸收直接投資最多的國家，以及人民幣成為國際貨幣基金組織一攬子貨幣后，我國在聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織中的地位有所提高，在“G20”峰會、亞太經合組織、上海合作組織等場合的話語權有所增強，因此，需要利用各種國際場合和機會，推廣我國的財稅政策等主張，參與或主持國際政治經濟規則的制定，盡可能使我國的財稅理論主張、財稅政策設計、財稅管理制度等逐步為國際社會所接受，成為國際政治經濟規則的一部分，維護中國等發展中國家利益，逐步改革二戰后形成的國際政治、經濟格局，為“一帶一路”戰略的實施，創造良好的條件。■

（本文為國家社會科學基金一般項目“公私合作特許經營項目全生命周期財政風險監管技術研究”〈批準號15BZZ058〉、中財-鵬元地方財政投融資研究所2015年度課題的階段性成果）

[1]溫來成.完善財稅政策服務“一帶一路”建設[J].中國財政，2017，（12）.

[2]習近平.攜手“一帶一路”建設——在“一帶一路”國際合作高峰論壇上的演講[N].新華社.2017-5-14.

[3]楊志勇.實施“一帶一路”戰略的財稅政策研究[J].稅務研究，2015,（06）.

中央財經大學中財-鵬元地方財政投融資研究所）

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