地方國庫現金流預測問題探析

楊瑞娥

國庫現金管理是對國庫暫時閑置的超額庫存資金實施的適當增值運作，并逐漸被視為政府財務管理的一個關鍵因素。2006年6月，《中央國庫現金管理暫行辦法》頒布實施，中央國庫現金管理操作日漸成熟。2014年12月份，財政部、人總行從全國選擇6個省市進行了地方國庫現金管理試點，2016年又增加了15個省市，到2017年2月省級國庫現金管理在全國已正式全面鋪開。精確的國庫現金流預測是地方國庫現金管理的核心和重要技術支撐，對地方國庫現金流進行動態分析，及時預測國庫現金流入、流出及存量，監控當前和未來的現金流狀況，可為地方國庫現金管理提供可量化的信息。但目前地方國庫現金流量預測還存在諸多問題，與地方國庫現金管理要求仍有較大距離，需要改進和提高。

一、地方國庫現金流預測開展現狀

（一）預測機制不斷完善。我國地方國庫現金流預測工作始于2006年，經過多年的發展，現已經積淀了一定的技術經驗，各地國庫現金流預測工作得到了一定的發展，逐步完善了預測工作機制。一是將本部門高學歷、高素質的人才充實到預測隊伍中來，明確專人負責，基本能按照設定模型、搜集數據、估計參數、模型檢驗等程序開展預測。二是多數地方國庫建立了內外部數據共享機制，實現內部與調查統計、貨幣信貸等部門定期交流數據，外部與財政、稅務、海關、商業銀行等建立數據信息交流協作機制。三是加強了國庫現金流量日常監測。建立大額財政收支報備登記制度，每日逐筆登記大額財政收支信息。

（二）選用的預測對象的多樣化。隨著預測工作深入推進，國庫現金流量預測的對象選用多樣化，從國庫收支分類，多數國庫選用國庫收支合計為預測對象，部分國庫選用公共預算收支小計、地方財政收支（即公共預算收支小計+基金預算收支小計+國有資本收支小計）為預測對象，還有的國庫對收支（即分別按照公共預算收入、轉移性收入、公共預算支出、省級補助支出和其他轉移性支出等收支類型）進行分類預測。就庫存看，大多數國庫采用收支的預測值量差來取得，部分國庫選用月末庫存余額、月均庫存余額、月度庫存最低值為預測對象。

（三）預測期間選取不斷細化。開展現金流預測以來預測期間選取不斷細化，目前基本實現預測期設定為6個月或12個月的常規預測，少數地方國庫為3個月；預測過程由固定長周期預測，轉向常規滾動預測，預測周期多為1個月或3個月。

（四）預測方法不斷豐富。近年來，我國地方國庫現金流預測工作經過多年的發展，已經積累了一定的經驗，形成了多種方法進行預測，逐步實現由定性預測向定量預測轉變，由單一方法預測向多方法比較預測轉變。ARIMA模型是地方國庫現金流預測中應用最廣泛的方法，該方法適合于對時間序列的典型特征難以做出判斷的時間序列的預測。部分地方國庫采用Holt-Winters乘法模型與指數平滑相結合，分別對長期趨勢、趨勢的增量和季節變動做出估計。此外，線性或非線性回歸模型、BP神經網絡模型、灰色系統模型、TRAMA/SEATS模型逐漸被一些國庫采用。

二、地方現金流預測存在的主要問題

（一）預測對象范圍和口徑仍需完善。國庫現金流預測的對象是國庫現金。隨著政府收支活動的進行，資金不斷進入國庫形成了國庫現金流入；資金由國庫向外撥付則形成國庫現金流出；因預算收支自身固有的進度不平衡，加上預算執行和計劃經常出現偏差，會導致國庫現金流入、流出國庫在時間和數量上不匹配，形成國庫現金余額或缺口。國庫現金流預測必須要實現精確的國庫現金流入量、國庫現金流出量和國庫現金余額的預測。但目前不論是收支合計還是其他種類的預測對象，都不是完全意義上的國庫現金流量，在性質和數量上與國庫現金流量都有著較大的差別，且為提高預測精度，部分地方國庫預測對象限于公共預算收支等部分收支項目，沒有涵蓋基金類、調撥類等全口徑現金流量，預測結果沒有全面反映國庫現金流運行的整體情況。

（二）預測方法存在局限，模型適用尚待探討。目前地方國庫在現金流預測工作中模型的選用較為單一，難以全面地揭示研究對象的發展變化規律。部分國庫雖采用多種模型進行預測，但是未對模型的假設前提進行充分驗證，對模型的適用條件和變量的篩選取舍缺乏充分比較，而且缺乏誤差修正等步驟，從而造成預測誤差較大。且部分預測過于重視預測技術本身運用，僅僅依靠模型進行定量預測，而忽視了調查研究方法的使用，對預測對象的了解僅限于表面數據，對其他信息掌握過少，沒有將定量分析與定性分析相結合，導致預測誤差隨著預測對象規模的擴大而被動增加。

（三）滾動驗證和持續誤差修正不足。目前，盡管地方逐步開展了持續滾動預測，但由于選用的模型適用性較低，且由于預測時間間隔較長，缺乏對前期預測誤差進行連續性分析，造成預測結果難以得到有效修正。同時，缺乏對前瞻性預測的定性分析和持續誤差修正，當實際數據出來后，沒有對前期的預測結果進行分析評價，而是對已發生的數據進行重復預測，難以實現對預測方法和結果的持續修正。

（四）現金流量不穩定。近年來，宏觀調整政策密集出臺，財政部門臨時性資金安排、大額土地收支、現金管理類調撥等項目增加，財政專戶與國庫單一賬戶間的資金往來、上下級國庫之間的資金往來金額增大，導致樣本期和預測數據自身經濟規律性較差，加大了預測難度。此外，中央稅收返還比例調整、稅收分成比例調整、地方財源分配體制改革等因素，造成數據口徑差異，使國庫收支數據的可比性大大降低，給預測工作帶來較大影響。

三、現金流預測存在問題的主要原因

（一）預算編制執行機制不完善。部分項目的支出預算與實際用款需求沒有能夠很好的銜接，導致預算不能很好地執行。比如收入預算的執行進度快于計劃，而支出的執行進度則快于或慢于計劃，使得收支在時間上不匹配。同時，預算編制的不科學，導致政府預算執行時較為隨意，常常不斷調整年初預算，使得實際執行數和預算數存在的差異，導致國庫收支數據波動劇烈，從而影響現金流預測準確性。

（二）地方財政專戶設置不規范。現代化的國庫管理制度是各級政府進行國庫現金管理的基礎，國庫集中收付制度則是國庫管理制度的核心內容。從2015年1月1日正式施行的新的預算法第六十一條明確規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。”但是國庫集中收付管理制度受在地方財政推動緩慢，盡管地方財政部門也清理了一部分財政開戶，但是地方政府財政部門的部分非稅收入和支出并未全部納入納入國庫核算，地方財政專戶仍大量重復開設，專戶資金沉淀導致預算外資金遠遠超出國庫庫存。如果不將這些預算外資金全部納入國庫集中收付制度內進行管理，就不可能實現完全意義上的國庫現金管理。

（三）準確的預測現金流數據難獲取。目前地方國庫尚未建立完善的國庫現金流數據庫，各類現金流量之間的規律不一樣，多數地方國庫未能用現實數據對模型進一步跟蹤修正。雖然目前地方國庫建立了內外部數據共享機制，但真正聯合共享預測機制尚未真正建立，人民銀行國庫僅從國庫單一賬戶角度進行單獨預測難以達到國庫現金管理操作的真正要求。同時，建立的內外部數據共享多是局限于事后數據的采集，對用款計劃、財政預算進度、稅收等方面缺乏足夠準確的信息，沒有實現事前國庫收支數據變動預報，加之缺乏實施有效的信息系統支持，現金預測難以準確把握財政資金的具體動向。

（四）實踐分析能力和預測經驗不足。國庫現金流由于受到多種因素影響其變動往往缺乏統一規律，預測工作的開展必須要結合當地的具體情況，沒有普遍適用的模式可以照搬，因而對人員經驗和計量分析能力有較高要求。而受個人自身知識、經驗水平等因素限制，單純依靠個人或人工進行預測，容易出現預測方法、預測模型選用不當等問題，從而影響預測的準確性。

四 、相關意見和建議

（一）盡快實現“國庫收支一本賬”。一是盡快出臺預算法實施條例，建立健全國庫單一賬戶制度，真正實現“國庫收支一本賬”。二是全面清理整頓財政專戶，優化國庫資金收繳支撥流程。取消非稅收入收繳業務流程中的財政匯繳專戶、財政專戶等過渡賬戶，實現非稅收入的直繳入庫，最終實現所有的財政收支都通過國庫單一賬戶統一辦理，以利于全面掌握財政性資金的總體變化，不僅提高資金使用效率，也能提高國庫現金流預測的完整性、準確性。

（二）加強預算編制和執行管理。一是細化收入預算編制。依據經濟發展的客觀情況，結合推理統計等方法進行合理預算。合理測算支出標準與定額，對于一些沒有明確政策規定的，或政策規定比較粗略的臨時性支出，進行分類分檔，出臺相應的標準和定額。二是建立預算支出執行責任制，加強用款計劃管理，提高預算支出執行的均衡性。建立國庫集中支付用款計劃考核機制，推動預算單位準確編制用款計劃，及時實施預算執行，科學控制財政資金現金流量。

（三）建立部門間的聯合預測機制。加強財政部門、人民銀行等相關部門的溝通和協調，逐步建立大額收支預告制度及短期收支詳細計劃報告制度，提前告知此類國庫現金流量動向，為實現每日準確預測提供條件。鼓勵各征收機關、各支出部門制定更加詳細的收支計劃，建立跨部門國庫現金流量數據庫，依托人民銀行國庫現有“3T”系統，嘗試建立國庫信息預測系統，實現跨部門聯合預測。

（四）強化人員培養和激勵，提升轄區分析研究能力。加強預測人員經濟計量知識的學習和培訓，借鑒總庫和其他分庫的成熟經驗，加大對預測工作的支持和激勵，充分調動預測人員的積極性。完善學習機制，鼓勵預測人員參加各種業務培訓。加強與高校研究機構相聯合，及時獲取國內外優秀的預測方法資料，提高團隊專業化預測能力。

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