國外政府采購監督經驗及啟示

●史夢昱

國外政府采購監督經驗及啟示

●史夢昱

本文從國外發達完備的政府采購監督機制入手，重點分析美國、英國、新加坡以及《政府采購協議》中的監督機制，了解其采購制度優點。針對我國現行政府采購監督機制完善的必要性和四大采購監督原則，學習借鑒國外先進的監督機制，對我國政府采購監督的完善提出一些構想。

政府采購監督機制 國外經驗 啟示

政府采購作為國家調節宏觀經濟的手段之一，在我國政治經濟發展中占有重要地位。我國自20世紀90年代末就開始了對政府采購制度的探索和實踐，雖然在這期間也取得了一定的成效。但相對于西方發達國家兩百多年的政府采購歷史，我國目前在政府采購中暴露出的問題還比較嚴重。因此，研究國外政府采購監督機制，吸收借鑒其經驗，以完善我國政府采購監督機制十分必要。

一、國外政府采購監督機制的經驗

對于國外政府采購監督機制的經驗借鑒主要從美國、英國和新加坡這三個國家入手，最后考慮我國一直在為加入WTO做努力，如：2014年12月12日向WTO提交第6份政府采購出價清單，以加快我國加入WTO《政府采購協議》步伐。為此，特別探討《政府采購協議》的相關監督機制，以進一步完善我國政府采購制度。

（一）美國政府采購監督機制

美國的政府采購監督機制是各個國家現行監督機制中比較完善的，如：建立了多層次的政府采購法律體系；各部門機構合理設置，以實現公民權利；對供應商資質審查的重視等，對政府采購過程進行有效監督。因此，其機制中有很多值得我國學習借鑒之處。

1、有完善的政府采購法律體系。美國完善的政府采購法律體系是監督機制有效實施的基礎。首先是聯邦法律，美國作為聯邦制國家，各個州政府均有權在法律范圍內對政府采購進行立法，適應各州情況。因此各州的立法使政府采購的各個項目幾乎都涵蓋在法律規定中。如：專門針對國防采購的《武裝部隊采購法》；對政策辦公室的機構設置和職權明確劃分的 《聯邦采購政策辦公室法》；以及專門針對政府采購投標人的 《誠實談判法》，法律涵蓋范圍十分全面。其次是相關條例，《聯邦采購條例》是各個采購主體在采購活動中必須遵循的基礎法規，但該條例不僅對政府采購制度和政策有系統規定，對采購的計劃擬定、方式選擇、合同簽訂和監管都有全面細致的規定。最后是有關部門制定的部門采購辦法。如：針對國防部門的《武裝部隊采購條例》和航空航天局的《國家航空航天局采購條例》，對具體不同部門適用的法律法規都相應制定出臺。

這種多層次采購法律體系，規定清晰，系統全面，為采購活動相關人員的行為提供了明確的法律依據，真正使政府采購落實到位，提高了財政性資金的使用效率。

2、實行“采管分離”的機構設置。美國政府采購監督機制中，不同的監督主體分別對采購活動不同階段進行監督，形成了多層次、多結構、立體化的監督主體體系。

基本機構設置是：各級政府采購政策制定由聯邦政府采購辦公室監督；項目審核、預算審批由國會監督；采購活動結束后各個環節事項的監督則由專門委員會監督，并且監督機構直接對國會負責，與采購執行機構不存在隸屬關系；專門的采購機構——聯邦總務署（GSA）負責采購事項，無政府機構參與。這種權力配置提高了機構設置的獨立性，使政府采購監督有效實施，各部門更好地履行監督職能。

3、重視供應商的資格評審。美國對供應商的審核監督主要是建立了供應商評審制度。供應商評審制度主要針對供應商的回應性、負責任性問題進行確定。要求審核供應商運營資金、經營許可證、履行合同的意愿等情況，一旦審核出現問題，供應商就會收到“不負責任確定書”這實質上提高了供應商參與政府采購的門檻。與此同時，審查制度一定程度上會對政府采購人員以權謀私和供應商尋租行為起到遏制作用。

4、注重申訴的實現途徑。美國政府采購監督機制從機構設置、制度建立等多方面維護供應商權利。首先是專門設立美國聯邦賠償法院、合同上訴理事會及美國聯邦巡回上訴法院三個機構處理供應商的上訴。其次，政府采購救濟機制。為了切實保障供應商的利益，針對“合同授予”和“合同履行”這兩種不同階段的爭議，分別采用司法訴訟程序和采購行政爭議程序加以救濟。最后，關于申訴制度，美國設有專門的機構處理供應商申訴，由眾議院政府改革委員會與政府采購辦公室共同對政府采購中的腐敗、欺詐行為進行監督調查或組織聽證會，處理政府不當行為，維護供應商的正當權益。

5、對后期活動進行監管。美國對政府采購后期活動的監督主要有兩方面：一是針對供應商的交貨追查制度，二是政府相關人員承擔對采購合同的審計責任。

交貨追查制度主要是核查招標采購部門的作業情況、工作范圍及采購程序與方式的選擇是否依法進行，并檢查供應商合同履約情況。該制度對供應商在采購活動后期的工程實施狀況進行追蹤，確保工程項目按時按質完成，最為重要的一點，該制度可以對活動結束后出現的質量問題進行責任追究與落實。

美國政府采購制度要求各政府相關采購人員對采購合同的審計擔負責任。包括對采購合同金額、采購項目程序、采購信息進行審計，對整個采購活動中各方提交的文件、報表進行嚴格審查，并且承擔相應責任。

（二）英國政府采購監督機制

英國于18世紀80年代就設立了政府采購機構，在不斷的實踐發展中，其政府采購制度進一步完善，對我國的借鑒主要有三方面：一是完善的政府采購法律法規，二是預算監督，三是對采購全過程的有效監督。

1、完善政府采購的法律法規。英國的相關政府采購法與其政府采購機構一樣具有較為悠久的歷史，并且在實踐中不斷完善和發展，形成了系統的法律法規和監督機制，如英國一套《地方政府法案》在實踐中不斷地進行修訂，從《1972年地方政府法案》到1988年第一次修訂，再到1992年的二次修訂，逐步調整了與現實情況的不適之處。規范全面的法案對政府采購行為起了極好的約束作用，為政府監督有序進行奠定了良好基礎。

2、加強政府預算監督。英國對政府預算實施了嚴格的控制和監督。首先，議會授權作為所有部門所有支出的控制原則，所有采購項目的使用資金都要進行嚴格審批和控制，要求專款專用。如特殊情況下面臨預算超支，可通過“追加預算”向上級申請，但同樣要求專款專用，否則將受到嚴厲制裁。其次，進行個人責任約束，要求會計官員對自身職權范圍內的資金撥付和使用負責，對政府財政預算實時管理。最后，由部門審計員兼總審計長對政府各項采購以及財政資金使用情況進行充分監督，其工作具有高度獨立性。

3、對采購全過程進行有效監督。英國政府對采購進行全過程監督，該監督主要由議會公共支出委員會進行，包括預算控制、個人責任約束等，同時，全國審計辦公室又對該委員會的監督職權進行監督。這種對監督機構的再監督機制，有效確保了監督機構的監督行為落實到位，避免監督空白、權力空置或人情執法等情況。

（三）新加坡政府采購監督機制

新加坡在對財政性資金使用監督的情況下，又進行政府采購審計監督，引入爭議裁決仲裁制度以及專門針對供應商失信違約設立“禁止招標委員會”。

1、加強對采購的審計監督。財政資金的撥付和使用情況由財政部門進行監督，對采購活動的審計監督則由審計總長負責，而對整個監督行為的評價則是由采購方進行，負責監督供應商在活動中的參與和合同執行情況。實現了財政監督、審計監督和評價監督相結合的監督機制，這種分層監督的形式可以使監督行為有效發揮作用。

2、引入爭議裁決仲裁制度。新加坡專門成立裁決法庭對投標活動中產生的爭議進行裁決。裁決時，法庭人員不得和采購項目存在利益關系，以確保裁決行為的公平性。裁決過程中，申訴者有權要求暫停或終止裁決，除非裁決已經結束或是采購項目涉及公共利益。仲裁法庭可以對招標文件的修改、損失的賠償和仲裁費用的支付等進行裁決。在采購活動中引入爭議裁決仲裁制度，能有效保障供應商權利。

3、監督財政性資金的使用情況。財政部門不僅在前期對資金的審批和撥付進行監督，在項目后期，將對供應商行為進行實地監督，了解資金具體使用情況，確保工程按期執行，并以此提出相應考察意見。該意見將影響評估小組對供應商的信譽評估，作為決定對供應商未來參加投標的態度，并且相應材料向社會實行公開。

4、設立“禁止投標委員會”。“禁止招標委員會”的設立，主要是加強對供應商行為的控制。委員會有權對資質較差、信譽不良或表現不佳的供應商進行行政裁決。政府部門一般不會對供應商進行單方面的裁定，而一旦被裁定禁止參加招標，則供應商的注冊資格將會取消，并且在一段時期內不得參與政府采購投標；同時，委員會會向所有政府采購注冊機關發出通告，取消其注冊資格。

（四）WTO《政府采購協議》的監督機制

《政府采購協議》中的監督機制十分值得我國借鑒和參考。我國加入WTO，政府采購市場面臨調整是必然，現行政府采購監督的相關規定向國際慣例靠攏也是發展的必然要求。為此，WTO監督機制對我國有重要的實踐借鑒意義。

1、設立嚴格的監督考核制度。《政府采購協議》建立了嚴格的監督考核制度，要求分別設立質疑、采購、招標和管理四個機構。各成員國必須達到《政府采購協議》對質疑和投訴程序規定的最低標準，或至少能提供司法審議。要求質疑和訴訟程序有詳細的執行規定，有獨立的機構對采購中的爭端進行公平裁決，以確保成員國的監督機制良好運行。

2、提高政府采購透明度。透明度原則的主要內容是公布所有和政府采購相關的信息、相關法律法規、招標程序及解釋其他供應商未中標的原因，其目的在于將采購活動公開化、透明化。首先，采購活動進行的依據即相關法律程序要向社會公開，并且采購活動按法律程序展開，不得逾越。其次，確保公眾的信息渠道通暢，實時公布采購信息。規定除非在有限招標的情形下,任何采購方都應當公布要采購的商品或服務的有關信息和邀請；資格預審和投標的標準要事先公布，并且只能以此作為后期供應商表現評價的標準，并記錄在案，以備監督機構進行審查和監督。這有助于消除“暗箱操作”，使政府采購行為成為“陽光下的交易”。

3、確立雙層救濟機制。《政府采購協議》設立了獨特的雙層救濟體制，即質疑機制和爭端解決機制。其中，質疑機制完全獨立于爭端解決機制。關于質疑的提出，供應商對于違反《政府采購協議》規定的采購行為，有權直接向有關機構提出質疑，也可考慮先行與采購方進行磋商，但磋商并不是作為提出質疑的前置程序。其次，對質疑的審議，也將由獨立的審議機構負責執行。

關于爭端解決機制，該機制適用于簽訂采購合同一方對另一方所采用或未用的措施造成損害或不公平，致使另一方未履行合同義務時，另一方即合同締約方可采用爭端解決機制。專門的爭端解決機構（DSB）在雙方自行協商無法達成一致的情況下，接受其書面請求，處理爭端，由專家小組執行。

三、完善我國政府采購監督的必要性和原則

一直以來，我國政府采購規模持續穩定增長，2015年政府采購規模高達21070.5億元。但采購規模不斷擴大的同時，政府采購活動中的問題也不斷暴露，使政府采購行為有悖其初衷。因此，完善我國政府采購監督機制，規范采購行為十分有必要。

（一）完善政府采購監督的必要性

我國政府采購活動一直以來只有《政府采購法》和《招標投標法》兩部基礎法。2014年12月31日，國務院審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例》，一定程度上完善了政府采購法律，但目前還未落實到位。不完善的法律和制度缺陷造成我國政府采購活動存在大量不規范行為，權力尋租活動不斷，腐敗滋生嚴重。為規范采購行為，必須完善我國政府采購監督機制。

（二）政府采購監督的原則

監督機制有效發揮作用的四個原則：獨立性原則、依法監督原則、全過程監督以及多樣化監督原則。

1、采管分離原則。政府采購機構設置保持獨立性，能有效發揮監督作用。政府采購的主體也必須保持獨立，職責明確。一旦管理者和執行者職責不分，同時作為活動的參與者和規則制定者，極易使政府采購處于無效率狀態，增加交易成本，危及監督工作的客觀公正性。因此，監督者必須與執行者相分離。

2、依法監督原則。依法監督實質上是對監督者的權力約束，要求相關采購法律對政府采購主體的權利作詳盡規定，防止政府采購監督機構權力過度膨脹，破壞市場秩序，增加監管成本。在一定程度上糾正供應商與政府采購方的不平等地位，降低政府在采購活動中濫用職權行為，在法律制度上形成權力行使的監督機制，使監督者行為置于法律監督之下。

3、全程監督原則。采購全過程的監督包括事前、事中、事后監督，以防范不當采購行為。目前世界各國的監督機制主要以事前、事中監督為主，事后監督為輔。全程監督能有效預防腐敗，事前監督主要是控制預算編制及資金撥付，該階段的有效監督是事中、事后監督的基礎。事中監督要堅持動態監督，實時跟進采購項目開展程序，及時制止不當行為。事后監督的落實主要體現在工程質量跟蹤和責任追究上，有利于保證政府采購制度的公信力，提高政府信譽。

4、多樣化監督原則。多樣化原則是指監督主體多樣化。財政部門和監督機構的監督作為系統內部監督，可能出現權力共謀、監管不力的局面，此時加以外部社會監督，對政府采購全過程進行監督，披露政府官員、監督人員違法行為，對其起到震懾作用，能有效預防腐敗，形成以系統內部監督為主，新聞媒體等外部社會監督為輔的監督機制。因此，多樣化監督原則能有效提高政府采購公信力，使監督行為行之有效。

四、國外政府采購監督機制對我國的啟示

發達國家和地區都有相對較為悠久的政府采購歷史，在政府采購監督機制方面積累了較多的經驗，值得我國學習借鑒。上述國家政府采購監督的做法，對我國有較大的啟示。

（一）完善政府采購法律體系

政府采購法律體系的完善主要有兩方面：一是針對本國法律自身實踐中反映的問題進行補充；二是根據國際慣例，對相關規定進行調整。

1、完善政府采購法律體系。我國2003年施行的《中華人民共和國政府采購法》只是一部框架性法律。2014年國務院通過的《政府采購法實施條例》雖然進一步規定具體的操作與執行規則，但目前還未落實，導致政府采購執行過程缺乏有效的制度規范依據。此外，我國現行的兩部政府采購基礎法《政府采購法》和《招標投標法》在一些具體條文規定上還存在沖突，易引起執法者混亂。因此，我國應加強相關法律之間的協調和銜接，并制定更為全面完善的具體實施條例和管理辦法，補充法律制定上的空白，細化政府采購的基本方式和程序，構建多層次、效率高、操作性強的采購程序法律體系。

2、與國際法接軌。我國現行政府采購法與《政府采購協議》的相關具體規定存在較大差距。由于我國要求加入GPA，以國際慣例為依據，適當調整政府采購法不可避免。與《政府采購協議》相比，我國采購法主要在供應商救濟制度上存在較大不足。我國相關法律的規定使質疑程序成為投訴程序的前置程序，即供應商只有在走完質疑程序后仍不滿意，才可以向政府采購監督管理部門進行投訴。這實質上是一種體制內的監督，對供應商權利的救濟根本不起作用。而且，復雜的行政程序時間跨越長，到供應商走完程序，其受損利益根本無法恢復。因此，我國政府采購質疑程序的設立對供應商來說并未真正起到救濟作用。目前，應根據國際形勢，彌補現行法律上的缺陷，簡化救濟程序，縮小與先進國家差距，借鑒其先進經驗，構建國際化、系統化、適應性強的政府采購監督法律體系。

（二）加強對供應商的審核

供應商的資質問題直接影響工程質量好壞。因此，我國應建立一整套針對供應商監督管理的制度。主要包括：供應商備案制度、供應商資質評審制度、中介機構評價、日常監督檢查制度、交貨追查制度等。嚴格供應商篩選，加強過程監督，完善后期追責，從而有效預防供應商不規范行為。

1、資質評審制度。供應商資質評審制度主要是提高供應商準入門檻。規定進入政府采購市場的供應商必須具備相應條件。在政府釆購中，政府應制定供應商資格審查的統一標準，要求上交代表其資質的相關材料，并且對材料審查設立嚴格統一的標準。設置合理、規范的審查標準，既能防止審查人員篩選隨意，又能節省成本、提高采購工作效率、保證釆購質量。

2、交貨追查制度。交貨追查制度通過在供應商交貨過程中加入專門負責貨物驗收機構實施對采購活動有效監管。不同于一般采購流程，供應商在中標后直接將貨物交給采購單位，交貨追查制要求供應商先將貨物交給專門的采購中心驗收，驗收通過后再由采購單位領回貨物。這樣能有效遏制采購單位和供應商的串通和尋租行為。此外，采購單位與供應商的采購標準、項目、內容都要在合同履約后期接受審核，即使在合同履約結束后，違規供應商依舊要對貨物質量負責，接受責任追究。

3、禁止招標委員會。“禁止招標委員會”的設置主要是借鑒新加坡的經驗。可以設立專門委員會，該委員會有權對供應商進行行政裁決。被裁定禁止參加招標，則供應商的注冊資格將會取消，并且在一段時期內不得參與政府采購投標；還應向所有注冊機關發出通告，取消其注冊資格。這種情況下，供應商面臨較高的違法違規成本，相應行為受到有效約束。

（三）完善政府救濟制度

美國、英國、新加坡等國家在政府采購過程中都很重視供應商權益的保障，為保證政府采購活動的公平和公正，都建立了相對完善的權利救濟制度，成立了專門的仲裁和申訴機構，以更好地處理采購過程中的質疑或糾紛。政府采購權利救濟制度有利于促進政府采購執行程序的規范化。就目前而言，我國政府采購的救濟制度十分缺乏，十分有必要吸收借鑒國外經驗。

1、質疑機制。目前《政府采購協議》在實施過程中也存在一些問題，主要是簽署國國內審議機構對質疑機制的解釋有可能存在負面效果。在此，我國政府應該汲取相應教訓，出臺一些考慮到質疑機構設立和詳細質疑程序的相關配套法規和司法解釋，理順法律關系。完善的法律可以包括：取消質疑前置程序；供應商有權向第三人尋求救濟；明確規定相關機構如何處理供應商質疑；詳細規定質疑程序；界定回避原則等。在實施過程中簡化救濟程序，切實維護供應商權益。

2、申訴制度。現階段我國政府采購的申訴程序相當不完善。我國可以考慮設立專門負責處理供應商質疑和申訴的機構，負責處理供應商申訴。同時完善采購質疑程序，取消提出質疑的前置程序，加入協商、磋商原則，暢通供應商提出質疑和申訴的實現途徑。

3、爭議解決機制。《政府采購協議》專門設立爭端解決機構（DSB）處理在采購過程中遇到疑問、質疑或者有爭議的地方，該部門負責回復質疑、解決供應商的問題，促進政府采購的順利進行。而我國的法律法規并不完善，政府也并未設立解決爭端的部門，沒有有效的解決質疑程序。在當前環境下，需要借鑒先進的國際經驗，結合我國的實際國情，建立一套完整的爭端解決機制，處理供應商質疑申訴，使供應商權利獲得實現途徑。

（四）實行對政府監督的再監督

1、預算監督。我國在完善現行預算監督方面可借鑒英國經驗。首先，對政府單位上報的預算計劃進行嚴格審批，審核預算的可行性；其次，審核采購項目是否明確具體，預防發生舞弊行為；最后，嚴格監督采購單位的“超標預算”，嚴格將資金使用控制在預算范圍內，不得超標，如有特殊情況超標，則增加的預算要嚴格專項專用。

2、機構獨立性。政府采購活動主體由采購主體、執行主體和監督主體三部分構成。在我國，政府采購監督機構是各級人民政府的財政部門，但同時我國采購的執行主體也大多設在財政部門。依據獨立性監督原則和美、英等國獨立設置監督機構的經驗，可考慮將采購的代理機構從財政部門中分離出來。財政部單獨負責政府采購的預算監督和相關規章制定，不參與政府采購項目的執行，以確保采購的公正性、監督的有效性。其次，使采購決策程序與采購執行程序相分離，也是完善我國政府采購監督機制的重要一步，有利于各政府機關的權力相互制約和監督。

3、提高透明度。在提高采購透明度方面，我國可以考慮：首先，實現招標信息的公開透明，給供應商創造公平的競爭環境。其次，采購執行程序公開，積極主動接受系統內部和外部監督，配合財政部門、紀檢監察部門以及審計部門監督，同時監督機構可隨時隨機監督采購的各個環節。最后，實行招標結果公開化，在政府采購官方平臺實時發布信息，主動接受群眾和社會輿論監督，強化公眾監督意識，大力檢舉揭發腐敗行為。

4、審計監督。我國審計事業正處于蓬勃發展中，在審計制度建設及其法律地位方面還有待加強，在發達國家監督機制中，審計監督已經作為最主要且有效的監督手段，諸如對采購合同金額審計、采購項目程序審計、相關采購信息審計，包括對監督人員的再監督也由審計部門執行。加強審計監督等專項監督，能在很大程度上避免采購舞弊行為的發生。

（作者單位：南京審計大學）

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（本欄目責任編輯：尹情）