國家級經濟技術開發區轉型發展對策研究
———以呼和浩特市金川經濟技術開發區為例

●張春香

國家級經濟技術開發區轉型發展對策研究
———以呼和浩特市金川經濟技術開發區為例

●張春香

國家級經濟技術開發區（以下簡稱“開發區”）從上世紀八十年代開始設立至今已走過三十多年的歷程，開發區的興起，對于活躍地方經濟、加速工業化進程、拓展城鎮發展空間起到了極大的促進作用。然而隨著時代的進步，經濟新常態下，不少開發區的發展進入了平臺期，產業亟須轉型，軟硬環境需要全面提升，產城需要深度融合。本文以呼和浩特市金川經濟技術開發區為例，著重論述了國家級開發區在這一轉型過程中應采取的應對策略。

經濟開發區 產業轉型 產城融合

一、引言

經濟技術開發區是我國為實行改革開放政策而設立的現代化工業、產業園區，主要是為解決審批手續繁雜、機構疊床架屋等制約經濟社會發展的體制問題。國家級經濟技術開發區是由國務院批準成立，在國家經濟開發區中居于最高地位，是對外開放地區的重要組成部分。國家級經濟開發區大多位于各省、市、自治區的省會等中心城市，通過劃撥特定的區域，完善的基礎設施建設，良好的投資環境等，充分吸引利用外資，從而形成以高新技術產業為主的產業結構，成為所在地區發展對外經濟貿易的重點區域。國家級開發區的出現有效地促進了區域經濟發展、經濟結構趨于完善以及先進技術的引進。從1984年第一個國家級開發區成立至今，開發區已走過三十多年的發展歷程，從最初的探索起步到擴張發展再到競爭分異，開發區已逐漸邁向成熟規范化的發展階段，同時隨著經濟新常態的來臨，國家級開發區也正面臨著更深層次的協調、優化、升級等任務。

2015年底，國家發改委聯合科技部等部門印發《關于促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確指出，開發區應主動適應經濟發展新常態，核心任務是要增強開發區城市綜合功能，實現人口、經濟、資源環境的協調發展，以及生產、生活、生態功能的有機融合，促進具備條件的開發區進行城市綜合功能改造。通過合理配置生產生活生態空間，優化開發區行政管理體制，促進與所依托行政區深度融合發展，更好發揮開發區對推動以人為核心的新型城鎮化、帶動經濟提質增效的積極作用。該意見的頒布，進一步明確了開發區的發展方向，也為開發區的轉型升級提供了路徑。

呼和浩特金川開發區是國家級開發區，始建于1992年，經過二十多年的發展，金川開發區已從單純的產業園區逐步走向產城一體融合的道路，結合《呼和浩特經濟技術開發區金川園區總體規劃（2016-2030）》，本文著重論述了開發區在轉型過程中應采取的一些應對措施。

二、金川開發區基本情況

呼和浩特市金川開發區位于呼和浩特市中心城區的西北邊緣，緊臨城市而建。總用地面積為11.97平方公里。開發區成立于1992年，于1995年被批準為自治區級開發區，2000年經國務院批準為國家級開發區。經過二十多年的開發建設，金川園區已逐漸形成了以乳制品加工、電子信息、生物制藥、新型材料、裝備制造、紡織加工等六大主導產業類型。代表企業為伊利集團公司以及精誠絕緣子公司。建園之初，開發區基本是一個單純的產業園區，幾版總體規劃也并沒有對生活及服務設施等用地進行著重考慮。然而，現如今開發區的建設完全突破了當初開發區總體規劃的設想，大規模的房地產開發建設近幾年如雨后春筍般出現，逐漸蠶食了工業用地，人口規模也已達七八萬人之多。雖然住宅建設如火如荼，可是與之配套的公共服務設施及市政基礎設施建設卻嚴重滯后。學校、醫院、文體、商業設施等嚴重匱乏，生活在這里的人們不能享受到應有的公共服務，生活極為不便。同時由于整個園區的產業類型比較低端，集群度低，缺乏競爭優勢，一些企業成為休眠企業，而大量的工業用地也被閑置，造成了土地資源的極大浪費。加之道路交通不成系統，綠地公園缺失、景觀環境較差，土地資源日漸稀缺，凡此種種，已令金川開發區的發展陷入了極大的困境，亟須引領步入健康有序發展的路徑。

三、存在的問題及產生的原因

（一）多頭行政管理

導致金川開發區今天的發展局面，與混亂的管理權有極大關系，金川十幾平方公里的用地，分屬于土默特左旗、出口加工區管理委員會、金川開發區管理委員會以及呼和浩特市回民區管轄。多頭行政管理，必然帶來管理的混亂、監管的失位、管轄的盲區，必然導致建設的失控，也必然導致只重視眼前利益，不關注長遠發展，以至于陷入惡性循環。

（二）規劃未能發揮應有作用

任何開發建設活動都應以規劃為先導，而金川雖已陸續編制了幾版總體規劃，但上報批準的可以作為建設依據的是2000版總規，此后2005年、2007年編制的兩版總體規劃均未上報審批，從2000年距今，已經十幾年過去，無論是開發區的內部環境還是外部環境，均發生了巨大變化，原有規劃已經無法指導開發區建設，而新的規劃遲遲未能編制，這也是導致金川大量無序建設產生的重要原因。

（三）國家大環境的影響

金川開發區從建園到現在，也是國家經濟飛速發展的二十年，而金川的發展也折射出了國家在這一時期發展重心與建設熱點的交替更迭趨勢。2000年初，應經濟發展要求，國家集中設置了一批開發區，以GDP的增長為導向，開發區為吸引投資，紛紛以優惠的政策吸引企業入駐，極低的門檻使得入駐的企業良莠不齊，以至于不少企業后續發展乏力，甚至倒閉，而隨后全國掀起的房地產建設熱潮，同樣也在開發區如雨后春筍般出現，而開發區從建設之初的有產無城現象所帶來的弊端也得到一定緩解。

四、開發區轉型的必要性

實際上，開發區從設立至今，無論是國家級開發區還是省（自治區）級開發區，都逐漸經歷了從單純的工業園區走向城市綜合新城的產城融合的過程。只是這一過程是自下而上的，缺乏國家宏觀層面的引導，而《關于促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》的出臺，正是順應這一趨勢而對開發區建設作出的明確指示。無論是開發區自身的發展要求還是外部環境，其轉型已成為必然。

（一）產城融合的需要

長期以來，城市發展過程中的“有城無產”或者“有產無城”日漸顯現出其所帶來的弊端，產業發展與城市建設分離，造成了城市化的低效率和產業區不能持續發展的窘境，開發區建設經常出現“生活空間發展落后于產業功能發展，社會事業發展滯后于經濟增長發展”。產業是城市發展的基礎，城市是產業發展的載體，合理的產城融合應要形成產業結構轉型升級與城市功能優化提升之間的互相協調互相促進，城市發展則要為產業轉型升級創造優越的要素和市場環境，產業發展要為城市功能優化提升提供經濟支撐，只有二者的融合、協調發展才能為經濟的可持續發展帶來源源不斷的動力。

（二）產業轉型升級的需要

我國的經濟發展已經步入新常態，創新已成為發展的第一驅動要素，產業的轉型升級已勢在必行，落后的產能必將遭到淘汰。開發區尤其是靠近城區或者城市中的工業園區，其產業類型正逐步向都市化產業類型轉移升級，總部經濟、文化創意、旅游休閑、咨詢服務、電子商務、養老康復以及高新產業等，這些產業具有智力要素密集度高、產出附加值高、資源消耗少、環境污染少等優勢，隨著社會的進步，科技的發展正逐步取代傳統產業類型，而新興產業的發展需要更加完善的城市綜合服務能力來支撐，提升產業園區的現代化服務水平已成為必然。

（三）集約利用土地的需要

大量倒閉的企業所占用地長期荒置，轉為其他用地又缺乏規劃依據，因此閑置的土地資源造成了極大的浪費，開發區向城市綜合功能區發展的過程中，必將為這些土地的開發再利用帶來契機。對于金川開發區來說，在向城市功能區轉型的過程中，不僅可以盤活存量土地，同時，隨著新城的建設，配套設施的完善，也必將吸引越來越多的人口，對于存量住宅的消化也將起到積極作用。

五、金川開發區轉型路徑探索

開發區的轉型勢在必行，但其在向城市功能區轉型的過程中，必須以規劃為先導，注重生態環境的保護，以促進產城協調融合、創新發展模式、提升綜合服務能力為目的，積極推動開發區走向全面協調、健康、可持續的發展之路。針對呼和浩特金川開發區的實際發展狀況，本文提出從以下四個方面探索開發區向城市綜合功能區轉型升級的路徑。

（一）必須以統一行政管理體制為前提

統一的行政管轄權是未來金川可持續發展的前提條件和組織保障，各自為政的局面是金川開發區經過二十多年的發展不少問題出現的根源所在，如果不能打破這一行政壁壘，勢必阻滯金川的進一步發展，不僅積重難返，也必然導致更多的問題出現，最終陷入越來越大的困境。《意見》明確指出允許開發區逐步發展成為城市功能區、甚至行政區。“對于中心城區或者與城區連片發展的開發區，可探索開發區與行政區體制合一或者適度調整城區規模結構”、這為條件成熟的開發區，探索體制合一或者調整行政區面積、設立行政區提供了政策依據。

金川開發區與中心城區緊密相連，多條公交線路從城區直達金川區，規劃的地鐵1號線也已延伸至金川段，金川的基礎設施已與中心城區一體化建設，可以想象未來金川開發區與中心城區的關系不會漸行漸遠，而是將會成為城市不可分割的一部分，因此規劃建議將金川區納入統一的行政管理，將金川區作為一個整體而不是部分納入城市總體規劃的范圍，實行統一規劃、統一管理、統一經營。

（二）以科學合理的規劃為先導

產業發展要與城市發展相協調相促進，關鍵在于產業布局要與各功能區的布局的科學性與合理性，這就需要完善的規劃作為先導，必須在城市總體規劃的指引下，實現產業規劃與各相關城市規劃（包括各專項規劃）的協調，既保障規劃的前瞻性，又要實現規劃的可實施性與操作性。

目前金川開發區由于缺乏城市總體規劃的引領，導致建設失控，甚至該有的道路沒有進行預留，公園綠地嚴重匱乏，為園區的生產生活帶來極大的不便。因此，今后金川開發區的發展必須以開發區總體規劃為引領，完善各層面規劃，作好各專項規劃，尤其是產業與基礎設施規劃，要全面對接中心城區規劃，與中心城區協調一致發展。在對金川現狀進行詳盡的調研分析基礎上，作好金川開發區的各層次總體規劃的編制、評審、報批以及規劃評估。今后金川開發區的建設一定要以國家法定規劃—控制性詳細規劃為審批依據，避免盲目建設，導致無序發展。

針對金川開發區無地可用，土地難以釋放的尷尬現實，《意見》也已明確指出“經依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展，在一定時間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。”這就為開發區一直以來面臨的用地性質難以轉變，無法啟動產業轉型升級提供了可實施的路徑。并且《意見》還首次明確了規劃層面 “允許功能混合布局和復合開發”，“按照用途相近、功能兼容、控制比例的原則探索引入綜合用地類型”，即明確支持在規劃層面探索商業、住宅、工業用地的混合布局。因此在意見的指導下，開發區的規劃應更加靈活，主動創新，增強彈性，以實現對開發區經濟、社會發展的全面引領。

（三）以經營理念創新發展模式

開發區的建設應以經營城市的理念來引領發展。圍繞環境的改善、形象的塑造、擴大知名度等來宣傳營銷城市。

全面提升軟硬設施水平，以“筑巢”來“引鳳”，對于經營管理不善的企業要及時清理淘汰，及時“騰籠換鳥”，不僅提高企業準入門檻，更要建立企業清退制度，通過一系列評估指標的制定，實行末位淘汰制度，將經營管理不善的企業及時清理淘汰，一方面可以刺激企業不斷進步，另一方面也使得城市經營有了更大的自主性和靈活性，保持開發區的活力。

未來的發展具有很多不確定性，要積極尋求并跟蹤引入“大項目”，包括文化娛樂、教育科研、體育醫療、文化創意、互聯網+、主題公園等，實施大項目帶動策略，對于金川開發區居住片區內的工業（包括裝備制造、紡織、生物制藥）用地、倉儲用地，均可作為發展備用地，以增加對未來不可預測性的應對。

探索多樣的投融資機制，廣開融資渠道，積極爭取政府資金，同時鼓勵社會閑散資金進入公益性行業，保障民生項目的落實。

（四）切實加強對生態環境的保護

一切的發展都不能以犧牲生態環境為代價。金川開發區位于生態敏感地帶，背山依水，同時也筑就了園區良好的生態景觀基底。

霍寨溝與烏素圖溝是金川開發區重要生態景觀資源，烏素圖溝基本保持了河道的原樣，而霍寨溝則成為建筑垃圾以及其他污染源的排放地，不僅影響河道行洪安全，也對景觀造成巨大破壞，因此在園區發展過程中，一定要加強對河道的整治，保持河道行洪暢通，在河道藍線范圍內禁止一切與防洪無關的建設活動，并且結合海綿城市工程，將河道工程建設成為集泄洪、景觀、雨水調節中央樞紐為一體的生態景觀岸線，打造成為金川園區一道亮麗的風景線。

產業園區在轉型發展中堅決不能突破生態底線，要將生態效益擴散至整個園區，打造網絡化、立體化生態體系，要結合城市慢行系統、海綿城市建設，將園區打造為青山、碧水、舒暢的現代化城市活力地帶。

六、結語

開發區的建設在我國已走過不算短的時間，從最初的摸著石頭過河到如今的日漸成熟，雖然也走過不少彎路，甚至帶來種種弊端，但其對于經濟發展、促進就業、提升城市化水平等所帶來的巨大作用是毋庸置疑的，只有順應當前發展形勢，轉變觀念，趨利避害，有的放矢，方能使開發區的建設進入良性循環軌道。

金川開發區在由單一園區邁向城市綜合功能區的過程中，一定不能急功近利、追求短期效益，而是要有長遠的發展戰略，堅守發展底線、生態紅線不能突破，與中心城區形成良好互動，同時要致力于將園區打造成交通暢通便捷、配套設施齊全、景觀環境亮麗、人文氣息濃厚、管理先進科學的城市重要發展區域，吸引更多的企業、人才到這里來創業，同時金川園區的發展在一定程度上也可疏解中心城區的部分功能，成為中心城區的衛星城之一以及新的經濟增長極。

（作者單位：呼和浩特市城鄉規劃設計研究院）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）