預(yù)算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實(shí)踐與探索
———“公交績效沙龍”對(duì)話實(shí)錄
2017-04-13 00:50:40王丹華
財(cái)政監(jiān)督 2017年5期
●王丹華
預(yù)算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實(shí)踐與探索
———“公交績效沙龍”對(duì)話實(shí)錄
●王丹華
2005年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門 《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，明確要“對(duì)公共交通實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、補(bǔ)償政策”，“建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估制度”。如何把握公交行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益-社會(huì)效益的目標(biāo)雙重性以及獨(dú)立核算-政府管控的經(jīng)營雙重性，區(qū)分經(jīng)營性虧損和政策性虧損，制定出一套高效的公交補(bǔ)貼與績效管理機(jī)制，是政府、公交企業(yè)、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)格外關(guān)注的話題。2016年9月，上海市公共績效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦 “預(yù)算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實(shí)踐與探索”主題沙龍，由專家學(xué)者、政府方代表、第三方中介機(jī)構(gòu)共同參與研討。與會(huì)專家緊緊圍繞沙龍主題，展開了熱烈的討論。
城市公交 公交補(bǔ)貼 預(yù)算績效管理 績效評(píng)價(jià)
為搭建績效行業(yè)利益相關(guān)方的對(duì)話平臺(tái)，引領(lǐng)績效實(shí)務(wù)交流，上海市公共績效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)作為國內(nèi)首家政府績效管理領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)，籌劃了 “績效沙龍”系列活動(dòng)。首期以“預(yù)算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實(shí)踐與探索”為主題，由專家學(xué)者、政府方代表、第三方中介機(jī)構(gòu)共同開展研討。與會(huì)專家包括上海市城市規(guī)劃咨詢專家、同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系教授潘海嘯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、公共政策模擬與仿真實(shí)驗(yàn)室主任馮蘇葦?shù)取Ｐ袠I(yè)專家基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科理論，分析我國城市公交發(fā)展的現(xiàn)狀和公交績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐，深入探討預(yù)算績效管理在公交領(lǐng)域的運(yùn)用。
一、公交補(bǔ)貼的利與弊（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馮蘇葦教授）
馮蘇葦教授以滴滴和優(yōu)步兩大網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)用補(bǔ)貼換取市場份額的“大戰(zhàn)”作為此次探討的切入點(diǎn)指出：專車補(bǔ)貼（倒貼）產(chǎn)生的市場效應(yīng)，包括價(jià)格扭曲,以及由此誘發(fā)的供需增加等，短期內(nèi)消費(fèi)者、專車司機(jī)、網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)看似三贏，但補(bǔ)貼一方面使市場偏離了“價(jià)格反映價(jià)值”的市場規(guī)律，另一方面企業(yè)的盈利動(dòng)機(jī)導(dǎo)向使補(bǔ)貼變成不可持續(xù)的投機(jī)行為。當(dāng)前監(jiān)管真空下的平臺(tái)壟斷行為值得引起注意。
與專車平臺(tái)的“補(bǔ)貼大戰(zhàn)”不同，公共交通的補(bǔ)貼與公共交通的定位直接相關(guān)。公共交通是為公民提供基本的公共服務(wù)，應(yīng)具有普惠性、公平性和公益性的特點(diǎn)，一個(gè)通行的做法就是財(cái)政對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼。政府對(duì)公交補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)，或者說目標(biāo)主要有三個(gè)：為乘客提供可承受的普遍服務(wù)，保障不同社會(huì)群體均能享有快捷、安全和易達(dá)的公交服務(wù)；保障公交企業(yè)的合理回報(bào)率，使其可持續(xù)經(jīng)營；促進(jìn)公交行業(yè)健康發(fā)展，為社會(huì)提供持續(xù)的服務(wù)。
對(duì)公交進(jìn)行補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)在于，作為準(zhǔn)公共品，公交有著較強(qiáng)的正外部性。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，公交服務(wù)在一定地理范圍內(nèi)，通常形成壟斷經(jīng)營，采用平均成本而非邊際成本的定價(jià)方式。在競爭不充分的情況下，企業(yè)追求利潤的目的與政府提供公共服務(wù)的非營利性目的相互沖突，需要政府采取激勵(lì)機(jī)制，對(duì)企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)。
公交補(bǔ)貼的好處在于，在保持公交票價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，保障公交企業(yè)經(jīng)營的可持續(xù)性，幫助公交企業(yè)規(guī)避可能的市場風(fēng)險(xiǎn)。而公交補(bǔ)貼的弊端在于，財(cái)政資金來源于稅收，財(cái)政資金的使用將服從城市發(fā)展目標(biāo)，一旦用于公交，則喪失了其它用途可能獲得的收益，即公共資金的使用存在機(jī)會(huì)成本；公交行業(yè)自然壟斷的屬性，存在效率損失，補(bǔ)貼可能掩蓋了經(jīng)營低效的真正原因；在政府、公交企業(yè)、公交乘客三方關(guān)系中，政企間的“強(qiáng)連接”滋生了尋租空間；信息不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)管失效。
公交補(bǔ)貼的改進(jìn)可以從以下幾點(diǎn)著手：一是推進(jìn)公交企業(yè)信息公開，有利于政企合作，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)雙贏；二是精準(zhǔn)公交補(bǔ)貼定項(xiàng)，有利于提高財(cái)政資金的透明度和使用效率；三是強(qiáng)化補(bǔ)貼的跟蹤與后評(píng)價(jià)，有利于形成目標(biāo)反饋機(jī)制，保證公共事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
二、城市公共交通發(fā)展、補(bǔ)貼與績效（同濟(jì)大學(xué)潘海嘯教授）
潘海嘯教授介紹了我國過去十年公交行業(yè)的發(fā)展概況，講解了公交系統(tǒng)和公共政策的要點(diǎn)，并引用豐富的國際案例分析了公交企業(yè)運(yùn)營成本和政府補(bǔ)貼之間的關(guān)系。
（一）我國公共交通發(fā)展概況
過去十年，我國公交的客運(yùn)量增加了一百倍。期間，公交里程的增長和公交客運(yùn)量的增加，呈現(xiàn)出正向線性相關(guān)。我國政府投入大量資金，用于發(fā)展城市軌道交通。
中國的城市公交作出了一些新的嘗試，而全面、科學(xué)評(píng)價(jià)這些項(xiàng)目是一個(gè)難點(diǎn)。如南京等地的有軌電車，雖然美觀舒適，但是客運(yùn)量很小。廣州的BRT，每小時(shí)客運(yùn)量高達(dá)3萬人次，與地鐵不相上下，且建設(shè)成本更為低廉，但占用了大量的地面空間，機(jī)會(huì)成本較高。再如成都的一百多條“最后一公里”社區(qū)轉(zhuǎn)乘巴士線路，方便了居民，但運(yùn)營成本較高；而上海閔行解決社區(qū)轉(zhuǎn)乘的問題，則采用了公共自行車的方式，成本控制較好。
（二）公交系統(tǒng)和補(bǔ)貼政策的要素
學(xué)界分析公交系統(tǒng)時(shí)，往往重點(diǎn)關(guān)注公交網(wǎng)絡(luò)和客流量要素，但也應(yīng)該關(guān)注公交服務(wù)質(zhì)量。實(shí)際上，客流量也與服務(wù)質(zhì)量有關(guān)。對(duì)公交服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，國際上有不同的指標(biāo)，例如發(fā)車間隔、到站準(zhǔn)點(diǎn)、線路套跑率等。
需要關(guān)注的另一對(duì)要素是收入和成本。如果收入和成本能保持平衡，公交服務(wù)的質(zhì)量會(huì)難以得到保障。可以研究如何將更多的競爭機(jī)制引入公交補(bǔ)貼領(lǐng)域，否則很難獲得真實(shí)的公交運(yùn)營成本信息。
研究公交補(bǔ)貼，需同時(shí)分析公交行業(yè)與公共政策，綜合考慮公交系統(tǒng)中各子系統(tǒng)所起到的作用，并梳理補(bǔ)貼政策與其他公共政策之間的相互影響。厘清此間的交互關(guān)系和影響因素，才能充分把握公交補(bǔ)貼機(jī)制。
（三）公交運(yùn)營成本與公交補(bǔ)貼
數(shù)據(jù)顯示，公交運(yùn)營收入往往不能覆蓋其運(yùn)營成本，所以政府補(bǔ)貼非常普遍。但同時(shí)，補(bǔ)貼也可能導(dǎo)致更多的不足。公交和軌交系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，要關(guān)注運(yùn)營模式和管理方法，要分析整體的投資效益。
美國紐約公共交通補(bǔ)貼的對(duì)象主要是傳統(tǒng)汽電公交，因?yàn)楣坏钠笨钍杖雽?duì)運(yùn)營成本的覆蓋力度最低。紐約對(duì)地鐵的補(bǔ)貼較少，地鐵服務(wù)質(zhì)量有所欠缺，比如站臺(tái)沒有空調(diào)，衛(wèi)生較差。在美國洛杉磯，公交補(bǔ)貼使公交客運(yùn)量有所上升，但是上升比例不高。很多城市會(huì)考慮公共交通的最大可能性，但要提升公共交通的規(guī)模，投入成本會(huì)非常高昂。地鐵在大都市的規(guī)模效益比較好，但在小城市，地鐵的規(guī)模越小，虧損可能越多。
歐洲的城市，公共交通并不占主導(dǎo)地位。比如法國巴黎，自駕出行占到44%，公交出行只占20%左右。但是巴黎的公交補(bǔ)貼比例很高，占80%。此外，巴黎還有一個(gè)特點(diǎn)，就是靠企業(yè)的稅來補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼中也有一部分是從企業(yè)而來的。
約翰·普徹（John Pucher）等人的《補(bǔ)貼對(duì)城市公交運(yùn)營成本的影響》一文，對(duì)公交補(bǔ)貼和運(yùn)營成本之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了實(shí)證的定量分析。美國從50到80年代，隨著補(bǔ)貼的增加，公交運(yùn)營成本是上升的。研究結(jié)果顯示，各種公交補(bǔ)貼，包括來自聯(lián)邦政府、州政府和其他來源的補(bǔ)貼，都與公交運(yùn)營的單位成本呈正向相關(guān)的關(guān)系，即補(bǔ)貼越高單位成本越高，這樣的關(guān)系值得進(jìn)一步研究。此外，分析結(jié)果顯示，生產(chǎn)率越高，運(yùn)營成本越低；工資越高，運(yùn)營成本越高；車隊(duì)規(guī)模越大，平均成本越高。按經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)模報(bào)酬理論，公司的規(guī)模越大理應(yīng)平均成本越低，從中看出公交行業(yè)或許不能簡單地用一般經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來解釋，必須對(duì)運(yùn)營成本進(jìn)行深入研究。
公交補(bǔ)貼往往有著良好的出發(fā)點(diǎn)，但是公交系統(tǒng)本身很復(fù)雜，所以在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段就需要充分考慮這些因素。
三、公交行業(yè)績效管理實(shí)務(wù)的重難點(diǎn)與突破口（公交績效管理與評(píng)價(jià)領(lǐng)域?qū)＜遥?/h2>
公交行業(yè)績效管理領(lǐng)域的專家總結(jié)歸納了實(shí)際工作中的一些重難點(diǎn)：
一是政府如何優(yōu)化公交補(bǔ)貼金額的測算？政府與企業(yè)之間不斷博弈，實(shí)際上往往參考過去幾年的平均水平來確定補(bǔ)貼金額。公交成本的數(shù)據(jù)專業(yè)性較強(qiáng)、核心數(shù)據(jù)獲取難度高、評(píng)估結(jié)論缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，在這些客觀情況帶來的挑戰(zhàn)中，政府如何確定公交補(bǔ)貼的金額，值得深思。
二是公交作為準(zhǔn)公共品，其公平性與效率性如何取舍？隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，各類交通代步工具不斷更新、平臺(tái)不斷豐富，人們對(duì)于公交的需求也在不斷變化，專家建議從居民的出行需求方面進(jìn)行深入調(diào)查，從需求角度去考慮公交的布局、可及性、頻次、承載力水平等。
三是在利潤率達(dá)到公交公司接受水平時(shí)，政府應(yīng)采用何種補(bǔ)貼方式？公交公司內(nèi)部管理該如何加強(qiáng)？社會(huì)公眾如何參與監(jiān)督？公交公司申請(qǐng)補(bǔ)貼時(shí)，通常突出公交票面收入上的虧損，而弱化公交公司的其他衍生性收入，包括公交廣告收入、特約汽車收入等。因此，一旦公交公司向政府提出政策性補(bǔ)貼，政府是采用托底的虧損補(bǔ)貼還是專項(xiàng)補(bǔ)貼值得深思。如果政府從總賬的角度去評(píng)估公交公司利潤情況，那么勢必要求公交公司提高信息公開程度，這對(duì)公交公司的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制提出了更高的要求。
針對(duì)以上重難點(diǎn)，與會(huì)專家也對(duì)公交行業(yè)績效評(píng)價(jià)和管理作出了以下展望：
一是補(bǔ)貼的方式需要變?nèi)~補(bǔ)貼為定項(xiàng)補(bǔ)貼。虧損可以分為政策性虧損和經(jīng)營性虧損。政策性虧損指企業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營某種產(chǎn)品的過程中因執(zhí)行指令、政策、規(guī)定而產(chǎn)生的虧損，如為承擔(dān)社會(huì)福利、實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)而產(chǎn)生的虧損以及由于國家限價(jià)因素而產(chǎn)生的虧損；經(jīng)營性虧損指企業(yè)因經(jīng)營管理問題而造成的虧損。公交補(bǔ)貼的邊界應(yīng)該是政策性虧損，而非經(jīng)營性虧損。政府需要轉(zhuǎn)變過去對(duì)政策性和經(jīng)營性虧損統(tǒng)一兜底補(bǔ)貼的思路，改為對(duì)各類政策性虧損進(jìn)行定項(xiàng)補(bǔ)貼。
二是補(bǔ)貼的發(fā)放需要遵循成本規(guī)制與績效評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營成本范圍，科學(xué)建立公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測算財(cái)政補(bǔ)貼和科學(xué)定價(jià)調(diào)價(jià)的政策。同時(shí)，公交績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)作為衡量公交企業(yè)運(yùn)營績效、發(fā)放政府補(bǔ)貼的重要依據(jù)。
三是補(bǔ)貼的配套機(jī)制需要全面推進(jìn)。在票價(jià)管理方面，應(yīng)厘清公交企業(yè)公益性和經(jīng)營性的雙重特征，允許票價(jià)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在規(guī)劃與路權(quán)方面，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行，保障公共交通路權(quán)優(yōu)先。在公交內(nèi)控體系建設(shè)方面，應(yīng)優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，健全培訓(xùn)制度和激勵(lì)機(jī)制。在經(jīng)營方面，應(yīng)在重點(diǎn)支持公交行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營設(shè)備的基礎(chǔ)上，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，緩解企業(yè)的運(yùn)營壓力。
四是補(bǔ)貼的監(jiān)督約束機(jī)制需要不斷完善。建立財(cái)政補(bǔ)貼跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)績效考核常態(tài)化。在績效考核過程中，加強(qiáng)對(duì)乘客公交服務(wù)水平滿意度調(diào)查，廣泛聽取民意，充分汲取民智，建立健全“政府主導(dǎo)、部門配合、各界參與”的監(jiān)督機(jī)制。
（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>
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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）
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