“互聯網+”出行方式的行政審批規制研究

劉玉勉

（合肥市行政學院，安徽合肥230000）

“互聯網+”出行方式，契合“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，使公眾體驗到了“共享經濟”帶來的成本降低與生活便利，隨著越來越多的出行者傾向于選擇使用“互聯網+”出行方式，一旦人數量擴大、范圍拓廣，就很可能涉及到公共秩序的規范管理，值得學界與實務界共同關注。

一、“互聯網+”出行方式的發展趨勢

“互聯網+”出行方式，是指依托互聯網技術，通過網絡平臺實現出行者與車輛的交互對接，出行者支付相應費用的出行方式。2012年6月，“滴滴打車”的前身北京小桔科技有限公司成立，開啟了我國“互聯網+”出行方式的序幕。“滴滴打車”以網絡平臺的形式為傳統民事法律關系中的有償拼車、租車代駕等行為搭建載體，開啟了“互聯網+”出行的新型交通運輸模式。2016年，“共享單車”、“共享新能源汽車”等陸續登陸市場，“互聯網+”出行方式不斷增多，也完成了從初期試探到漸成規模的發展轉型。從發展趨勢上來看，“互聯網+”出行方式呈現以下特點：第一，出行方式多元。“網絡預約出租汽車”、“互聯網拼車”、“互聯網租賃自行車”、“互聯網租賃新能源汽車”均已在落地市場，為公眾運用“互聯網+”方式實現“最后一公里”出行提供了多種選擇。第二，運營主體多元。“互聯網+”出行方式的運營主體既有立足于公益性的國有投資主體，也有立足于盈利性的社會投資主體；既有覆蓋各地的全國性運營品牌，也有集聚地方優勢的區域性品牌。第三，運營模式多元。通常情況下“互聯網+”出行方式的盈利基于運輸成本收益差額、押金的投資回報等，而有些國有資本投入的公共交通基礎建設則側重公益性等，如在浙江紹興、安徽淮南等地由國有資本投入的“公共自行車”系統建設以民生工程定位，在運營維護上側重基礎設施完善及便民服務，屬于公益性質。

基于市場供需、前期運作等因素演繹推理，筆者認為“互聯網+”出行方式規模將會持續擴大。首先，市場需求提供了產業發展空間。伴隨人口規模的持續增加，“互聯網+”出行方式通常為出行需求與供應的有效連接搭建網絡平臺，既契合了人們使用手機客戶端的消費習慣，又充分發揮了“互聯網”低成本、高效率、精定位等優勢，加之前期積累沉淀的客戶基礎，市場預期相對樂觀。再次，前期運作奠定了產業發展基礎。“網絡預約出租汽車”、“互聯網拼車”、“互聯網租賃自行車”等在前期運作過程中均不同程度地出現了以資本投入方式搶占用戶資源的競爭態勢，即通過“價格大戰”搶占市場份額，進而以合作、合并等方式運營主體實力增強、快速成長，進一步優化市場。依此預判，在沒有強力的行政干預前提下，“互聯網+”出行方式將呈現“市場競爭加劇——資本介入——規模擴大——競爭白熱化——行業整合”的發展趨勢，出行類型持續創新、運營方式更為多元、市場規模不斷擴張。對“互聯網+”出行方式已有的以及未來將會呈現的新型形態，在市場準入方面是采取不設門檻還是強力干預，即全有或全無(all-or-nothing）的審批態度，還是采用其他對應策略，既考驗著政府的決策智慧，又影響著市場的發展前景，需要審慎考量。

二、“互聯網+”出行方式行政審批的規制現狀

作為新型經濟交易模式，“互聯網+”出行方式適應了民生需求，其所帶來的便捷性與經濟性有目共睹，但其適法性也存在一定爭議，并且對“互聯網+”出行方式通過行政審批確認適法性也需要法理基礎的支撐。我國《民法總則》第一百三十三條規定：“民事法律行為是民事主體通過意思表示設立、變更、終止民事法律關系的行為。”“互聯網+”出行方式，突破了傳統的出租汽車、有償拼車、租賃自行車等在物理空間達成當事人雙方合意，而是引入了“脫域”技術，即搭建消費者與交通工具占有者均信任的網絡交易平臺，使交易雙方可以在虛擬空間達成合意。交易主體一方提出租車、拼車等要約，相對方同意相應的意思表示形成承諾，或者向對方提出交易價格、交易時間等的變更形成反要約。從法理角度分析，互聯網+”出行方式符合民事法律關系構成條件，“法院應盡可能創立契約而不是消極干涉。”[1]“互聯網+”出行方式，是在傳統出行方式的基礎上采用脫域技術，使發生在物理時空中的民事法律行為轉移至虛擬網絡。所謂“脫域”，是指通過象征標志和專家系統等機制，將特定社會關系從彼此互動的時間空間情景中提取出來進行重構的過程[2]。因此，“互聯網+”出行方式僅是利用技術優勢為傳統的民事法律關系創設了新型交易載體，而非對民事權利義務邊界的突破，對于具備法理支撐的交易類型創設，在沒有法律明確禁止的情形下，應當確認其合法地位。

“互聯網+”出行方式作為源于市場需求的新興經濟交易模式，對便利公眾出行、緩解交通壓力、高效利用資源等極具裨益，因此，國外很多國家不但賦予其合法地位，并且在行政審批方面持積極鼓勵的態度。如美國、加拿大、德國、新加坡等國家均通過立法或政策扶持對“網絡拼車”、“網約出租”等“互聯網+”出行方式的發展予以鼓勵。我國2016年11月1日起施行《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，以部門規章賦予了“網絡預約出租汽車”的合法地位，隨后兩個月內全國42個城市正式發布了“網絡預約出租汽車”管理實施細則。關于“網絡預約出租汽車”的國內立法規制，中央層面前期醞釀多時，地方層面面對業已發展成為新興業態的交通出行方式急需相應的市場規制，因而在中央層面確認了其合法地位后，地方層面呈現了密集出臺的情形。自2016年下半年以來，立足于我國本土特色的“互聯網租賃自行車”陸續投放市場，深圳、成都、南京等地對“互聯網租用單車”通過出臺相關規范確認其合法地位并設置市場準入標準進行行政審批規制，但很多地方對此保持相對謹慎的態度，尚未作出行政審批規制的實際動作。

三、“互聯網+”出行方式行政審批的重點問題

面臨市場創新，是將新興行業視為傳統規制行業之變形，納入既有的規制框架之內；亦或是將此類市場創新界定為非規制行業，任由其“野蠻生長”[3]，即相應的行政審批規制采取何種方式，關鍵在于考量市場創新的合法資質、權益保障、資源配置、責任承擔等重點問題，“互聯網+”出行方式行政審批應關注的重點問題亦是如此。

第一，“互聯網+”出行方式的合法資質確認問題。當“網絡預約出租汽車”初現市場之時，由于無相應立法支持，有些行政主體在審批實踐中以“非法營運”對其進行定位。自2016年底，伴隨我國交通部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》、《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見（征求意見稿）》的陸續出臺，“網絡預約出租汽車”、“互聯網租賃自行車”的合法資質已通過立法得以解決，但基于此類模式衍生的其他“互聯網+”出行方式，如“互聯網租賃電動車”、“互聯網租賃新能源汽車”的市場準入，行政審批規制究竟是立足于公權力的“監管效率”，還是私權利的“選擇自由”，在規制方向上需要做出定位。

第二，“互聯網+”出行方式的權利保障準入要求。以現有“互聯網+”出行方式的運營維護來看，涉及到交易主體人身安全、財產安全、隱私權利保障的問題。如“網絡預約出租汽車”駕駛人、乘車人的人身安全保障問題，“互聯網租賃自行車”承租人向運營主體繳納押金財產安全保障問題。再如，“互聯網+”出行方式突破傳統運輸的關鍵環節在于運用“脫域”技術，設置交易主體信任的網絡平臺作為交易保障，解決陌生人之間不信任的問題，網絡平臺起到了信任機制的作用，而網絡平臺信任機制的建立是基于實名用戶、信用記錄等，這就涉及到了運營主體在采集交易主體個人隱私過程中，如何保障其隱私安全的問題。若交易主體人身安全、財產安全、隱私信息等權利的保障措施存在隱患，則一定程度上會影響消費選擇。因此，對“互聯網+”出行方式的運營主體在市場準入中應設置具體的權利保障標準要求，既是社會關注的焦點，也是行政審批規制的重點。

第三，“互聯網+”出行方式的資源合理配置問題。“互聯網+”出行方式，是以一定規模的租賃汽車、租賃自行車投放為基礎的，而車輛的行駛、停放需要一定的物理空間，這就需要統籌布局車輛停放地點，而車輛出行也會對既有交通規劃帶來挑戰，勢必增加公共資源的占用。如“互聯網租賃自行車”的亂停亂放現象就是社會公眾關注的焦點問題，在有些地區以往并不普及使用自行車，對于自行車的停放區域并無城鄉管理的統一規劃，有的承租人圖個人便利隨意停放自行車，自行車亂停放是對公共資源的破壞，甚至擾亂交通秩序，給城市管理帶來巨大壓力，也不利于居民行為規范的培育。未來，“互聯網租賃新能源汽車”、“互聯網租賃電動車”等其他交通工具也會陸續登陸市場，伴隨租賃車輛及類型的持續增加，“互聯網+”出行方式的資源配置問題會愈加凸顯。

第四，“互聯網+”出行方式的責任承擔能力要求。“互聯網+”出行方式是新型經濟交易方式，對于交易糾紛產生的法律責任，運營主體應當具備相應的責任能力，這也應成為行政審批規制關注的重點問題。如租賃自行車、租賃新能源汽車的車況關系到租賃人的行車安全，運營主體應當具備對投放車輛的維修保障能力，使市場投放車輛不影響出行安全；再如，若“互聯網+”出行方式出現交通事故產生法律糾紛，在司法實踐中對“網絡預約出租汽車”行車中出現交通事故的責任認定，有法院采用了以過錯原則為主、公平原則為輔的歸責方式[4]，，運營主體需具備一定的責任承擔能力，在行政審批的市場準入設置中應予以關注。

四、“互聯網+”出行方式行政審批的規制建議

對“互聯網+”出行方式的行政審批規制態度，若任憑市場自由發展，將存在惡性競爭、資源浪費的問題；若行政干預過于強力，又存在抑制經濟、保護主義的風險。基于前文分析，“互聯網+”出行方式是順應經濟規律的創新行業，不僅有助于解決城市公眾出行問題，并且其適法性亦是具備法理支撐，因此，相應的行政審批可以采取相對寬松的規制環境。第一，行政審批規制以有序引導為方向。從當前業已存在的關于“網絡預約出租汽車”、“互聯網租賃自行車”的相關法律規制來看，國家對于“互聯網+”出行方式是持積極認可的態度，對于已經出現的市場業態以立法或規范性文件明確其合法地位，并通過對市場準入、安全保障等設置標準等進行許可規制，使之朝著健康方向發展并發揮應有價值。行政審批對“互聯網+”出行方式采取鼓勵發展的規制方式，符合許可設定應體現民主理念和效率理念，即契合我國《行政許可法》的基本理念。《行政許可法》第11條規定：“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。”對于降低交易成本的市場創新而言，任何權力的介入均有可能大幅度提高該交易成本，從而扼殺了有利于資源配置的新業態。其中，依據現有規制框架對共享經濟實施嚴格監管的執法行為因套上了合法性外衣而危害尤大[5]。“互聯網+”出行方式作為新興行業的發展必然經歷由粗放到集約的轉型，針對已經迅速發展的網約車、共享單車，以及正在探索市場的共享電動車、共享新能源汽車等業態形式，筆者認為，行政機關對行業準入要求重在引導市場健康有序發展，避免過多行政干預限制行業進步，回應行政審批規制的“民主理念”。基于“互聯網+”出行方式會呈現共享交通工具的大批量投放，對道路秩序、停放場地等均帶來一定的管理壓力，在行業準入標準的設置上須對運營主體提出相應的能力要求。建議在市場準入要求上，對營運主體的運維管理能力、誠信情況等進行原則規定；對運營投資方向、運營投放規模等交由市場選擇，通過市場競爭機制不斷提升行業發展。

第二，行政審批規制重點關注權益保障。基于“互聯網+”出行方式實現了交通運輸經濟交易從物理時空向虛擬空間的突破，對其行政審批要從保護交易主體權益的角度去權衡規制要求。一是強調保障人身安全的規制要求，行政審批應當對運營主體投入合格車輛、具備維修能力、GPS定位能力、實名登記系統、信用信息記錄等設定具體要求，確保行車路線可控、主體實名登記、行為實時監控，因為虛擬交易涉及到的人身安全問題是社會最為關注的，也是行政審批規制首先需要解決的重點難點，建議行政審批中對此介入強力的監管程序。二是強化保障財產安全的審批監管，“互聯網租賃自行車”、“互聯網租賃新能源汽車”等需要承租人一般需要預先支付一定的押金，但實務中存在一些運營主體押金運作并不透明的問題，應當在行政審批的事中事后監管中，強化對于押金使用用途、返還時效的即時監控，保障承租人財產安全。三是設置保障隱私安全的規制要求，“互聯網+”出行方式的網絡平臺信任機制，是源于對經營主體的責任能力與交易主體的實名登記，運營主體采集交易主體信息涉及到隱私信息的安全保障問題，行政審批的準入要求中應對運營主體信息采集范疇以及網絡安全保障標準進行明確規制，強化信息安全防范措施，有效保障個人隱私權利。

第三，行政審批規制采取積極回應策略。“互聯網+”出行方式對于公共資源帶來一定壓力，市場行為中會呈現與之契合的行業模式，建議行政審批規制采取積極回應的策略機制。首先，建議采取積極態度支持統一平臺建設，現有的“互聯網+”出行方式運營主體多元、車輛種類多樣，但每一類型均為不同的APP軟件，這就意味著消費者需要下載多個軟件并支付多筆押金。針對此類情況，實務中，已有APP軟件運營平臺整合不同品牌，并針對信用良好的交易主體采用免押金方式[6]，建立統一平臺既能有效整合市場資源，又能幫助消費者減縮消費負擔，并且有利于行政主體的高效監管，是一種積極的回應型規制策略。其次，建議采取公平原則支持市場自由競爭，目前有些地方以國有資本投入推動公共自行車交通系統建設、出租車網絡平臺等項目，對于政府推動項目與社會投資項目，一方面可以錯位發展，政府推動項目立足“公益性”，社會投資項目側重“市場性”，避免因資源配置不合理而導致一定程度的資源浪費；另一方面注意避免地方保護主義，實現產業發展平衡需要遵循自由公平的市場競爭機制，防止為了保護地方政府項目而針對社會投資項目設置過高的審批標準形成行政壟斷。

第四，行政審批規制應當注重監管實效。市場主體的秩序意識、誠信意識等，與共享經濟的發展有著緊密關系。在遵守秩序要求、講求誠實守信的社會氛圍中，行為主體會在享受“共享經濟”帶來便利的同時，保護共享載體、維護公共秩序，形成與“互聯網+”出行方式的良性互動；反之，將會造成濫用公共資源、侵占共享交通工具、影響道路交通秩序的情況，因此，行政審批規制要與監管實效結合起來。首先，在行政審批中可以對運營主體的車輛停放管理能力及職責進行明確要求，由運營主體通過GPS定位、增加停放維護人力等對承租人停放情況進行記錄、對車輛停放進行管理，為“互聯網+”出行方式的長遠發展提供合理的公共資源配置機制。其次，行政審批中的事前審批與事中事后監管要形成銜接機制，事前審批重在鼓勵行業健康有序發展，而事中事后監管重在規范市場行為，將市場監管結果與市場退出機制緊密結合，即市場準入與市場退出形成閉環，避免重審批、輕管理的現象，同時，也對市場經營主體形成一定的外部制約效力。

“互聯網+”出行方式受到市場熱捧，未來會進一步衍生出其他車輛類型與使用方式，行政主體及時、有效、合理介入監管，將為交易主體合法權益的保障提供長效機制，也將為未來共享經濟的發展奠定良好基礎。

注釋：

[1]美國法官卡竇佐在Outlet Embroidery Co.V.Derwent Mills案中提出的觀點，轉引自【美】格蘭特·吉爾莫著：《契約的死亡》，曹士兵、姚建宗、吳巍譯，中國法制出版社,2005.83.

[2]【英】安東尼.吉登斯著、田禾譯.現代性的后果[M].譯林出版社,2011.18—25.

[3]See Gillian Hadfield,Legal Barriers to Innovation:The Growing E-conomic Cost of Professional Control over Corporate Legal Markets,60 Stan.L.Rev.1689,1695(2007).

[4]楊紅巖.互聯網順風車，風險誰來擔？——一起拼車糾紛案引出的思考[N].中國交通報,2015-08-07.

[5]彭岳.共享經濟的法律規制問題:以互聯網專車為例[J].行政法學研究，2016,(1):117-131.

[6]如微信軟件平臺嵌入了滴滴出行、摩拜單車資源，將“網絡預約出租汽車”、“互聯網租賃自行車”融合在一個APP軟件中，為消費者解決出行問題提供多種選擇；支付寶軟件平臺嵌入了OFO共享單車，并對信用良好主體提供免押金使用服務。