濱州市政府法律顧問制度研究

馬明茹

（中共濱州市委黨校法學教研室，山東濱州256600）

在法治政府建設的背景下，法律顧問制度在我國已經“全面鋪開”。為適應社會對政府法律顧問的角色期待，提升政府法治水平，濱州市自2014年起嘗試推行政府法律顧問制度并取得良好成效。作者以濱州市為樣本，總結制度推進的實踐經驗，分析現階段制約發展的因素，并提出相應的解決建議，以期為本地法律顧問制度的完善提供借鑒。

一、政府法律顧問制度的基礎理論及發展歷程

（一）政府法律顧問制度的內涵

政府法律顧問制度起始于歐美。一般意義上，政府法律顧問是受聘于政府的專業法律人士，其職能在于為政府提供包括法律咨詢、法律論證等專業性服務。其聘用方為國家機關，如權力、行政、司法機關等。學理上通常將其做廣義與狹義兩種理解，前者已由十八屆四中全會《決定》做出了相對明確的指引，即“政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加”，后者則指政府法制系統外的法律人士，一般包含法學專家、學者及執業律師。本文立足濱州實際，采狹義一說。

作為一個體系性的概念，政府法律顧問制度是“政府聘請具有法律執業能力的人員擔任法律顧問，參與政府相關事務，以提高政府依法執政水平的制度安排”。涉及法律顧問的選任、職責、管理等制度。

由法律顧問制度的內涵可推知其特征：

1.雙方的平權性及非強制性

政府作為聘用方，與法律顧問屬于合同關系，其本質是委托。雙方互負權利義務，具體內容以合同約定為準，合同一般需要明確法律顧問的職責、工作方式、報酬數額、聘期等事項，因而具備平等的法律關系特征。

法律意見屬于咨詢性質。政府法律顧問在咨詢事項內發表建議或意見，并告知合法性界限，就認定已履行合同所約定的義務。至于聘用單位是否采納，法律上在所不問，即決策權屬于行政機關，法律顧問不能越權。

2.聘用方的公權力性質與工作內容的廣泛性

聘用合同一方，即法律顧問的服務對象為政府機關，帶有明顯的公權色彩，這一顯著特點使之與個人法律顧問、企業法律顧問等區分開來。

就工作內容而言，政府的社會治理所涉及事務紛繁復雜，規范性文件的出臺、行政決策制定、涉訴、群體性糾紛的處理都離不開法治方式的介入，因此無論是抽象行政行為還是具體行政行為，都需要法律顧問諫言獻策。

3.專業性與相對獨立性

政府法律顧問是以專業法律知識為政府提供服務的群體，需要其精通法律知識，有嚴密的法律思維和廣闊的社會視野，這也是聘用法律顧問的意義所在。同時，法律顧問超脫于行政關系，不受其他主體的隨意干預而獨立提出法律意見，以確保其服務的公平、公正與中立。

（二）政府法律顧問制度設立的理論依據

1.深入推進依法行政，適應行政法制的法治化發展趨勢

深入推進依法行政，建設法治政府要求不斷提高行政法治化水平，確保政府守法并保障行政相對人的合法權益，由此對行政人員的依法行政能力提出了極高的要求，然而現實狀況下普遍、快速提升其法律素養并不現實。因此，探索建立政府法律顧問制度、學會借力就成為理性之策，這也是實踐證實的具有中國特色的行政法制革新舉措。法律顧問通過提供行政決策建議、協助政府處理糾紛、代理訴訟等形式，為政府行為的科學合法助力。

2.創新社會治理方式，適應行政法制的民主化發展趨勢

黨的十八大以來，創新社會治理屢次成為關注的重點。與傳統的人治模式相比，法治環境下的民主治理是實現模式優化的新思路和新舉措，也是社會治理方式現代化的必要途徑。

行政法制關注政府行為的科學合法，而科學合法的行政行為必須要兼顧各方利益，體現人民利益訴求、完善利益表達與協商溝通，注重民主引導各方通過法律渠道實現共贏，這一過程必然離不開法律顧問的服務與協調。

3.應對經濟發展的現實需要，適應行政法制的科學化發展趨勢

經濟全球化發展促進了國家資本擴張，地區經濟的增長也依賴于項目的投資興建。很多項目周期長，投資巨大，對于項目的可行性、涉及的諸多法律關系的協調以及具體操作等均需要精通相關部門法的法律顧問參與，以規避風險、增強項目的科學性，維護人民群眾的合法權益。

（三）我國政府法律顧問制度的發展歷程

真正意義上的我國法律顧問制度肇始于上世紀80年代，1980年《中華人民共和國律師暫行條例》第2條明確律師“接受國家機關、企業事業單位、社會團體、人民公社的聘請，擔任法律顧問”。之后經過規范與試點，逐步凸顯了法律顧問在依法行政領域的作用。

在既往實踐探索的基礎上，十八屆三中全會決定專門作出要求，“普遍建立法律顧問制度”，四中全會決定特別提出“要積極推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機構人員為主體、吸收法學專家和執業律師組成的法律顧問隊伍”，之后的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》等文件進一步明確了要求。2016年《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》規定2017年底前，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師……各級黨政機關要將法律顧問、公職律師、公司律師工作納入黨政機關、國有企業目標責任制考核。目前我國各省市政府均頒布了本地法律顧問實施辦法，政府法律顧問制度有了較為全面的落實。

二、濱州市政府法律顧問制度運行的實證分析

（一）實踐經驗

十八屆四中全會以來，濱州市建立了政府法律顧問制度，并在制度貫徹的過程中積累了很多有益經驗。主要體現為：

1.政府法律顧問工作體系初步建立

濱州市政府于四中全會后全面啟動建立法律顧問制度。2014年10月出臺《關于建立政府法律顧問制度的實施意見》，要求各縣（區）人民政府及開發區管委會應當在12月底前普遍建立政府法律顧問制度并組織開展活動，明確了市縣（區）政府法律顧問的管理模式（市政府下設法律顧問委員會，其辦公室設在法制辦,由法制辦主任兼任辦公室主任）、聘任方式和經費保障等。隨后的《濱州市人民政府法律顧問工作規則》細化了法律顧問的聘任條件、權利義務、工作職責。首任受聘的10名法律顧問的專業和研究方向涉及憲法、民商法、經濟法、涉外法律服務等方面，包含高校學者及執業律師。第二批法律顧問由10名擴大為13名，市直法律專家庫成員由34名增為50名。鄒平縣聘任5名政府法律顧問，各鎮街和政府各部門也都各自聘任了1-2名律師作為法律顧問；陽信縣公開選聘7名執業律師為縣政府法律顧問，各鄉鎮及19個政府部門分別配置了法律顧問，由法制辦統一檢查指導。

2.法律顧問服務的范圍逐步擴大，重大決策更加規范

充分發揮市政府法律顧問的智囊作用，通過參與審查涉法事項、組織開展“法律顧問調研月”，向其征詢政府法制工作意見和建議等方式，帶動法律顧問積極參與政府依法行政的各項活動。各級政府法律顧問的業務范圍相較初期有所擴大，由原先的訴訟代理、公眾咨詢回復、投資合同審查拓展為政府立法、決策合法性審查及風險評估、行政糾紛化解、行政應訴、信訪介入等。有數據統計，2016年，濱州市政府法律顧問參與重大行政決策35件，審查各類文件、協議、合同79件，參與地方性立法活動6次，處理其他涉法事項22件次（含法律咨詢、涉法涉訴事務處理、應訴等），出具各類法律意見135條。截止2016年底，陽信縣法律顧問參加縣政府常務會議3次，參與重點項目談判13次，審查決策性文件75份，審查重大經濟合同和法律文書173件（次），行政應訴案件26件，參與處理群訪案件13起。截止2017年5月，濱城區政府法律顧問參加重大項目座談會、協調會10次；鄒平縣政府法律顧問接受本年度咨詢及參與政府決策8次，代理行政訴訟案件20次，接受其他法律咨詢10多次。

3.工作運行機制不斷完善，法律顧問工作規范有序

法律顧問制度建立以來，濱州市政府不斷規范其管理機制，修訂《政府法律顧問管理辦法》、《法律顧問報酬管理辦法》并將制定出臺的涉及法律顧問聘用、指派的工作程序、費用保障和監督考核等共計10項工作制度、工作流程圖以及常用文書匯編成冊，編印為《政府法律顧問制度匯編》。

鄒平制定了《關于加強政府法律顧問報酬管理工作的意見》、《鄒平縣法律顧問考核辦法》，下發了《關于進一步加強政府法律顧問聘用和經費保障和管理工作的通知》，明確了政府法律顧問報酬管理的基本原則、報酬標準、發放程序和經費保障辦法，加強了對政府法律顧問的考核。全年發放縣政府法律顧問費8.55萬元。陽信縣采用集散結合的方式進行管理，將“高端顧問”平臺、“項目服務”平臺與“日常辦理”平臺相結合，各鄉鎮辦和縣直部門采取因事而聯的方式，平時通過電話、傳真、專門會議等形式與法律顧問對接溝通。其他縣區也明確了管理細節。

（二）影響政府法律顧問制度作用發揮的制約因素

1.領導重視程度不夠

目前仍有少數領導干部不擅長運用法治思維和法治方式開展工作，對法律顧問制度缺乏應有的重視，視其為擺設、走形式。而且越到基層，“重長官意志，輕法律規則”的習慣越難改觀，法律顧問的設置只是為了應付上級要求，很少參與政府工作；個別部門聘請司法退休人員作法律顧問，制度流于形式，部門之間法律顧問工作進展不平衡。

2.法律顧問的職能與職責模糊，權限劃分不清

《濱州市人民政府法律顧問工作規則》第六條界定了法律顧問對市政府履行服務職責的范圍，主要包含六項：行政決策的法律論證；重大項目或者法律關系復雜的規范性文件草案的法律論證、行政復議；行政應訴案件的研究、論證；重要事項、重大突發事件的法律論證;重要合同的審查、洽談；代理參加訴訟、仲裁和其他非訴訟法律事務。這些職能與本省其他地區法律顧問設置基本相同，然而考慮到某些事項的屬性以及囿于雙方的合同關系而非領導關系，政府法律顧問的工作有所局限，現實中主要服務于處理信訪、法律咨詢、應訴、處置重大糾紛等傳統事務，基本都屬于事后的補救工作，事前介入、事中規范的作用不明顯，沒有貫穿到重大決策、執行及監督的合法性審查方面，影響了法律顧問作用在廣度、深度上的發揮。

另外，政府法律顧問與政府內部法制機構的分工缺乏明確規定。《濱州市人民政府法律顧問工作規則》規定法律顧問辦公室設在市政府法制辦，負責法律顧問的聘任、解聘、聯絡、工作分派和協調管理等具體工作，市政府法制辦主任兼任法律顧問辦公室主任。由此可以看出，濱州市政府法律顧問的設置采用的是本省各地的常見做法，即在政府法制機構領導下進行工作。兩者在工作內容上多有重合，對如何分工配合卻沒有明確界定。長此以往容易導致兩種情形：或者政府法制機構大包大攬，法律顧問閑置，或者將本屬于自己的工作推給法律顧問，導致后者過度使用。

3.缺乏有效的工作機制，政府法律顧問獨立性不強、參與不足

雖然濱州市以及縣區對法律顧問的設置均出臺了相應規定，但缺少具體的工作細則來規范其工作程序、具體工作任務以及責任承擔。調研中得知，各級政府日常工作法律顧問參與尚可，而重大決策如人事政策、招商引資等制定時卻很難有效參與其中，或者投贊成票走過場，或者參與方式單一影響工作的有效性。總之，法律顧問介入效果不明顯，意見獨立性不足，參與內容受限，難以保障其工作的持續性和有效性。

4.缺少規范的管理機制與配套保障機制

對于政府法律顧問的管理，各地各部門多采取自行聘任、自行管理，由此導致各地聘任條件、報酬支付等的標準不統一。依據《法律顧問經費保障和管理辦法》的規定，市政府法律顧問報酬由底薪和具體法律事務報酬組成。底薪每人每年10000元，完成市政府法制機構部署的基本任務后按年發放，對專項法律咨詢、參與具體法律事務、無財產爭議的訴訟等確定了計量標準，并按照意見被采納及社會效果確定發放比例。總的來說，這一規定仍舊較為籠統，而且對工作經費的預算、獲得報酬的標準、方式、結算等相關配套規定沒有細化，目前現實情況是，濱州市及各縣區政府法律顧問費從最高2000元/年到10000元/年不等，大多每年5000。代理訴訟案件另行計算。另外，對政府法律顧問的評議考核機制不完善，難以對其工作做出有效評估。

5.缺少規范的準入機制及評估、退出機制

濱州采取的是由政府建立法律專家庫，從中選取法律顧問予以聘用的方式。據統計，濱州市第一批10名政府法律顧問，1名為大學教授，9名為律師事務所主任；第二批13名政府法律顧問中，4名為大學及黨校教授，9名為律師事務所主任。遴選過程存在較濃厚的行政色彩，選聘程序不夠明確、公開，而且政府更多關注的是法律顧問的名氣及社會影響力，如一般選聘律師事務所主任或者合伙人、在學校的選聘則注重職稱及行政職務，而忽視了具有某些領域專長的普通執業律師及專家。

《濱州市人民政府法律顧問工作規則》僅規定了法律顧問解聘的五種情形以及顧問辭職的籠統方式，規定粗疏，在程序上簡單規定由市政府法制辦報請市政府批準后解聘，沒有形成完善的機制，另外對于法律顧問的工作也缺少詳細的評估辦法，主觀性較強，缺乏有效的獎懲機制，缺少對法律顧問失職的追責程序。

三、完善濱州市政府法律顧問制度的建議

（一）立法上規范法律顧問制度，明確其工作原則和主要職責

任何一種制度的有效運行都必須注重頂層設計，并以法律加以規范。十八屆三中全會“普遍建立法律顧問制度”的要求為政府法律顧問制度的規范提供了動力。在對各地實踐經驗全面考量的基礎上，需要以國家及省級層面的立法對其選任、組織管理、工作程序、考核激勵、經費保障等各個方面機制作出統一規定，使政府法律顧問制度成為推進法治國家建設的助推器。

在立法中，尤其需要明確其職能職責，防止權利（力）交叉。以規范文本的方式將其職能職責加以細化，主要內容包括但不限于參與行政決策、規范性文件的合法性審查、突發事件處理、代理政府參加行政復議及訴訟、合同審查、法治宣傳、日常咨詢，以及其他法律事務。另外以否定列舉的形式，將不適宜法律顧問介入的行政事項明確列明，除此之外都應當允許其參與，以保證政府法律顧問適應社會發展變化而不斷拓展職責空間。不同層級的政府法律顧問職責存在一定差異，可以根據需要適當調整。

另外需要明確與政府法制辦的關系，嚴守各自分野，保持政府法律顧問的獨立性并接受政府監管。

（二）構建合理的選任機制，注重法律顧問人員團隊的建設，選任過程體現公正性和競爭性

主要有幾點需要把握：選聘的公正性與競爭性、優化法律顧問組成、設置專項法律顧問及政府首長專職法律顧問、促進法律顧問地區流動。

改變目前采用的法制辦或司法局推薦的方式，借鑒政府采購制度，將競爭機制引入法律顧問選任中，規范選聘的條件及程序并向社會公開，可以通過類似公務員考試的方式，設置筆試和面試，綜合考察其資歷、專業知識、語言表達、應變能力等，以保證選聘政府法律顧問的質量。

十八屆四中全會決定要求“建立政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍。”由此，本地法律顧問團隊建設，需要不斷加強公職律師的配備，建立以公職律師為主，外聘法學專家和律師為輔的模式。因為公職律師屬于國家公務員序列，兼具法律專業知識及處理行政事務能力，在為政府提供法律服務上具有優勢。對于法律專家及律師的比例，可以根據各自單位工作需要進行協調，事務性部門可以執業律師為主，吸納少數專家參與，理論部門適當加大專家比例，以發揮各自優勢，實現理論水平與實踐能力并重。

另外，政府可根據需要臨時聘請專項顧問，為其提供特定事項的法律咨詢與服務，還可借鑒香港等地區的經驗設置政府首長專職法律顧問。考慮到我國體制，行政機關實行首長負責制，在依法行政中責任最大，為其設立專職的法律顧問具有內在合理性。

最后還要促進法律顧問地區流動，濱州市各地經濟發展水平不同，面臨的事務各有特點，有的經濟事務多，有的突發事件較多，在配置上勢必會考慮本地需要，但是隨著工作重心的變化，原有的法律顧問可能在應對新事務上力不從心，就有必要促進上下級及同級法律顧問的流通，取長補短，共同進步。

（三）建立規范的工作機制，提升政府法律顧問的參與程度

提升法律顧問的參與度，首先要提高領導干部對其重視程度。這就需要以政府法制辦為主導，加強宣傳，以培訓、講座等方式，引導部門領導思想上重視，使法律顧問全方位、全過程參與政府的日常工作。

在參與事項上，拓展法律顧問的參與范圍，除法律咨詢、代理應訴之外，尤其應多參與規范性文件制定、重大決策法律風險論證、重大項目談判、處理部門間的行政執法爭議、參與處理重大突發、疑難案件等法律事務。

要明確法律顧問的介入時間及介入途徑。以事前風險防范為主，事后救濟為輔，注重事前審查風險、事中跟蹤進展，探索行政行為風險評估機制，促使政府法律顧問由滅火為主向預警與滅火并重轉變。

實現法律顧問的剛性介入。可以規范文本的形式，將其參與范圍、方式、期限、審查意見細化，如規定制定法律法規、重大項目立項、重大行政決定等必須由政府法律顧問全程以列席或參會等形式參與，并出具法律意見書，政府對意見是否采納、未予采納的原因及實施效果等應以書面方式加以反饋。

（四）完善保障機制。明確政府法律顧問有償服務機制，設立專項經費，優化政府法律顧問的工作環境

為提高政府法律顧問的工作積極性及服務質量，尊重其勞動成果，需要明確法律顧問實行有償服務。濱州市已經將政府法律顧問費用列入年度預算，專款專用，由市政府法制辦公室采取政府購買服務的方式支付。具體操作中，可根據其所提供的法律服務數量及質量實行浮動計算，以體現差別，并根據經濟發展不斷提高其支付標準。針對地區差異，建議加大對基層貧困鄉鎮的政策傾斜，并進行縣（區）對鄉（鎮）法律顧問工作的業務幫扶指導。

另外，需要優化政府法律顧問的工作環境，提供必要的辦公場所、通訊、文印器材，為其工作提供技術支持。

（五）完善考核與管理制度。探索建立政府法律顧問述職報告制度、評價考核激勵機制，設立嚴格的獎懲制度及退出機制

借鑒發達地區的有益經驗，建立適合本地的政府法律顧問述職報告制度。可以以宿遷模式為模板，由法制辦組織每季度或每半年召開一次工作會，聽取其工作匯報并研究部署下一階段重點工作。每年年底由分管領導主持召開法律顧問年度工作述職報告會，每位法律顧問都需要匯報本年度的工作開展情況，并提交書面的述職報告文件存檔。

加強對政府法律顧問工作完成情況的考核。考慮到濱州市政府法律顧問的聘任年限為兩年，因此考核工作可以在任期一年左右進行。考核應當出臺評估規范，對其任職期間所承擔的法律服務項目，綜合服務態度、工作成績、專業水平、工作效率、職業道德等作出績效評價。對于考核優秀者，給予適當物質獎勵及精神激勵，如頒發證書及獎金、推薦擔任黨代表、人大代表或者政協委員等，對考核不合格者，可通報批評、予以解聘。對故意或過失導致政府重大損失的還應追究其相應的法律責任。

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