我國最低生活保障標準實證分析

唐政秋

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

最低生活保障標準，是國家為了保障收入難以維持基本生活需求的居民而制定的一種救濟標準。作為不同于傳統社會救濟制度的主要標志，最低生活保障標準是一國居民最低生活保障制度中的核心內容之一。實證考察我國最低生活保障標準的變遷，分析、研究其相關內容以及實施，有助于構建公平、統一的最低生活保障制度，有助于我國社會救助法律制度的進一步完善。

一、我國最低生活保障標準的演變

我國的最低生活保障制度（以下簡稱低保制度）經歷了從初創、建立到逐步完善的過程。與此相適應，我國最低生活保障標準的完善也經歷了比較長期的過程：在實施地域方面，經歷了從“城市”到“農村”再逐步到“城鄉統籌”；法律制度表現形式上，經過了《通知》到《條例》再到《辦法》的變化。

一般認為，我國低保制度建立于1997年，當年9月國務院下發了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），標志法律意義上的低保制度的正式確立。2007年國務院頒布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》），從此我國城鄉低保制度分別建立。2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》，標志著我國開始朝城鄉統一的最低生活保障制度邁進。

隨著國家經濟實力以及綜合實力進一步增強，讓城鄉居民分享經濟社會發展成果已成為共識，國家也有條件讓更多低收入人群享受低保。2014年2月頒布的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）規定：“最低生活保障標準”按照“居民生活必需的費用”確定。《辦法》刪除了我國原來低保制度中規定的“居民基本生活必需的費用”中的“基本”二字，修正了過去低保標準過低的不足，使我國最低生活保障標準發生了重大變化，實現了低保標準確定依據由原來的絕對貧困線向相對貧困線的重大轉變，能更加有效地保護低收入人群的合法權益，彰顯了新時期黨和政府新的執政理念。

二、《辦法》頒布之前最低生活保障標準存在的主要不足

1、保障水平低

《辦法》頒布之前，我國低保制度確立的低保標準僅考慮衣、食、住、水電等維持生存的必須項目，而幾乎沒有考慮醫療、教育、交通、通信等項目，低保制度只能惠及城鄉社會貧困人口中最貧困的那部分。根據有關專家學者統計，《辦法》以前的低保標準低保水平過低，只能覆蓋20%左右的貧困人口。“維持居民基本生活必需的費用”的規定，實際上只是“保證基本生存”。據民政部統計，2003年我國城市低保標準平均僅為每人每月149元。2007年我國農村保障低保對象2311.5萬人、1074.6萬戶,平均低保標準為每人每年857元[1]。

2011年我國城市低保標準平均為每人每月278元，2013年8月我國農村低保標準平均每人每年2268元（每人每月189元）。

2、構成要素不科學

考察分析《條例》與《通知》，我們發現其低保標準都是按照絕對貧困線確立，實際上確定低保標準的構成要素是十分復雜的工作，需考慮多種因素（非僅僅是衣、食、住以及水電燃氣等因素），并采用科學方法測算。而地方政府在測算上述費用時，一是計算方法不統一，不同地方采用不同的計算方法確定保障線；二是一般主要根據本地的財政經濟發展狀況與承受能力來制定（因為低保標準授權地方政府且實際中主要是縣級政府確定），結果往往是低保標準實際上是保基本生存的標準。

3、設計比較單一

體現為：一方面，《辦法》之前的低保標準雖然是分為城市和農村兩套標準，但制度設計與結構中既沒有體現城市或農村貧困家庭的具體致貧原因，也沒有考慮一些特殊家庭（如單親家庭）或特殊人群（如兒童、老年人、婦女、殘疾人等）的特殊需要，而是一律按簡單、固定的標準予以救濟；另一方面，“一刀切”比較多，沒有考慮不同地區經濟發展水平和生活水平的差別，經濟不同地區卻使用相同的保障標準。

4、調整機制等不恰當

縱觀《條例》和《通知》，二者均授予縣（含縣級市）獨立制定與調整本地區低保標準的權限，如此規定如果是考慮到調動地方政府積極性也未嘗不可，但也直接導致全國低保標準太多、城鄉分割嚴重，省級行政區域之間低保標準差距大，給城鎮低保的整合和農村低保的整合帶來很大難度，同時，地方如果對低保標準隨意調整或該調不調，難以避免和制止，也直接影響低保標準的規范性與嚴謹性。

三、《辦法》對最低生活保障標準的繼承與發展

1、《辦法》有關最低生活保障標準規定的基本內容

《辦法》第10條規定：“最低生活標準，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定、公布，并根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整。”分析上述規定，我們可以得出如下基本結論：

①《辦法》確立了低保標準的計算依據，即“居民生活必需的費用”。衡量低保標準合理性的基本尺度應該是其能否維持居民生活，或者說低保標準取決于居民生活必須的費用，因此，居民生活必須費用包含哪些項目、必需費用的計算方法以及如何準確分析統計等，就成為科學合理確定低保標準的關鍵，

②《辦法》規定的低保標準依然屬于地方低保標準。地方政府（最低為設區的市級政府）掌握著該地區低保標準的制定、調整權及其具體數額的確定權。因此，地方政府如何遵循法治準則，依照《辦法》的原則與精神制定相關法規和規范性文件，以保證低保標準的嚴肅性、科學性、公正性和執行力，也成為《辦法》規定的低保制度得到落實執行的關鍵。

③低保標準的具體構成要素，實際上主要是“居民生活必需的費用”的構成項目，包含居民衣、食、住、水電燃氣開支，以及必需的教育、醫療、交通、通信、網絡等方面的支出，而這些項目費用的多少與調整取決于居民當地的經濟社會發展水平與物價變動情況，同時也應與當地居民人均可支配收入和消費支出基本保持一致。

④低保標準的調整依據是“當地經濟社會發展水平和物價變動情況”。因此，建立并完善低保標準的動態調整機制，依據《辦法》以及其他法規（含地方制定的有關低保規范性文件）規定，結合地方經濟社會發展的具體狀況和物價指數，適時、科學調整低保標準，這既是法律賦予地方政府的權力，也是地方政府必須履行的“保障公民的基本生活”職責。

2、《辦法》對最低生活標準的繼承與發展

①統一了城鄉居民低保標準的制定主體、確定依據與調整依據等，為構建城鄉統一的低保制度奠定了基礎，符合社會救助法律制度的公平原則。

②修改了低保標準的確定依據。將原來《條例》、《通知》規定的按照“維持居民基本生活必需的費用”修改為按照“居民生活必需的費用”確定，反映了低保標準與經濟社會發展同步，有利于低保人群共享改革發展成果，符合共產黨執政為民與保障民生的理念，符合社會正義。

③體現了原則性與靈活性相結合。《辦法》雖然只是比較籠統地提出了“居民生活必需的費用”，而沒有列出其具體構成項目和內容，主要是考慮到我國各地經濟社會發展水平的差異性，賦予了地方政府根據其經濟社會發展的具體情況，通過制定地方性法規和規范性文件予以確定和明確的權利，這也是公平原則的體現。

④提高了低保標準的制定層級。明確規定低保標準“由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府”確定，取消了《條例》、《通知》賦予的縣（縣級市）人民政府制定低保標準的權力，一方面為城鄉低保標準的區域統一性奠定了基礎，有利于更大地域范圍內保證低保制度和社會救濟的公平性，同時可以減少現實中一些地方政府（尤其是縣級政府）在低保標準確定過程中缺乏科學測定、調整過程中主觀隨意性較大的問題，另一方面可以保證低保資金投入的穩定增長與低保標準的合理調整。

四、完善我國最低生活保障標準的路徑分析

1、進一步明確低保標準的構成項目的內涵與外延

《辦法》有關“按照當地居民生活必需的費用”確定低保標準的規定，一方面提高了低保保障水平，為地方政府確定低保標準提供了準則和依據；另一方面，“居民生活必需的費用”包括哪些具體構成項目（構成要素）？應該如何測定與計算？等等，《辦法》并沒有明確。為了給地方政府制定低保標準提供明確指引，規范、統一全國的低保標準的制定工作，防止出現新的不平衡，真正讓人民更多享受經濟社會發展成果，建議民政部統一制定有關低保標準制定的基本規范，其中要具體明確居民生活必需的費用的主要項目，統一其內涵與外延等。

2、規范低保標準的測算

低保標準的測算，主要是居民生活必需費用的測算。制定一個科學合理的低保標準，不僅有利于節約社會資源，也有利于維護低收入階層的權益[2]。如果標準過低，難以滿足低保人群的生活需求；反之，如果標準過高，則政府財政壓力較大，且可能使某些低保戶滋生懶惰行為。《辦法》頒布之前我國低保水平偏低。因此，建議首先在省級行政區域內建立統一的低保標準測算方法，既可以縮小地區差異，又可以統一管理。

3、健全低保標準的制定與動態調整機制

①確保低保標準的制定與調整的科學、民主與公正。低保標準的制定、調整涉及到各種群體和部門的利益，不同的社會階層、不同的利益主體和相關政府部門會展開博弈。應該按照相關立法程序，確保低保標準制定、調整的民主性，以此來保障低保標準的科學性、客觀性和公正性。要保證公民尤其是低保人群在制定、調整低保標準方面的知情權，要通過舉行聽證會、設立意見箱以及暢通網絡渠道等方式吸收他們的意見，加強公民的民主參與和監督。

②確立低保標準的動態調整機制。地方政府應組織多方力量，依照《辦法》相關規定，運用大數據分析、數學模型等方法手段，深入調查研究低保標準與當地經濟社會發展水平和物價變動情況的具體關系，尋找并確定影響低保標準的具體指標和因素，吸收多方面人群的意見，按法定程序制定出符合法律法規與地方經濟社會發展實際情況、且具體可操作的低保標準動態調整方案。

4、切實加強低保標準的監督與考核

《辦法》早已于2014年5月1日正式實施，為了保證地方政府制定的低保標準的科學性、公正性、公平性和合理性，不偏離《辦法》立法者的本意，不違背《辦法》的規定，防止和杜絕地方政府制定、調整低保標準時的不作為或亂作為等現象，建議民政部、省級人民政府出臺相關考核與監管方面的具體規定，明確地方低保標準的考核原則、考核指標、考核辦法和監督措施等，還可以為地方制定低保標準提供指導。

5、逐步整合、統一城鄉居民低保標準

據統計，2014年全國城市低保平均標準每人每月411元、全國農村低保平均標準每人每年2777元（平均每人每月231.4元）[3]。2016年全國城市低保平均標準每人每月494.6元、全國農村低保平均標準每人每年3744.0元（平均每人每月312元）[4]。從上述數字可以看出，《辦法》頒布實施后我國城鄉低保標準有較大幅度增長，但城鄉低保標準差距依然較大，逐步整合并實現統一城鄉居民低保標準是我國低保制度的主要目標之一。

（1）通過統籌城鄉低保資金與統一城鄉低保標準實現整合。十八屆六中全會提出要“推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”，城鄉不同的困難人群都能享受到最低生活保障是公平型城鄉低保制度的應有之義，而城鄉低保標準的高低不僅取決于地方經濟發展水平，也取決于低保資金的統籌層次。一方面，要通過政策法規，逐步提高統籌層級，推動同一地域城鄉低保在制度、管理、資金、標準、政策等五個方面的統籌和銜接；另一方面，按照公平性要求，同一地域城鄉同類困難人群應當執行同一低保標準，對城鄉不同類型困難人群實施同一低保標準下群體有別的低保待遇。

（2）通過規范實施城鄉差別性低保標準實現整合。2015年以來，北京、上海、南京、廣州、長沙等多地統一了城鄉低保標準，對于打破城鄉二元壁壘、保障民生底線公平、讓更多困難群眾享受到經濟發展成果具有重要意義。但如果不顧地方客觀條件，簡單推行城鄉低保標準的統一，與我國經濟社會發展現狀和社會保障制度發展規律不相符，也不是真正的公平。承認城鄉不同的經濟發展水平，保證在同一地域的城鄉經濟發展水平下實施同一的最低生活保障水平，才是低保制度公平性的體現，也才能有效保障城鄉低保人群公平享有基本生活保障的權利。因此，整合并規范城鄉低保標準的實施，保證低保制度覆蓋人群和地區的均衡，并使得該同類人群和地區享有一致或相近的保障水平，是目前構建統一城鄉居民低保標準的關鍵[5]。

③穩步提高農村居民的低保標準。整合城鄉低保標準，首先要科學制定同一地域農村居民低保標準，我們認為這應該是地方政府制定低保標準的工作重點，其次在現有制度下要優先提高農村居民的低保標準，縮小地區之間農村低保標準差距以及與城鎮居民的低保標準差距，經濟社會發展好的地區可以逐步統一城鄉居民低保標準，促進社會公平與社會和諧。

注釋：

[1]低保擁抱億萬農民[N].人民日報,2007-09-04.

[2]陳亮.中國城鎮居民低保標準的統計測算[J].統計與決策，2012,(6).

[3]民政部.2014年全國城市低保平均標準較上年增長10.1%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0610/c1001-2713511 0.html,2017-10-8.

[4]2017年中國老齡人口服務、家庭收養人數及困難群眾基本生活救助情況分析[EB/OL].http://www.chyxx.com/industry/201708/549171.html,2017-10-8.

[5]李薇，論城鄉最低生活保障制度結構體系的整合[J].探索，2013,(5).

[1]林閩鋼,劉喜堂.當代中國社會救助制度完善與創新[M].北京:人民出版社，2012.

[2]楊立雄,劉喜堂.當代中國社會救助制度回顧與展望[M].北京:人民出版社，2012.

[3]李薇.論城鄉最低生活保障制度結構體系的整合[J].探索，2013,(5).