《中華人民共和國政府采購法實施條例》的理解與適用（二）

●陳淵鑫

《中華人民共和國政府采購法實施條例》的理解與適用（二）

●陳淵鑫

“財政監督常用法律法規的理解與適用”之二十四

九、采購人的職責和義務及禁止行為

法律條文：

第十一條采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實守信，執行政府采購政策，建立政府采購內部管理制度，厲行節約，科學合理確定采購需求。

采購人不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于采購人在政府采購活動中應承擔的責任和義務以及禁止行為的規定。

（一）采購人在政府采購活動中的責任和義務

《政府采購法》第十四條“政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等”的規定，只明確了采購人是政府采購活動中享有權利和承擔義務的主體之一，但沒有明確采購人在政府采購活動中應承擔的具體義務和責任。為此，本條第一款進行了細化規定，即采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，執行政府采購政策，建立政府采購內部管理制度，公正廉潔，誠實守信，厲行節約，科學合理確定采購需求。

（二）禁止采購人向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務

本條第二款主要是對采購人在開展政府采購活動中一些行為的禁止規定。在實踐中，采購人向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務的現象時有發生。這些現象有的表現為法律禁止的“暗扣”，有的表現為法律允許的“明扣”。向供應商索要贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務是采購人的一種主動行為，突出表現是采購人在采購文件中要求供應商在采購項目之外增加部分與采購項目相同的產品和服務，或提供與采購項目無關的其他產品和服務。如開展圖書采購活動時，在采購文件中要求供應商承諾組織學校教師外出考察和接受學生實習，或者在采購文件中提出贈送的商品和服務由供應商確定，并將承諾贈送與采購無關的其他商品、服務作為評審因素。采購人接受供應商給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務是一種被動行為。其主要表現在供應商在投標或響應文件中主動提出增加部分與采購項目相同的產品或服務，或提出在中標或成交金額的基礎上給予采購人一定比例的回扣，以及贈送與采購項目無關的貨物和服務。從表面上看，接受與索要有著較大的區別，但是從所產生的結果來看，接受或者索要都會損害國家利益和社會公共利益。需要注意的是，采購人為了驗收以及產品后續維修工作的需要，在采購活動中要求或接受供應商提供的與采購貨物相同的商品和與該貨物相關其他商品，以及相關的服務，不能視同為本款所規定的索要行為，如采購一批家具，要求供應商在供貨時多提供一套相同的家具，進行破壞性實驗，以證明供應商交付的貨物是否符合合同的要求，或者要求供應商提供一些相關配件，保證及時進行維修，但這些要求一般應在采購文件中提出。

十、采購代理機構的范圍和職責

法律條文：

第十二條政府采購法所稱采購代理機構，是指集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構。

集中采購機構是設區的市級以上人民政府依法設立的非營利事業法人，是代理集中采購項目的執行機構。集中采購機構應當根據采購人委托制定集中采購項目的實施方案，明確采購規程，組織政府采購活動，不得將集中采購項目轉委托。集中采購機構以外的采購代理機構，是從事采購代理業務的社會中介機構。

法律條文的重點內容解讀：

本條是采購代理機構的范圍和職責的規定。

采購代理機構的范圍和職能按照本條的規定主要包括兩類：一是政府依法設立的集中采購機構；二是集中采購機構以外的采購代理機構。本條進一步明確了“集中采購機構是設區的市級以上人民政府依法設立的非營利事業法人，是代理集中采購項目的執行機構”。關于集中采購機構以外的采購代理機構的法律職能定位，2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國保險法〉等五部法律的決定》，對原《政府采購法》第19條、第71條和第78條進行了修改，取消了原由省級以上人民政府財政部門負責實施的從事采購代理業務的社會中介機構資格認定的行政許可事項。本條規定與修訂后的《政府采購法》做了銜接，明確規定“集中采購機構以外的采購代理機構，是從事采購代理業務的社會中介機構”。2014年9月26日，財政部印發的《關于做好政府采購代理機構資格認定行政許可取消后相關政策銜接工作的通知》（財庫〔2014〕122號），按照“自愿、免費、一地登記、全國通用”的辦法，對取消資格認定后從事采購代理業務的社會中介機構實行網上登記管理。該文件取消行政許可的有關要求，對從事采購代理業務的社會中介機構不再提出任何資格條件，不做任何事前審核。

集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構的區別在于：一是設立的主體和機構的性質不同。集中采購機構是設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的，單位性質是非營利事業法人。而集中采購機構以外的采購代理機構，則是由其自愿依法申請成立，單位性質是社會中介機構。二是兩者所代理的政府采購業務范圍有所不同。集中采購機構實行的是法定強制委托代理，即納入集中采購目錄中的集中采購機構采購項目，必須委托集中采購機構代為采購。而集中采購機構以外的采購代理機構則是根據采購委托，可以代理集中采購機構目錄內的部門集中采購項目和分散采購項目。

（一）集中采購項目實施方案的內容

根據采購人的委托制定集中采購項目實施方案是集中采購機構的一項重要工作，采購人可以采取“一單一委托”的方式，也可以采取“一年一委托”的方式。從集中采購實踐看，目前集中采購機構編制的實施方案主要集中在兩個層面：一個是批量集中采購的實施方案；另一個是協議供貨和定點采購的實施方案。集中采購項目實施方案主要包括以下內容：一是集中采購項目詳細的采購需求，包括供應商的資格條件，產品的技術、服務要求等，以及商務條件；二是根據所采購貨物、服務和工程的需求特點和集中采購目錄實施計劃，選擇合適的采購方式；三是依法確定評審方法和制定評審細則；四是采購進度計劃；五是政府采購政策要求；六是項目的合同文本或者合同草案；七是確定具體的采購時間和完成時間。

（二）明確采購規程和組織采購活動

采購規程，是指集中采購機構綜合內控要求、內部機構設置和業務耽擱等因素而制定的規范內部操作。組織采購活動，是指集中采購機構應當嚴格按照政府采購法律、法規以及相關制度規定組織采購活動。

（三）集中采購機構不得將集中采購項目轉委托

在實踐中，有些集中采購機構出于專業性、人員力量等方面考慮，將部分采購人委托的集中采購目錄以內的項目轉委托給社會中介機構代理采購。此做法違背了《政府采購法》設立集中采購機構的初衷。對于部門集中采購項目轉委托的問題，需視具體情況而定。一種情形是，如果經編制管理部門批復同意，部門成立了內設的集中采購機構，那么部門集中采購機構不得將部門集中采購項目轉委托。另一種情況是，未經編制管理部門批準同意，但部門成立了專門的內設集中采購機構，那么將部門集中采購項目委托給其他采購代理機構代理采購則不屬于轉委托。

本《條例》對未設立集中采購機構的省、市、縣如何執行集中采購目錄沒有明確規定。在實踐中，部分未設立集中采購機構的省、市、縣從自身實際出發，將技術、服務標準統一，采購人普遍使用的項目，即本《條例》所稱的列入集中采購機構采購項目由采購人委托給從事政府采購代理業務的社會中介機構代理采購。此種制度安排，引入了競爭機制，也取得了較好的效果。為此，未設立集中采購機構的省、自治區、直轄市人民政府或其授權的機構，在分別確定本行政區域省級、設區的市級、縣級的集中采購目錄時，可以不確定集中采購機構采購項目，以避免與《政府采購法》“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購”的規定相沖突。

十一、委托代理協議

法律條文：

第十六條政府采購法第二十條規定的委托代理協議，應當明確代理采購的范圍、權限和期限等具體事項。

采購人和采購代理機構應當按照委托代理協議履行各自義務，采購代理機構不得超越代理權限。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于委托代理協議的規定。

委托代理協議是采購人與采購代理機構在開展政府采購活動中履行各自權利和義務的依據。為了維護委托行為的嚴肅性，貫徹落實誠實信用原則，保護當事人的合法權益，防止口頭委托可能發生的法律糾紛，在開展政府采購活動前，必須與采購代理機構簽訂委托采購代理協議，明確采購代理事項，約定雙方的權利和義務。在實踐中，一方面，采購人干預委托事項或違反政府采購法律制度規定的情況時有發生，如干預采購文件的售賣、不按約定時間確認采購結果、無故與中標、成交供應商不簽訂采購合同等。另一方面，采購代理機構超越代理權限行事的現象也層出不窮，如未經采購人同意隨意修改采購文件的實質性內容和發出中標、成交通知書等。需要說明的是，在具體如何簽訂協議上，鑒于《條例》并未作硬性要求，實踐中采購人可以自行把握，既可以一事一簽，也可以一段時間一簽。

《政府采購法》第二十條對政府采購委托采購必須簽訂委托協議作出了明確規定，但委托代理協議的內容不夠明確。本條對委托代理協議的內容作出了規定，包括委托代理的范圍、權限和期限。一般來說，委托代理協議主要內容應包括：采購項目的基本情況；采購范圍和方式；采購人和采購代理機構在采購需求的制定，公告的發布，采購文件的編制、印刷、發售和澄清，接收投標、響應文件，組織開標和評審以及確定中標成交供應商，項目采購完成的期限，簽訂合同，履約驗收，以及答復供應商的疑問、質疑等方面的權利和義務；違約責任；糾紛的解決途徑等。在簽訂委托代理協議時應當注意，《政府采購法》和《條例》中明確的由采購人承擔的法律責任，不因為采購人將相關事項委托出去而轉移。

十二、對供應商的限制

法律條文：

第十八條單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動。

除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務的供應商，不得再參加該采購項目的其他采購活動。

法律條文的重點內容解讀：

本條是對關聯供應商及存在利益沖突的供應商參加同一合同項下政府采購活動的限制性規定。

（一）關聯供應商不得參加同一合同項下政府采購活動的具體情形

在實踐中，有關聯關系的多個供應商同時參加同一合同項下的政府采購活動的情況經常發生。單位負責人為同一人或者存在控股或者管理關系的兩個單位參與同一合同項下的采購活動，容易發生事先溝通、私下串通及圍標等違反政府采購法律法規的情況，不利于采購活動的公平競爭，損害了國家利益、社會公共利益以及其他供應商的合法權益。本條明確單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的采購活動，對保障供應商之間的公平競爭、提高采購效益、加強廉政建設等具有十分重要的意義。單位負責人，是指單位法定代表人或者法律法規規定代表單位行使職權的主要負責人。所謂法定代表人，是指由法律或者法人組織章程規定，代表法人對外行使民事權利、履行民事義務的負責人。所謂法律、行政法規規定代表單位行使職權的主要負責人，是指除法定代表人以外，法律、行政法規規定的代表單位行使職權的主要負責人。如個人獨資企業的投資人，代表合伙企業執行合伙企業事務的合伙人等。所謂管理關系，是指不具有出資持股關系的其他單位之間存在的管理與被管理關系，如一些上下級關系的事業單位和團體組織。

需要注意的是，本條所規定的控股、管理關系僅限于直接控股、直接管理關系，而不包括間接的控股或管理關系。

（二）為采購項目提供過有關服務的供應商不得再參加該采購項目其他采購活動的情形

一是為采購項目提供過整體設計、規范編制服務的供應商，不僅在理解把握采購內容方面具有一定優勢，而且如果允許其參加該項目的其他采購活動，則其在進行整體設計、規范編制時可能暗含有利于自身參加競爭的內容。因此，為采購項目提供整體設計、規范編制服務的供應商與其他供應商不是處于同等條件下的競爭，違反了公平競爭的原則。

二是為采購項目提供了項目管理、監理、檢測等服務的供應商，如參加該采購項目的其他采購活動，并成為該項目的中標或成交供應商，那么該項目的管理、監理、檢測和項目的提供者都為同一供應商，使得為保證項目質量而引入的管理、監理、檢測等項目實施的制約和監督措施無法發揮其應有作用。

三是本條對采用單一來源方式采購的采購項目作了例外規定。即在采用單一來源采購方式的情況下，為采購項目提供整體設計、規范編制等服務的供應商，可以參加該采購項目的其他采購活動。其主要原因是按照法律規定，單一來源采購的適用情形最終都只能從唯一供應商處采購，不存在與其他供應商進行競爭的問題。

本條值得注意的是：一是本條第一款規定不適用于資格預審。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，可以在同一合同項下的采購活動中參加資格預審，但只能選擇其中一家符合資格條件的單位參加采購活動。二是為了防止利益沖突，限制供應商參與政府采購活動不限于本條規定的兩種情形。如采購代理機構不得參與其代理的采購項目的采購活動，與采購代理機構負責人為同一人或者存在直接控股和管理關系的供應商不得參與其代理的采購項目的政府采購活動。三是本條第二款規定的“參加”，一般是指有合同關系的商業行為。四是本條第二款規定的“其他”，不包括為該項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務內容。

十三、供應商重大違法記錄

法律條文：

第十九條政府采購法第二十二條第一款第五項所稱重大違法記錄，是指供應商因違法經營受到刑事處罰或者責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰。

供應商在參加政府采購活動前3年內因違法經營被禁止在一定期限內參加政府采購活動，期限屆滿的，可以參加政府采購活動。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于供應商重大違法記錄范圍及運用的規定。

《政府采購法》第二十二條第一款第五項規定了供應商“參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄”的基本資格條件，但并未明確何為重大違法記錄，其他相關法律法規中也沒有明確規定。實踐操作中尺度不一，有的供應商因存在輕微的違法記錄被認為不符合政府采購供應商的資格條件而被排除在外，有的存在重大違法記錄的供應商又因缺乏法律制度依據仍然參加了政府采購活動。因此，有必要通過《條例》明確重大違法記錄的范圍及運用。

一是供應商因違法經營受到刑事處罰，是指供應商在經營活動中違法，如采取假報或虛報資格等手段騙取政府采購合同等與經營活動有關的行為而受到的刑事處罰，也包括因在與政府采購無關的經營活動中的違法行為而受到的刑事處罰。需要注意的是，供應商非因經營活動違法或者供應商的高級管理人員個人違法受到的刑事處罰不包括在內，如高級管理人員個人所犯的貪污賄賂罪等。

二是供應商受到行政處罰，是指行政管理部門按照《行政處罰法》的規定，對供應商處以警告、罰款、沒收違法所得或者非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證或者執照等行政處罰的情形。但只有供應商被處以責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證或者執照、較大數額的罰款等行政處罰的，才屬于《政府采購法》第二十二條第一款第五項規定的“重大違法記錄”。其他行政處罰，如警告和數額較小的罰款等不列入重大違法記錄范圍，主要是其行政違法行為未造成嚴重后果，其信譽受損不大，屬于輕微違法范疇，故仍然給予這類有輕微違法記錄的供應商參與政府采購活動的機會。

三是供應商在參加政府采購活動前三年內，因違法經營被禁止在一定期限內參加政府采購活動期限屆滿，可以參加政府采購活動，是指供應商在參與政府采購活動中，因違法經營被政府采購監督管理部門禁止在一定期限內參加政府采購活動的，不納入《政府采購法》第二十二條第一款第五項所稱重大違法記錄范圍。處罰期限屆滿后，不受《政府采購法》第二十二條第一款第五項所稱重大違法記錄的限制，可以參加政府采購活動?！稐l例》作此規定，主要是考慮兩者實際上都是限制供應商在一定期限內不得參加政府采購活動，實際法律后果產生了競合，不宜疊加適用。政府采購監督管理部門明確禁止供應商在一定期限內參加政府采購活動的，已經對供應商的違法行為作出了懲戒，沒有必要再次從供應商的資格上限制參加政府采購活動。

十四、對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的情形

法律條文：

第二十條采購人或者采購代理機構有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇：

（一）就同一采購項目向供應商提供有差別的項目信息；

（二）設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；

（三）采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品；

（四）以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件；

（五）對供應商采取不同的資格審查或者評審標準；

（六）限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商；

（七）非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地；

（八）以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇情形的規定。

《政府采購法》的宗旨在于保障市場主體的公平競爭，其第五條明確規定，“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場”。在實踐中，采購人為了本地區、本部門利益或者為謀取不正當利益，通常采取一些措施來排斥、限制潛在供應商。為此，《條例》對實踐中常見的排斥、限制潛在供應商的行為作了詳細列舉并加以禁止，以保證供應商公平參與政府采購活動。

（一）就同一采購項目向供應商提供有差別的項目信息

信息公開是開展政府采購的基礎，是保證公平競爭的前提。信息不透明以及差別化，會導致供應商在參與政府采購過程中競爭基礎的不平等，妨礙了供應商之間的公平競爭。在實踐中，采購人或采購代理機構出于本部門、本單位利益要求，往往通過對供應商提供有差別的信息，排斥、限制潛在供應商。其主要表現在采購公告的發布、采購文件或有關資料的提供、現場踏勘、采購文件的澄清修改等方面。如公告內容與采購文件內容不一致，公告內容不完整，變更內容不詳細；采購人單獨或者分別組織潛在供應商踏勘項目現場和項目答疑，有差別地向潛在供應商介紹需求目標和采購文件的澄清與修改內容等。

（二）設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關

采購人可在采購公告和采購文件中要求潛在供應商具有相應的資格、技術和商務條件，但不得脫離采購項目的具體特點和實際需要，不得隨意、盲目和出于不正當利益設定某一供應商特定的資格、技術、商務條件，排斥合格的潛在供應商。如非涉密或不存在敏感信息的采購項目，要求供應商有從事涉密業務的資格。

（三）采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品

在實踐中，少數采購人或者采購代理機構在設定技術、服務要求時，按照自身的喜好或者不正當利益關系設定某一特定供應商或特定產品獨有的技術或服務要求，從而達到排斥其他潛在供應商的目的。

（四）以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件

采購人以特定的行政區域或者特定行業的業績和獎項作為中標、成交條件或加分條件，將會限制或排斥特定行政區域和特定行業之外的潛在供應商。如將某省的業績或從事過某行業的業績作為資格條件或者加分因素。但采購人在實踐中對于供應商資格所作出的業績要求，并不能“一刀切”地認定為“特定行業的業績”而禁止，應當根據具體項目的特點給予區別對待。一是采購項目需要供應商具有類似業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件的，可以設置全國性的非特定行業的類似業績或獎項作為加分條件或者中標、成交條件。二是可以從項目本身具有的技術管理特點和實際需要，對供應商提出類似業績要求作為資格條件或者評審加分標準。

（五）對供應商采取不同的資格審查或者評審標準

其主要表現為采購人或者采購代理機構在資格預審文件和采購文件中載明的資格審查標準和評審標準模棱兩可，在實際資格審查和評審過程中，通過另行制定傾向性或排斥性的評審細則，或者掌握的寬嚴尺度不一，對不同的供應商采取不同的資格審查或評審標準。如對本地區或本行業之外的供應商采取更加苛刻的資格審查或評審標準；對合作過的供應商和新參與競爭的供應商采用不同的資格審查或評審標準等。

（六）限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商

其主要表現為采購人或采購代理機構在采購公告、資格預審文件或采購文件中限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商。采購文件中規定的各項技術標準、資格條件、商務要求，在滿足項目實際需要的基礎上，要保證公平競爭，不得特定標明某一個或者某幾個特定的專利、商標、品牌或生產供應商，不得有傾向或者排斥潛在供應商的其他內容。如果必須引用某一品牌或生產商才能準確清楚地說明采購項目的技術標準和要求，則應當在引用某一品牌或生產供應商名稱前加上“參照或相當于”的字樣，而且所引用的貨物品牌或生產供應商在市場上應具有可替代性。

（七）非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地

根據我國《民法總則》、《公司法》等法律規定，供應商的組織形式主要包括法人、其他組織或自然人。在市場經濟中，這些不同組織形式的供應商在法律上一律平等，依法受法律保護。除法律另有規定外，任何單位和個人不得以組織形式為標準，限制、阻礙競爭。值得注意的是，為了維護國家的安全利益，或者保證公共服務的質量和便利性等，根據《保守國家秘密法》等法律規定，對于特定政府采購項目，可以依法設定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地。

（八）以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商

除上述規定的七種情形外，在實踐中，還存在以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商的情形，如在獲取資格預審文件或采購文件前，要求經采購人同意或與采購人簽訂協議；要求供應商繳納各種不合理參與采購活動費用以及超過規定比例的保證金等。為此，本條對未明確列舉的以不合理條件限制或者排斥潛在供應商情形設計了一個兜底條款，確保為供應商提供一個公平競爭的環境。

十五、聯合體要求

法律條文：

第二十二條聯合體中有同類資質的供應商按照聯合體分工承擔相同工作的，應當按照資質等級較低的供應商確定資質等級。

以聯合體形式參加政府采購活動的，聯合體各方不得再單獨參加或者與其他供應商另外組成聯合體參加同一合同項下的政府采購活動。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于以聯合體形式參加政府采購的規定。

聯合體資質等級與各成員分工承擔的工作密切相關。關于同類資質且按協議分工承擔相同工作的供應商組成的聯合體資質等級的確定問題，《條例》起草時有兩種不同意見。一種意見是“就高不就低”即聯合體中有同類資質的供應商按聯合體分工承擔相同工作的，應按照資質較高的供應商確定資質等級。理由是政府采購需要扶持中小企業，“就高”不會給中小企業參加政府采購活動造成障礙。第二種意見是“就低”有利于保障采購質量和效果，也便于實現與《招標投標法》及其實施條例的相關規定銜接。同時，“就低”還可防止資質低的“拿項目”，防止資質高的通過聯合體向資質低的進行利益輸送等腐敗行為發生?！稐l例》最終采納了第二種意見。

值得注意的是，是否允許聯合體參加政府采購活動由采購人或采購代理機構根據采購項目的實際情況和潛在供應商的數量自主決定。一些大型、復雜項目對供應商的資格能力要求較高，或者履約時間緊，能夠滿足要求的單個潛在供應商較少。具備一定資格能力的潛在供應商只有組成聯合體，才具備項目實施的條件。為避免供應商濫用聯合體，以多重身份參與政府采購活動，導致不公平競爭，《條例》規定，聯合體各方不得再單獨參加或者與其他供應商另外組成聯合體參加同一合同項下的政府采購活動。即聯合體各方以自己的名義參加同一合同項下政府采購活動的，聯合體及聯合體各方的投標或者響應均無效；聯合體各方又與其他供應商組成新的聯合體，參加同一合同項下政府采購活動的，相關聯合體投標或者響應均無效。

十六、變更采購方式

法律條文：

第二十三條采購人采購公開招標數額標準以上的貨物或者服務，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規定情形或者有需要執行政府采購政策等特殊情況的，經設區的市級以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于達到公開招標數額標準以上的貨物或者服務項目依法采用公開招標以外采購方式的規定。

（一）可以依法采用公開招標以外采購方式的情形

《政府采購法》第二十七條規定，因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。第二十九條至三十二條分別規定了邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價四種采購方式的適用情形。《條例》為更好地發揮政府采購的政策功能，增設了“需要執行政府采購政策等特殊情況的”情形。其主要考慮：一是政府采購政策是國家實施宏觀調控的重要手段，根據項目采購需求的特點靈活運用不同的采購方式，實現支持中小企業發展、促進科技創新等政策目標是國際社會普遍做法。二是對于采購前無法詳細描述采購需求的項目，如黨中央、國務院正在大力推行的政府購買公共服務、政府和社會資本合作（PPP）項目工作，其采購需求在采購前無法詳細描述，從采購技術上看本身就無法通過招標方式開展采購，如強行采用招標方式采購則無法保證采購目標的落實，影響國家推進事業單位改革、化解政府存量債務、防范財政金融風險等目標的實現。

變更采購方式應注意的是達到公開招標數額標準以上，符合以上變更采購方式情形的，采購人可以申請變更采購方式。值得注意的是，以上情形是變更采購方式的必備要求條件，但不是說符合以上情形的，都應申請變更采購，具體情況還需結合采購項目自身的需求特點來決定。

（二）申請變更采購方式應提供的材料

《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第五條規定，申請采用非招標采購方式采購的，采購人應當向財政部門提交以下材料并對材料的真實性負責：采購人名稱、采購項目名稱、項目概況等項目基本情況說明；項目預算金額、預算批復文件或者資金來源證明；擬申請采用的采購方式和理由。

十七、依法不進行招標的政府采購工程的采購方式

法律條文：

第二十五條政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購。

法律條文的重點內容解讀：

本條是關于依法不進行招標的政府采購工程適用采購方式的規定。

本條對依法可不進行招標的政府采購工程應當按照《政府采購法》和《條例》規定的競爭性談判或者單一來源采購方式進行采購作出了明確規定，是對《政府采購法》有關政府采購工程采購的補充。

（一）依法不進行招標的政府采購工程的范圍

1、未進行招標的政府采購工程?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第三條規定，依法必須進行招標的工程建設項目的具體范圍和規模標準，由國務院發展改革部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準后公布施行。即依法必須進行招標的工程建設項目具體范圍以內規模標準以上的政府采購工程適用《招標投標法》及其實施條例，其他政府采購工程適用《政府采購法》及《條例》。

2、《招標投標法》及其實施條例所規定的招標例外?！墩袠送稑朔ā返诹鶙l和《招標投標法實施條例》第九條明確了必須進行招標的工程建設項目中可不進行招標的工程項目范圍。其主要包括：一是涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況；二是需要采用不可替代的專利或者專有技術；三是采購人依法能夠自行建設、生產或者提供；四是已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；五是需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；六是國家規定的其他特殊情形。也就是說，即使政府采購工程項目屬于必須進行招標的工程建設項目，但屬于上述情形之一的，依法可不進行招標的項目，應當適用《政府采購法》及《條例》。

（二）依法不進行招標的政府采購工程項目的采購方式

目前，依法不進行招標的政府采購工程可以適用的方式應包括競爭性談判、競爭性磋商和單一來源三種采購方式。值得注意的是，本條屬于強制性規定，即依法不進行招標的政府采購工程，按照本條的規定，采購人亦不得采用招標方式進行采購?！?/p>

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）