公共價值視角下“華創區”建設績效評價維度

張有道哈建軍馬慧

（1.蘭州交通大學 甘肅 蘭州 730070；2.河西-復旦協同發展研究院 甘肅 張掖 734000）

公共價值視角下“華創區”建設績效評價維度

張有道1哈建軍2馬慧1

（1.蘭州交通大學 甘肅 蘭州 730070；2.河西-復旦協同發展研究院 甘肅 張掖 734000）

甘肅華夏文明傳承創新區建設屬于公共項目，具有公共價值的特征?？偨Y“華創區”建設的績效評價維度,較多地集中于建設過程中的有效性，對參與性、回應性關注不足。以公共價值為基礎的政府績效治理理論認為：只要使公民增加信任和合法性支持，該項目就會有績效。因此，宜從社會價值構建、績效組織管理和協同領導系統方面，對項目的績效設計相應的評價維度。

華夏文明傳承創新區 公共價值 績效 績效維度

甘肅華夏文明傳承創新區（簡稱“華創區”），是國家層面的文化發展戰略平臺。從績效評價視角看，該平臺自2013年初以來，按照戰略定位和建設文化大省的總要求，打破現有行政界限，統籌全省文化資源和各類生產要素，以文化建設為主題，以經濟結構戰略性調整和經濟發展方式根本性轉變為主線，確定圍繞“一帶”，建設“三區”，打造“十三板塊”①，績效顯著。如“華創區”建設十三五規劃提出：頂層設計得到加強，工作基礎更加夯實；歷史文化遺產得到更有效保護，優秀傳統文化創造性轉化和創新性發展；文化事業繁榮發展，公共文化服務體系不斷完善；文化產業快速增長，成為轉方式、調結構的新引擎；絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會獲批，服務“一帶一路”戰略取得突破。同時也存在不足，體現在：通過文化創新來實現價值引領不夠；群眾文化熱情、文化需求、文化幸福感未得到較好滿足；文化資源保護與開發的矛盾比較突出；公共文化事業基礎薄弱，地區發展不均衡；文化產業規?？偭枯^小，層次水平較低；文化的跨界深度融合和走出去的力度仍需加大；文化發展的體制機制創新力度仍需加大；文化發展的環境需進一步優化。在部門績效方法上，全省文化建設目標責任考核辦法提出：對各市州文化建設任務的考核指標是文化產業增加值增幅，以文化產業增加值增幅最大的市州為標桿計算基礎分。旅游目標責任考核辦法提出：主要考核完成年度旅游綜合收入指標情況。分支組成為：核心指標（50分）、宣傳促銷（15分）、產業發展（25分）和市場監管（10分），采用線性加權法合成綜合評價得分。

總結“華創區”建設的績效，以目標管理制度為主，在維度上集中于有效性如何，即在業務上是否達到了目標效果。但對建設過程中的公眾參與性、回應性、公平性等，未有明確體現。這說明現行的績效評價，是以事項業務為基礎，從體制、經濟效果角度設立評價維度，對價值、效益等維度未充分關注。從創造價值的角度而言，只有當公民對政府的信任得到提升，或者政府的合法性得到增強時,價值才會被創造。只要創造價值，即可認為產生績效。因此，論文選擇從公共價值的視角，對“華創區”建設績效評價進行研究是有意義的。

一、以公共價值為基礎的政府績效治理理論

本文中的價值指實然價值。價值是扎根于個人期望和感知的，公共價值是公眾對政府期望的集合。公共價值是同個體或私域價值相對應的范疇，是同一客體或同類客體同時能滿足不同主體甚至是公眾需要所產生的效用和意義，由政府或社會團體設計、開發、制造、組織、治理,提供、分配給公眾進行消費和享受的公共產品和公共服務[1]；是一種集體表達的、政治協調的公民偏好的反映，公共價值的創造能夠有效地提升公民信任[2]。是公民對政府期望的集合；是政府通過服務、法律規則和其他行為創造的價值，是公民集體偏好的政治協調表達，是關于權利、義務和規范形成的共識[3]。不同的情境背景、角色和利益訴求，使得公共價值體現差異和沖突。對公共價值的關注，本質上是對政府合法性和公民對政府信任的關切,在一定程度上反映出公共行為、政策和項目所應承載的社會價值[4]。

政府績效評估是根據統一的指標和標準，按照一定的程序對某評估對象（政策、政府或政府部門）一定時期的業績作出的客觀、公正、準確的綜合評判，促進績效提升和改善[5]。影響績效評估維度的因素，包括職能視角、發展戰略規劃、績效評估的價值取向、組織管理的規范化程度、發展水平、文化傳統、參與狀況、不同利益主體之間的博弈與整合等方面。績效評估的價值取向，影響著評估的戰略定位、指標設計、評估主體的選擇和評估結果的運用，決定著績效行為的方向。

以公共價值為基礎的政府績效治理理論代表為PV-GPG模型②。在此模型下，政府績效是產出和共識，是由社會價值建構、組織管理和協同領導共同產出的結果。社會價值建構是識別公民偏好與需求，使各主體對績效內涵與績效標準達成共識的歷史過程。這里的“社會”，指有一定聯系的、相互依存的人們組成超乎個人的、有機的整體，可以是一個大范圍或一個文化圈。政府績效組織管理，突出公共價值與績效組織的銜接，借助科學管理方法與流程，凸顯政府績效生產的效率、公平和回應，實現政府績效產出最大化。協同領導系統由價值領導、愿景領導和效率三部分組成。價值領導、愿景領導和效率領導彼此會存在沖突。因此，協同領導的本質是對不同層面公共價值沖突的重要協調機制。該系統還要應對情景變化，通過協同作用實現高于獨立運作績效的共同治理績效結果[6]。公共管理者的主要任務就是要致力于尋求、確定和創造公共價值。PV-GPG模型下政府績效的要素、價值內涵及其實現路徑如附錄表1。

二、“華創區”建設公共價值的體現

綜合價值取向的公共服務績效評價體系研究文獻的觀點，公共價值可從公共性、社會性、寬廣性、操作性、參與性和非資本性等維度進行評判。從屬性視角分析，“華創區”建設屬于公共項目，具有公共價值的特征。

（一）“華創區”建設具有公共性。“華創區”是經國務院正式批復給甘肅省實施的。甘肅省委、省政府把華夏文明傳承創新區建設擺在重要位置，成立由主要領導擔任組長的領導小組，下設多個工作小組和專家咨詢組，形成科學、權威、高效的工作領導和運行機制，各市州都成立了由黨委和政府一把手任雙組長的協調推進領導機構，制定了實施意見和總體方案，召開專題會議動員部署。全省上下按照省委省政府的決策部署，強化措施、狠抓落實。因此，它是政府主導的行為，由政府組織主導的公共產品和公共服務?！叭A創區”建設的成果，屬于國家和社會所有，社會所有成員都有權分享和消費這些公共產品。因此，無疑具有公共性、公眾性。

（二）“華創區”建設具有社會性。建設“華創區”是為了更好地貫徹落實中央有關文化建設的一系列部署要求，促進社會主義核心價值觀深入人心，形成公共和共同的價值觀，使精神文明建設得到加強，公民的價值判斷力的道德感進一步增強，公民道德素質和文明程度進一步提升，讓老百姓精神上更充實、文化上得實惠?！叭A創區”建設是立足文化資源優勢，堅持保護傳承與創新發展并重，堅持文化事業與文化產業并重，堅持助推轉型跨越與滿足群眾文化需求并重，加快文化大省建設，探索一條經濟欠發達但文化資源富集地區科學發展的新路子。因此，該平臺是面向全社會所有公眾的，不是針對個體和特殊群體的,是為了滿足全社會民眾的需要的，是為全社會的民眾服務的。因此，它具有文化普惠、共享的社會性。

（三）“華創區”建設具有寬廣性?！叭A創區”建設是一項涉及到方方面面的系統工程?！耙粠А必灤〇|西，“三區”涵蓋甘肅全省，“十三板塊”既體現文化資源的豐富程度，也體現涵蓋的范圍寬廣、領域博大，表明了該平臺規模和數量的龐大，覆蓋面的寬廣。在每個區域，“華創區”的建設都囊括多領域、多層次的資源。如蘭州提出“華創區”建設，以保護傳承和創新發展黃河文化、絲路文化、民族民俗文化為主線，以文化產業重大項目為載體，推動文化與旅游、科技、農業、工業、體育等產業深度融合發展，推動蘭州文化事業全面繁榮、文化產業跨越發展，推動經濟結構調整和發展方式轉變，保護、傳承、創新、發展華夏文明，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。表明做好這項工作，涉及經濟、文化、生態多個方面、層次和領域，體現了“華創區”的寬廣性。

（四）“華創區”建設具有可操作性。公共價值要能通過戰略規劃變成可操作的具體舉措。“華創區”建設得到了國家機構的重視和支持，以甘肅省委、省政府《關于推進華夏文明傳承創新區建設的實施意見》《華夏文明傳承創新區建設“十三五”規劃》《甘肅省“十三五”文化產業發展規劃通知》以及《加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》《甘肅省文化資源普查和分類分級評估工作實施方案》《甘肅省中醫藥養生保健旅游示范區創建工作實施方案》等為代表政策、制度、意見、辦法等，都清楚地表明，各級政府把加快華夏文明傳承創新區建設，作為工作的主要任務，在現實中均有可深入實施的操作方案。

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（五）“華創區”建設具有公眾參與性。“華創區”建設的中心在文化資源保護管理、公共文化服務、文化產業發展方面，涉及文化的地域特殊性、價值獨特性，涉及全民利益，屬于全民的行動。文化資源保護管理方面，需要全面普查、盤清、評估認定全省文化資源類別、級別、形態和總量，建立《文化資源名錄》和《文化資源分類分級名錄》，需要高層次文化專家為主體的群體參與；公共文化服務方面，“華創區”內群眾文化熱情高漲，文化需求旺盛，文化幸福感強烈，需要推動文化資源要素和公共文化服務向基層傾斜，重視文化事業，著力保障群眾文化權益，滿足人民群眾的基本文化需求。要建構建均等化的、城鄉一體化的公共文化服務體系，使人民群眾讀書看報、看電視聽廣播、參與文化鑒賞、參與文化創造的基本文化需求權益得到保障；文化產業發展方面，需要與民間資本擁有者、文化戰略投資者、文化創意企業家等社會力量的廣泛參與?？傊?，需要全社會分工協作、廣泛參與，民主治理，充分依靠公眾自己的力量來治理文化項目、文化區域。這充分體現“華創區”建設不是一元的，而是多元的、多方式的和多層面的，從而也是一種民主的、公眾的治理和管理模式，具有公眾參與性和治理性。

（六）“華創區”建設大部分具有非資本性?！叭A創區”建設的重點任務之一是大力發展文化產業，通過挖掘文化資源，激發全省文化創造活力，推動經濟社會發展的戰略性、全局性工作，加快推進供給側結構性改革?！陡拭C省“十三五”文化產業發展規劃》指出：“十二五”時期，“華創區”文化產業增加值占全省生產總值比重從1.26%增長到2.3%，資產總量從227.5億元增長到578.45億元，法人單位數從3855戶增長到1.1萬戶，法人單位從業人數從8.84萬人增長到20.25萬人。在肯定文化產業成績的同時，要充分堅守文化事業的公益性，不能忘卻政府的主導責任。在“華創區”建設中，有許多事項是不以增值和贏利為目的而存在的,是作為社會公共產品和公共服務存在的，是為了滿足公眾的基本需要和社會的正常運轉而存在的，具有社會福利和社會保障的性質。在這些事項建設、發展中，政府投入是所需資金的重要來源。比如在公共文化服務體系建設方面的博物館、圖書館、科技館、文化站、鄉村舞臺等公共文化服務設施的完善；文化資源保護管理方面的大遺址保護、古籍整理出版、非物質文化遺產保護傳承、文物保護等板塊的建設；文化與文明的傳統精華傳承創新的形態的選擇，都體現出公益性、基本性、均等性、便利性的要求，需要在政府行政權力規劃、調控、干預和監管下進行，還需要讓公眾積極參與管理、監督和評估，讓其真正服務社會和公眾。這是“華創區”建設的非資本性、市場性的體現。

三、基于公共價值的“華創區”建設績效評估維度

以公共價值為基礎的政府績效治理理論提出：政府績效來源于社會價值建構、績效組織管理、協同領導系統，政府只要提升了公民對政府的信任和合法性支持，政府就有績效產出。這為“華創區”建設績效評估的維度，提供了新的選擇思路。

（一）社會價值建構維度

社會價值建構是該指某一地區、范圍、文化圈等成員，基于文化傳統、生存環境、外在影響等，在發展中形成的價值認知體系和判斷標準。該建構過程，強調民眾在政策議程和問題討論中的參與、對話和表達話語，是對民眾參與治理過程的倡導，是一種公共治理。讓不同成員在觀點立場表達、對話協商、尋求共識的演變中，逐漸產生出社會價值和基本公共價值。而且這種價值體系，會根據時空、情景進行調整。影響社會價值建構的因素有社會意識、國家利益、制度框架、領導者的價值理想、社會精英的價值呼吁等。符合基本公共價值的績效，不會偏離發展的軌道和成員期盼。

“華創區”建設績效的社會價值建構，指的是“華創區”范圍內的不同區域、不同范圍、不同文化圈的成員，在“華創區”十三板塊、“華創區”建設十三五規劃、文化產業建設十三五規劃等相關政策、制度、規劃的落實中，能注重本區域或本文化圈的價值體系建設，為公眾信任和支持確立評判標準。比如某一區域在“華創區”建設中的婚喪嫁娶習俗，在“華創區”建設中某區域經過公共倡導和精英呼吁，逐漸改善陋習惡俗，弘揚時代精神，靠攏先進文化性。這種獲得公眾信任和支持的、體現時代性的習俗追求，就是建構的社會價值。

1.在社會價值內容方面，需要關注下列領域：

一是培育善治的社會治理意識。即在社會事務決策、運行中，決策者能在符合特定時空情境下，在符合意識形態的約束下，給予公民表達偏好意愿的機會。能尊重公民偏好，尊重社會契約，尊重社會精英的價值呼吁，塑造善治的社會運行體系。不同地區落實華創區建設目標可以不同，內容和進度可以不同，但決策者應當尊重當地公民偏好，尊重該區域社會精英對文化的學術呼吁，梳理出價值訴求，回應價值訴求。

二是抓好社會主義精神文明建設，弘揚社會主義核心價值觀。弘揚集體利益、社會利益、價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理等。做好傳統文化的精華繼承，糟粕陋習拋棄的工作。“華創區”建設很重要的任務，是要在充分挖掘傳承和創新優秀歷史文化傳統的基礎上，建設順應時代大勢的精神家園，建設社會主義的核心價值體系。

2.在社會價值機制方面，需要注重選擇機制、約束機制和領導機制。選擇出具體的、可管理的基本公共價值；篩選出基本公共價值；將篩選出的基本價值，形成基本政策。比如，某家族的家風家訓傳承倡導，某經典戲劇劇目的篩選與扶持，都需要此機制。

基于公共價值為基礎的政府績效治理理論，形成如表2的“華創區”建設中的社會價值建構評價維度與指標體系。各維度和指標的定義應當依照工作規劃、工作目標確定，評價測量時由專家進行，評價的信息通過項目審計報告、年度報告與工作規劃、文獻資料查閱獲取。

（二）績效組織管理維度

從科學管理流程角度分析，公共組織績效評估中的計劃、組織、溝通、激勵、控制是組織管理的經典工具，對績效評價有效。但在PV-GPG模型中，績效組織管理的本質是追求效率、公平與回應，再借助科學管理方法與流程，實現政府績效產出最大化。此模型中，確立績效計劃目標時，需要政府、公民、第三部門等主體參與、溝通；績效質量上不僅要求效率、經濟，還要求體現公民要求的公平、回應；績效組織上，由政府組織、部門等價值代表協商組織，或者第三方組織；績效溝通中，關注績效主體部門的合作協調；績效激勵的焦點，轉向政府外部參與各方，激勵手段也多樣化；績效控制中，重視協調、輔導和糾偏。在績效管理流程的各個環節，均圍繞公民對政府的信任或者政府的合法性來開展工作。

“華創區”建設中的績效組織管理，指的是“華創區”建設的人財物等資源投入和公共權力投入，需要圍繞公共價值范式下的績效組織管理模式進行。一是在績效目標設定時，比如在“華創區”建設十三五規劃制定、年度工作計劃編制、預算編制、重大項目安排等工作中，政府組織需要注重公眾與社會組織、文化知識精英和市場的訴求，重視建設計劃的引導作用，促進多元主體聯合建設“華創區”。二是在績效評價組織時，評價績效生產的所有生產方，設定多元評價主體，評價項目的績效。在評價對象上要囊括各利益相關方?？冃Ъ顣r，要綜合應用經濟手段、行政手段和心理手段。比如在對“華創區”建設項目之一的“中醫藥養生旅游工作實施方案”政策績效評價時，需要圍繞“滿足人民群眾中醫藥需求為出發點和落腳點”、“中醫養生旅游產業體系”兩個目標，將項目相關方，如衛生、旅游、農牧、林業、商務、文化等部門，均列入績效考評對象?？荚u主體則可以選擇政府、社會、市場和第三方綜合評價。三是在績效結果運用時，將溝通目的定位于促進公民對政策的信任，將溝通過程定為與評價對象、服務對象的對話與協商的過程，突出協調、輔導和糾偏，促進服務對象、生產主體對政策的理解、信任。比如，在華創區的文化產業項目建設中，政府對文化產業項目的政策執行情況及時進行反饋和交流。

基于公共價值為基礎的政府績效治理理論，形成如表3的“華創區”建設中的績效組織管理評價維度與指標體系。此表中各維度和指標的定義，需依照工作目標和實際情景，由評價主體協商確定。測量時，由專家引導分析，服務對象進行感受評價。評價信息通過評價主體實地調查和報告資料獲取。

（三）協同領導系統維度

績效領導系統由價值領導、愿景領導和效率領導三種不同層次、功能及內容的領導機制構成。價值領導是一種能夠從社會價值中篩選出基本公共價值并對其進行排序的領導力，如權威人士、社會精英的領導力等；愿景領導是將社會基本公共價值在戰略管理系統中具體化的領導力，如制定戰略規劃的決策部門；效率領導是對戰略規劃進行有效落實的領導，是發揮管理職能實施規劃的執行領導。協同領導系統內涵有二：一是通過化解沖突的重要協調機制，化解上述三類領導之間的沖突，最終實現政府在公共價值的基礎上良性運行的過程。二是應對變化。當績效價值鏈的各個組成部分發生變化時,協同領導系統將會啟動應急機制，通過協調和統籌,保障績效不偏離目標。

“華創區”建設是龐大的系統工程，涉及的行業門類十分廣泛，需要協調處理的各種關系也很復雜。因此“華創區”建設中需要協同領導系統。一方面，在“華創區”公共政策制定、公共服務提供和公共項目實施的前期，需要多元主體對方向、目標進行協商與合作；在發生價值理念與發展規劃、與可操作可實施性的沖突時，需要有很好的協調沖突管理機制，引導建設圍繞公共價值方向運行。比如，在“十三板塊”的古籍整理出版板塊工作中，牽頭部門為出版部門，則由于現行體制機制原因，對該板塊除了具體一部分業務之外，對其他相關事宜的發言權少，會面臨體制機制不順、資金投入、文物保護等矛盾沖突，工作推進難度大。因此，需要建立良好的協同領導機制，調和沖突以推進工程。另一方面，在建設環境突發變化時，需要良好的協同領導機制以應對變化。比如，在歷史文化遺產保護中，有的重點文物與大遺址保存、非物質文化遺產保存、歷史文化名城名鎮名街建設等項目，會與計劃、預算等發生較大出入，就需要啟動不確定情景決策機制，以實現良好的應對。

基于公共價值為基礎的政府績效治理理論，形成如表4的“華創區”建設中的協同領導系統評價維度與指標體系。此表中各維度和指標的定義，需要評價主體依照工作目標和實際情景，協商確定。評價數據測量需要由建設主體參與，專家引導分析。評價信息通過實地調查和科學研究獲得。

注釋：

①《關于推進華夏文明傳承創新區建設的實施意見》（甘發〔2013〕3號）指出：“一帶”是絲綢之路文化發展帶；“三區”是以始祖文化為核心的隴東南文化歷史區、以敦煌文化為核心的河西走廊文化生態區和以黃河文化為核心的蘭州都市圈文化產業區；“十三板塊”是文物保護、大遺址保護、非物質文化遺產保護傳承、歷史文化名城名鎮名村保護利用、民族文化傳承、古籍整理出版、紅色文化弘揚、城鄉文化一體化發展、文化與旅游深度融合、文化產業發展、文化品牌打造、文化人才隊伍建設、節慶賽事會展舉辦。

表1 政府績效要素的價值內涵及其實現路徑

表2 “華創區”建設中的社會價值建構評價維度與指標

表3 “華創區”建設中的績效組織管理評價維度與指標

②《政府績效管理學》（包國憲、道格拉斯.摩根著）提出：PV-GPG模型指以公共價值為基礎的政府績效治理模型（Public Value-based Go vernment Performance G overnance），縱向上對政府績效進行價值建構，橫向上對政府績效進行組織管理。

［1］胡敏中.論公共價值［J］.北京師范大學學報，2008（1）：99-104.

［2］O'FLYNN J.rom New PublicManagemen：to Pu-blic Value：Paradigmatic Change and Managerial Implications［J］. The Australian Journal of PublicAdministration，2007，66（3）：353-366.

［3］哈梅芳.基于公共價值視角的公共項目績效治理研究［J］.福建論壇，2013（4）：181-185.

［4］MOORE M.CreatingPublicValue：StrategicManagement in Government［M］.Cambridge，MA：Harvard University Press，1995.

［5］姜曉萍.基于價值取向的公共服務績效評價體系研究［J］.行政論壇，2013，（6）：08-13.

［6］包國憲，王學軍.以公共價值為基礎的政府績效治理—源起、架構與研究問題［J］公共管理學報，2012（2）：89-97.

G127

A

1007-9106（2017）03-0050-06

*本文為甘肅省社科規劃項目“基于PV-GPG理論的華夏文明創新區績效指標體系研究”（項目編號：YB059）；河西學院校長基金項目“河西寶卷的當代文化價值研究”（XZ2012-17）成果。

張有道，蘭州交通大學副教授；哈建軍，復旦大學民族研究中心博士后；馬慧，蘭州交通大學講師。