納稅評估國際比較與借鑒

中國國際稅收研究會 北京市地方稅務局聯合課題組

各國稅收縱橫 Tax Systems in Different Countries

納稅評估國際比較與借鑒

中國國際稅收研究會 北京市地方稅務局聯合課題組

我國開展納稅評估實踐探索成效顯著，但進一步推進納稅評估工作仍面臨具體困難，本文建議通過借鑒發達國家成功經驗，充分發揮納稅評估在現代稅收風險管理中的作用。

納稅評估 稅務審計 稅收遵從 風險

一、我國納稅評估現狀與面臨的問題分析

我國納稅評估始于20世紀90年代末，至今已走過了近20年的發展歷程。2005年國家稅務總局出臺《納稅評估管理辦法（試行）》后，我國納稅評估的實踐探索逐漸步入規范化發展軌道。2014年，國家稅務總局發布《關于加強稅收風險管理工作的意見》和《大企業稅收服務和管理規程（試行）》，將納稅評估確定為稅收風險管理中風險應對的重要手段。在推進納稅評估工作開展過程中，目前各地做法不一。從地稅系統來看，主要有以下三種模式：一是單獨設立負責組織實施納稅評估的專門機構，如大連、廣州地稅分別設納稅評估處、納稅評估管理局；二是按照專業化管理需要，各稅種納稅評估工作分別由相關稅源（稅政）管理部門負責，如上海、湖北地稅等；三是由其他征管部門集中負責納稅評估等相關工作，如青島、寧波地稅分別設有稅收風險管理局、風險監控處，廈門地稅設立稅收風險管理控制中心。隨著國地稅征管體制改革進一步推進，大數據管稅平臺的建立，國地稅聯合納稅評估的探索已在部分地區開始實施。

納稅評估實施以來，在加強稅源監控，引導稅收遵從，防范稅收風險，優化納稅服務等方面起到了積極作用。一是強化稅源監控，提高納稅遵從度。2004年以來，北京市地稅局統一部署開展了保險業、房地產業、建筑業、住宿業、倉儲業、物業管理、餐飲業、房地產中介機構二手房交易和廣告業等行業評估，已完成八個行業納稅評估模型。在強化稅源監控和促進依法遵從納稅方面產生了積極影響。二是利用核心征管系統數據、第三方數據、財務數據等綜合分析指標，建立評估預警指標體系，為實施稅收風險管理積累了經驗。三是融洽了征納關系，優化了納稅服務。納稅評估定位為稅源管理手段，采取柔和而非強制方法，近似于“商稅”的做法，通過約談或質詢等方式讓對方說明、解釋，使納稅人心悅誠服地補繳稅款。2004—2014年，北京市地稅局累計評估入庫稅款、滯納金、罰款共計約129億元。四是部門間橫向聯動協作機制初步建立，提高了征管質量效率。在開展納稅評估工作中，北京地稅統一部署各相關部門工作協作、信息數據采集協作，各部門橫向互動，發揮稅務機關稅源管理的整體合力。2004 2014年，北京地稅累計評估885 610戶次，發現有問題363 293戶次，占41%；轉稽查32 699戶，約占有問題戶數的9%。

在稅收征管改革進程加快推進的新形勢下，如何更好地發揮納稅評估的作用，在理論和實踐中遇到了一些新的困惑和難題。一是納稅評估定位不清晰，存在片面認識。從納稅人角度看，大多數企業并未把納稅評估看作是一次自查整改的機會。從稅務機關角度來看，少數稅務干部思想認識不到位，認為納稅評估是變相的稅務稽查，甚至有少數人認為有日常稅務管理和稽查，納稅評估可有可無。還有些地區把納稅評估作為稅務稽查的前置程序，實踐中成為“第二稽查”。二是納稅評估的地位始終未得到法律確認。現行《稅收征管法》沒有“納稅評估”的字眼，在實際工作中依據的是《納稅評估管理辦法（試行）》。在2015年《征管法修訂草案（征求意見稿）》中增加了稅額確定一章內容。是否要用“稅額確認”代替實踐中的“納稅評估”?如何具體操作，尚不得而知。三是涉稅信息特別是第三方信息的獲取具有一定的局限性，導致評估質量和水平難以提高，深度與廣度難以拓展。四是現行納稅評估指標多側重與財務指標的單獨匹配對比，缺乏與非財務指標的對比分析；特別是在涉稅信息采集渠道窄、共享程度低的條件下，單憑評估指標測算和評價很難合理認定申報的合法性和真實性，存在較大局限性。五是評估機構和職能設置不統一。相關部門職責交叉、分工不明、責任不清，難以形成稅源監控合力；對評估工作缺乏有效的監督和考評，導致納稅評估工作質量和效果不盡如人意。六是評估人力資源不足、人員素質不適應。不少人員工作定位模糊，業務素質不高，一定程度上制約了工作的有效開展。

二、納稅評估管理的國際比較

（一）澳大利亞和新加坡納稅評估情況概述

1.澳大利亞。澳大利亞的納稅評估是一種風險評估制度。澳大利亞稅務機關（ATO）把納稅人分為不同風險等級，根據納稅遵從管理的“金字塔”模型，對不同風險等級的納稅人采取差異化的稅收征管應對方法。

澳大利亞納稅評估分為年度申報評估、全面評估和處理問題三個階段。年度申報評估是所得稅納稅人申報后、入庫前和GST納稅人在年度退稅申報后、獲退稅前的必經程序。在申報納稅或退稅后 2—3 年內，評估部門對納稅人開展全面評估。在全面評估階段，評估部門將采集的內、外部信息輸入由專家設定的標準模型，與風險特征庫、指標體系進行比對，自動生成評估報告，形成公平、合理、權威的結論。在應對處理階段，把納稅人( 企業) 按風險大小分級, 實行區別管理。對納稅遵從度高、風險低的納稅人采取自我管理、自行評估策略；對納稅遵從度低、風險高的納稅人，通常采用納稅審計和移送法辦的措施。在評估結果確定后，稅務機關會以面談、電話或信函方式給納稅人解釋申辯的機會。如果納稅人解釋不清或解釋不能讓評估人員滿意，則進入實地審計程序，并將納稅評估結果作為今后稅務處理的依據。

2.新加坡。新加坡是推行納稅評估（稱為“評稅”）制度較為規范的國家。新加坡評稅人員依托評稅情報庫、申報信息庫中提供的海量信息，采取核對法和財務分析法，利用計算機系統找出偏離標準值的納稅人進行評稅。新加坡“評稅”機構健全，分部門制定納稅評估規程。評稅規程如下：稅務處理部每年1月向納稅人發放和收回評稅表，將其錄入、掃描或下載到計算機系統；按照個人和法人分類傳遞至納稅人服務部或公司服務部。納稅人服務部或公司服務部組織實施納稅評估，通過計算機系統將評稅表分派給各評稅小組，評稅小組將納稅人在系統數據庫中的相關情報資料與其評稅表中信息進行核對，形成評稅工作底稿，逐級上報，最終轉至稅務處理部。稅務處理部將評稅表、納稅單郵寄給納稅人。若納稅人對評稅結果存有異議，可先行繳稅再申訴，舉證責任在納稅人。納稅人舉證后，評稅機構拒絕修正評估結論的，納稅人可上訴，由法院進行最后裁決。

（二）納稅評估的國際比較

1.納稅評估的概念。不同國家或地區對納稅評估的稱謂不盡相同，在美國稱為稅收評定；在新加坡則稱為評稅。目前，國內外關于“納稅評估”并未形成公認一致的定義。一般認為，納稅評估是稅務機關采取現代化的技術手段依據所獲得的涉稅信息對納稅申報合法性與真實性進行審核、估算與評定的程序，也是稅務機關的主要工作職責和法定程序。

中外納稅評估概念相同點：一是納稅評估一般是對納稅人履行納稅義務申報的合法性與真實性進行的審核、估算與評定。評估主體是稅務機關；評估對象是納稅人；評估內容是納稅人申報繳納稅款情況。其本質是一種提高稅法遵從的管理策略行為。二是納稅評估一般在稅務機關的工作場所進行，是一種案頭評估行為，不直接面對納稅人。三是納稅評估是稅務機關為納稅人提供納稅服務的一條重要途徑。

中外納稅評估概念不同點：國際上的稅收評定是稅收法定的大概念，是稅收管理的基本職能與必經程序，也是確認征納雙方權責義務的基礎和前提。稅收評定憑借著較為完善、強力的涉稅信息法定支撐條件，即涉稅信息提交法定，其法理將稅收評定行為定義為“不完全的確定行為”。大多數發達國家或地區的稅收評定有明確法律授權；主要基于所得稅和財產類等直接稅為主的稅制結構；對納稅人的申報進行“確認”是“事前的”而非“事后”行為。與國際上稅收評定不同的是，我國納稅評估是一種依法行政行為的泛指，而不是特定的法定責任或必經程序。

2.納稅評估在稅收征管中的定位。在西方發達國家，納稅評估是稅務機關的核心工作，也是預申報到正式申報入庫之前的法定征管程序，目的是幫助納稅人準確地履行納稅申報義務，提高稅收遵從度。采取的處理方式主要是提請納稅人自我糾正。我國現行納稅評估是在納稅人履行申報繳納稅款義務之后進行的，并非法定的必經征管程序，基于我國現行稅收征管模式，將其定位于“征管查”中“管”的環節。

3.信息獲取及在納稅評估中的應用。發達國家納稅評估情報數據豐富、來源廣泛。如：美國稅務機關除了利用法定的第三方信息報告制度獲取稅源信息外，還與有關政府部門實施信息共享。新加坡評稅時主要依托兩個電子信息庫。澳大利亞納稅評估信息來源于稅務當局內部數據信息庫和銀行、海關、移民局、證券市場信息, 以及外部商用數據庫。

4.評估指標體系及方法、評估流程的比較。目前很多發達國家的納稅評估一般都是采取先機評后人評的方式，自動化程度較高?！皺C評”靠信息，“人評”靠技能。如美國用于納稅評估方面的判別函數系統（DIF）是由包括納稅申報表信息的復雜計算機程序組成的。

5.評估機構設置與人力資源配置的比較。發達國家的納稅評估機構設置較為健全，部門職責明確。如新加坡稅務局設有5個部門,按部門設置評估規程，各部門職能界限明確,各司其職。

三、完善我國納稅評估管理制度的對策與建議

（一）必須遵循“六項原則”

完善我國納稅評估制度可借鑒發達國家納稅評估管理的成功經驗，遵循以下六項原則：一是結合國情，洋為中用；二是抓緊立法，明確定位；三是風險管控，促進遵從；四是分類分級，注重實效；五是專業管理，提高效率；六是人機結合，綜合應用。

（二）正確處理“三大關系”

在稅收征管現代化進程中，做好納稅評估工作必須正確處理好以下三方面的關系：一是處理好納稅申報審核與納稅評估的關系；二是處理好日常稅務管理與納稅評估的關系；三是處理好稅務稽查（稅務審計）與納稅評估的關系。

（三）加強和改進納稅評估管理的對策建議

1.在《稅收征管法》修訂中明確納稅評估定位。考慮到我國已對納稅評估進行了長期的理論研究和實踐探索，在總結成功經驗基礎上，可以從稅收征管程序角度對納稅評估進行重新定義和定位。在《稅收征管法》中對納稅評估的概念、評定的范圍、內容、崗位職責、執法方式、工作規程等予以明確，納稅評估不僅僅是稅務機關內部的風險分析管理行為，也是銜接納稅申報和稅務稽查之間的必經法定程序。

2.通過法規、規章等法律形式，增加獲取第三方信息的法律保障措施，拓寬涉稅信息來源渠道，增加對納稅人非結構化數據的采集，提高信息質量，提高各部門間涉稅信息互聯互通。建立和完善納稅評估信息提供機制，制定納稅人必須提供的信息項目和具體要求，確保信息準確全面。對不同行業、規模以及不同的營運方式分門別類地進行調查，掌握相關數據，并進行動態管理。以內、外部涉稅信息為基礎建立稅收風險特征庫。

3.健全評估機構，明確各級機構職責和納稅評估工作崗、責體系。省(市)級評估機構主要負責制定納稅評估工作業務規程；建立評估指標體系及其預警值、風險特征庫；組織指導協調基層納稅評估部門開展納稅評估工作。根據簡化、實用和基于流程各個環節相互銜接、彼此促進、權力制衡的控制原則，進一步明確基層評估機構評定工作崗、責體系?；鶎釉u估機構的主要職責是運用各種評估分析方法進行深入分析并做出定性和定量的判斷；對評估分析中發現的問題采取風險提醒應對服務、稅務審計、移交稽查部門處理等方式。

4.有效配置納稅評估人力資源，試行評估人員能級制管理。在基層評估部門增加評估人員編制，配備一支專業的納稅評估隊伍。為激發評估人員學習業務，提高能力的積極性，可把評估員劃分為高級評估員、中級評估員和初級評估員。

5.積極探索開展國地稅聯合納稅評估。國地稅合作政策的出臺、大數據管稅平臺的建立、金稅三期在全國推廣，為開展國地稅聯合納稅評估提供了機制和技術的支撐。國地稅聯合開展納稅評估工作，有利于降低稅收執法風險，提高納稅評估效率和準確性。

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課題組負責人：王 力 郝昭成 楊志強

課題組成員：伊 兵 趙興玉 魏仲瑜 彭 寧

薛路生 司京民 李子清 權兆運

孫玉剛 徐惠義 冀彥明 王 磊

王秉明 王 珊 李任斌 李龍江

執 筆 人：王春雷 苑新麗

責任編輯：周 優

International Comparison and Reference of Tax Assessment

A Joint Research Group of China International Tax Research Institute and Beijing Local Tax Bureau

Although China’s tax assessment practice has been made remarkable achievements, there are difficulties in further promoting the tax assessment in China. By referring to the successful experience in developed countries, tax assessment shall play a positive role in the modern tax risk management.

Tax assessment Tax audit Tax compliance risk

F810.42

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2095-6126(2017)03-0071-04