法國大企業稅收管理制度及啟示

全國稅務領軍人才法國大企業稅務管理課題組

法國大企業稅收管理制度及啟示

全國稅務領軍人才法國大企業稅務管理課題組

根據納稅人特點實行分類管理，是當今世界上許多國家的做法，也是節約資源、降低成本、提高效益的客觀需要。我國在這方面也進行了多年嘗試，對大企業實施分類管理的理念在稅務機關與納稅人之間已達成一定的共識。本文通過介紹法國大企業稅收基礎管理、風險管理、信息化管理以及納服管理等情況，為進一步完善我國大企業稅收服務與管理方式提供借鑒，以期更好地推動我國大企業稅收事業發展。

一、法國大企業稅收管理情況

受單一制和中央集權傳統影響，法國是實行中央集權型稅收管理的典型國家。法國的稅收征管機構經歷了多次改革。2002年，法國成立了大企業管理署和國家國際審計署，開始對大企業進行專業化管理。2008年4月，法國整合了原公共稅務總署DGI和公共會計總署DGCP的稅收職能，成立了隸屬于經濟財政工業部的公共財政總署，并下設大企業納稅辦公室、國際國內稅收審計辦公室和全國稅收調查部，對大企業納稅人實行分類管理。

（一）基礎管理

1.大企業納稅人標準。法國規定，只有總資產或年營業額大于4億歐元的企業，或這類企業持股超過50%的子公司才可以成為大企業納稅人。

2.大企業納稅辦公室組織架構。大企業納稅辦公室有資源統籌部、稅務管理部、稅務審計和協商征收部及司法事務管理部4個直屬部門，以及若干負責處理企業申報、征收、協商、爭議處理等事項的統一稅收小組（IFU）。

3.大企業稅收基礎管理工作。一是納稅申報、稅款繳納及其他稅收征管事項；二是在納稅人自主申報的基礎上開展案頭審計和現場審計。案頭審計是現場審計的先行步驟，案頭審計中發現的復雜、重大問題，會被移交到國際國內稅務審計辦公室實施現場審計。

（二）風險管理

法國對大企業納稅人實施以風險為導向的稅務審計工作。風險管理分為數據信息的獲取、風險識別和分析、現場審計三大環節。

1.數據信息的獲取。數據信息來源共有5個，一是納稅人的自主申報數據；二是稅務機關內部各部門在日常管理中，使用各類系統產生和收集的數據；三是通過國際情報交換取得的信息；四是依職權要求獲取的信息；五是借助國家權力，由相關部門配合獲取的第三方信息。

2.風險識別和分析。經過多年的實踐探索，法國已基本構建了一套基于行業特征的、比較成熟的包括170余個指標的體系，于每年申報期結束后，系統篩選識別異常企業，并做風險評分，優先審計風險分值較高的企業。此外，為提高風險識別的準確性，法國財政部公共財政署成立了選案中心，構建了12套指標模型，以已查處案件為樣本，構建針對每個行業、每個欺詐行為的指標體系和模型，自動識別和篩選潛在風險最大的納稅人。預計在未來1-2年內，該選案中心的工作會覆蓋到現場審計的選案領域。

3.現場審計。法國每年除固定對在巴黎證券交易所上市的40家指標企業集團（CAC40）進行例行審計外，還通過稅收風險識別和分析程序自主安排其他現場審計計劃，即采取“例行審計+自主安排”相結合的方式確定現場審計對象。法國稅務機關開展現場審計的程序為審計通知——進駐企業——出具問題通知——企業表達意見——出具稅務處理決定。

（三）信息化管理

法國公共財政總署DGFIP的信息技術部門成立于2012年，是法國公共財政總署的技術支持團隊，對法國財稅管理的現代化發揮了直接有力的支撐保障作用。信息化的發展（如網上申報等的普遍推廣，稅收風險分析系統的引入應用）給法國財稅管理帶來了較大影響，法國公共財政總署的雇員從2008年的144 000人逐步減少到2016年的106 500人左右。

法國稅收基礎信息系統很多，但標準不一，信息交流不暢，因此法國財政總署的信息技術部門致力于基礎信息系統的統一整合，以促進數據的深挖利用。法國風險分析系統使用最多的是SIRIUS系統。法國專業風險分析模型尚處于起步階段，主要研發有增值稅欺詐模型等。此外，法國非常注重國內和國際稅收情報交換，并設有專門的國家稅收調研部DNEF，開展稅收信息情報的調查研究工作。

（四）納稅服務管理

法國稅務機關高度重視納稅服務，早在2000年就確立了由管理稅收向服務納稅人轉變的方針，一方面通過建立納稅人權利保護機制、有效利用稅務中介機構和社會力量等方式開展納稅服務，另一方面通過以互聯網電子繳稅為主、熱線電話及其他手段為輔的“電子稅務局”提供稅收征管服務工作。經過多年發展，法國的納稅服務在立法、理念、服務手段等方面都已走在了世界前列。

二、對完善我國大企業稅收服務與管理工作的啟示

（一）明確大企業標準，加強規范化稅收管理

2015年，按照《深化國稅、地稅征管體制改革方案》工作部署，國家稅務總局制發了《深化大企業稅收服務與管理改革實施方案》，組建專業機構，對千戶集團集中開展稅收風險分析。由于分析工作開展過程中需要企業配合提供各類涉稅信息，因此，應盡早明確并向納稅人公布大企業量化標準，并實施動態管理，以便稅企雙方能夠開誠布公地進行合作。在具體操作上，一是要做好大企業標識工作。在現有征管系統中明確大企業標識，建議在稅務登記和納稅申報環節對大企業做出明確標識和自動標識；二是要堅持以集團為單位對大企業進行管理。建議按照法國稅務機關做法，要求大企業在納稅申報時主動申報母公司及下屬子公司持股信息，以集團為單位公布稅收信息。

（二）設立大企業實體局，構建專業化管理體系

為了對大企業實施有效稅收管理，應設立大企業稅收管理實體局。大企業稅收風險主要表現在關聯交易、資本弱化、利用避稅地避稅、轉讓無形資產和特許權、企業分立合并重組、大規模交易或業務處理的操作性風險等方面，這些風險往往涉及多個企業、多個稅種。傳統條塊分割、層級限定的粗放式管理難以應對大企業跨企業、跨地區、跨稅種的稅收風險。而法國對大企業集中管理，既方便了納稅人，又提高了稅務機關資源的整體利用率，有效地提升了大企業稅收服務和管理水平，值得我國借鑒。

考慮到我國國情，我國設立大企業局應明確大企業局的專業化管理職責，并具備如下特點：一是采用集中——分布式布局。成立稅務總局層面或大企業總部層面的全國性大企業局，同時在各省成立省級大企業局（或總局大企業局的派出機構）；二是大企業局是整個稅收征收管理大格局模式下半職能的專業化實體局。即基礎性的稅收征管事項按照三不變的原則仍實行屬地管理，但對大企業的重大復雜涉稅事項、重大稅收風險、稅收遵從的總體分析和應對等專業化管理事項進行相對集中的管理。

在實體化大企業稅收管理機構尚未到位的情況下，建議借鑒法國大企業稅收管理一線人員團隊化小組的模式，以“行業+精英”的團隊工作機制暫為替代。具體來說，一是通過設立項目組的方式，將熟悉行業特點的專業人才充實到各個專業團隊中，開展稅收風險分析和應對工作。二是通過對外面向社會定向招錄具有相關行業從業經驗的專業人士和對內選拔業務骨干的方式，組建長期穩定的專家團隊，及時解決納稅人遇到的重大疑難涉稅問題。

（三）深化信息技術應用，推進現代化稅收建設

科學技術是第一生產力，發揮信息技術在推進稅收管理現代化中的生產力作用，建議做好以下幾個方面：

一是整合稅收基礎信息系統。基礎信息系統的整合完善是稅收現代化發展的關鍵。我國信息系統利用效率不高，存在系出多門、各自為政的現象。建議以“金稅三期”系統推行為契機，統一數據標準，整合資源，更方便更高效地為稅收管理服務提供技術支撐。

二是采集高質量的數據信息。高質量的稅收數據信息是稅收風險管理的高能量原材料。我國稅收風險管理很多時候不夠理想，關鍵還在于數據信息質量不過關。大量稅收數據信息在未經驗證情況下用于稅收風險分析，其結果可能就與設想相去甚遠。因此，必須高度重視數據質量，扎實開展工作，確保使用的數據信息真實可靠，確保運用風險管理技術得出正確的分析結果。

三是建立精準科學的稅收風險分析模型。我國稅務機關研發的稅收模型，數量成百上千，效果卻不盡如人意，主要原因在于研發人員的稅收和數學專業知識儲備不足，很難做到數理統計要求的大樣本采集。另外，管理層面對于稅收模型研發偏重于數量而非質量，客觀上也造成了稅收風險模型“貪多嚼不爛”的現狀。對此，我們可以學習法國經驗，靜下心思，安排精兵強將，堅持嚴謹態度，采用科學方法，研發精準可靠的稅收風險分析專業模型，穩步提高稅收風險分析識別專業技術水平。

四是健全稅收法律制度體系。法國對于稅收信息化發展制定有很多法律法規，其中稅收信息交換是普遍強制義務，稅務機關在管理中擁有充分的溝通權力，可以要求納稅人以及相關企業或個人提供充分的稅收信息，甚至可以與警察等執法部門合作調查。而我國在稅收信息化發展過程中缺乏法律保障，政府部門之間稅收信息交互以及國際稅收情報交換等還缺乏系統規范的法律法規。因此，建議借助征管法修訂時機，充分完善稅收信息相關法規制度，為稅收信息化發展提供法律保障。

（四）完善納稅服務體系，優化大企業稅收服務

納稅服務是稅收工作的核心業務之一，是促進納稅人依法誠信納稅的基礎性工作。為進一步完善納稅服務體系，全面提升納稅人的滿意度和稅法遵從度，本文在充分借鑒法國經驗的基礎上，提出如下幾點建議：

一是深入推進“服務型”稅務機關的建設。在“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的基礎上完善納稅服務模式，建立一套行之有效的服務工作機制，推動管理型機關向服務型機關的轉變。

二是不斷提升電子化辦稅水平。以優化納稅服務為切入點，通過電子信息技術盡可能地降低納稅成本，提升納稅人的納稅遵從度。大力實施科技興稅戰略，緊密結合“互聯網+”概念，優化整合金稅三期等征管系統，完善多元化申報繳稅方式，為稅收征管現代化提供物質保障。

三是進一步加強稅收征管服務法治建設。主動適應國際通行規則要求，完善和規范稅收立法，提升稅收法律級次，規范稅收執法行為，提高執法透明度。借鑒國際經驗，建立、健全稅務司法體系，為完善稅務司法程序、提高司法水平、改善納稅服務提供制度保障。

四是進一步完善征管服務績效考評機制。目前，我國稅收考評工作主要由上級組織實施績效考評和地方政府組織行風評議等來完成，具有主觀性和事后性的特點。為進一步發揮績效考核對征管服務的激勵作用，建議建立征管服務責任制，規范對征管服務的監督考核。各級稅務機關可通過問卷調查、納稅投訴、信息系統跟蹤統計等方式收集納稅滿意度數據資料，建立納稅遵從評價模型等，為改善征管服務工作提供理論依據。

五是在規范管理基礎上支持和鼓勵涉稅中介的發展。優化社會化納稅服務環境，為稅務代理機構拓展職業范圍和服務空間積極創造條件；健全涉稅中介行業管理制度，加強對涉稅中介機構的培訓、指導和監督，促進行業又好又快發展。

（五）完善人才培養機制，建設高素質人才隊伍

為進一步推進大企業稅收管理高素質人才建設，在人才培養培訓戰略上，應加大投入，高屋建瓴，統一規劃，制訂適用于大企業稅收管理的專業人才培養方案；在制度上，應盡快建立職業資歷或資格制度，專業人才持證上崗。在培訓方式上，應采取“走出去”和“請進來”相結合的方式，探索加強與國外稅務機構及國際組織的合作，把崗位實踐與理論學習相結合；加強與行業的溝通聯系，組織大企業管理團隊成員參與行業性的展會或者峰會論壇等活動，使其了解掌握行業動態，提升大企業管理人才的專業性。在內容上，更加注重國際稅收、法律、宏觀經濟、互聯網信息化技術以及現代企業管理等方面的培訓，補足稅務人員的知識短板，培養具有宏觀經濟視野，既精通稅務又能跳出實務層面處理稅收復雜問題的大企業管理人才。

組 長：劉 磊

副 組 長：劉艷旭

課題組成員：周 媛 沈 峰 雷 晴 王文匯

李亞松 何正華 柴生偉 武海燕

徐 潔 韓宜甜

[1] Compliance Management of large Business Tax Group. Experiences and Practices of Eight OECD Countries[Z]. OECD Forum on Tax Administration, 2009.

[2] 國家稅務總局.各國稅收制度選擇[M].北京：中國財政經濟出版

社,1981.

責任編輯：周 優