熱議中的美國邊境調節稅影響評析

李萬甫 易明翔（國家稅務總局稅收科學研究所 北京 100038）

研究探索 Research and Inquiry

熱議中的美國邊境調節稅影響評析

李萬甫 易明翔（國家稅務總局稅收科學研究所 北京 100038）

特朗普就任美國總統不久，便打出一系列行政命令“組合拳”，漸次兌現選前承諾：退出TPP、在美墨邊境啟動“造墻”計劃，暫時禁止七個穆斯林國家居民進入美國等等，令世人震驚，并引發激烈爭議。在美國稅制改革方面，暫時沒有發現特朗普實施稅改計劃的端倪，但近段時間以來，美國主流媒體和研究機構紛紛將關注焦點放在邊境調節稅上，號稱是三十年來美國最重要的稅制改革。本文認為對這項稅改措施進行深入研究十分必要，有助于了解美國稅改進程，提前應對。

一、邊境調節稅的由來及含義

邊境調節稅（border adjustment tax，BAT）是美國加州大學伯克利分校Alan Auerbach教授一直倡導的理論觀點。作為當今最著名的稅收與公共財政研究專家之一，Alan Auerbach教授曾在2010年系統完整地闡述了邊境調節稅的理論體系及重大價值。2016年，共和黨眾議院議長Ryan和眾議院稅收與貿易籌款委員會主席Brady在共和黨版本的稅改計劃中吸取了Alan Auerbach教授的觀點，提出實行邊境調節稅的改革舉措。

邊境調節稅亦稱目的地型公司稅，它將現行稅制變更為按目的地征稅（destination-basis tax）的稅收制度，以稅收屬地原則代替全球征稅原則，稅收管轄權遵循消費地而不是生產地，進口產品的成本不允許稅前扣除，出口產品的收入不計入應稅所得。邊境調節概念下的目的地型公司稅，可以從兩個方面理解：

一是從計稅依據上看，目的地型公司稅允許扣除原料成本和勞動力成本，在純粹的國內生產銷售環境下，與現行公司稅并無本質差別，其計算過程為（產品銷售收入-原材料成本-工資）×稅率。而目前大多數國家對增值稅的征收方式是銷項稅額-進項稅額，從財務核算角度看則是（產品銷售收入-原材料成本）×稅率。因此，目的地型公司稅相當于對企業征收單一稅率的增值稅，并以同等稅率對工資成本進行補貼。

二是從征稅管轄范圍看，只要是在美國境內銷售的產品，無論產地是否在美國，一律按照公司稅稅率征稅。在美國境外購買的商品（即進口貨物）不允許在計算應納稅所得額時作為成本稅前扣除，相當于對進口商品按照公司稅稅率多征一道稅。同時，出口銷售的收入不作為計稅的銷售收入，相當于對出口商品免征公司稅。

二、邊境調節稅與特朗普稅改計劃的關系

特朗普政府曾經表示，可能通過從墨西哥進口商品中征收20%的邊境稅來支付修墻的費用。然而，所謂的邊境稅概念十分模糊，也沒有具體的實施方案，目前沒有進一步的證據證明特朗普提出的“邊境稅”與共和黨提出的“邊境調節稅”是相同的概念。但從邊境調節稅的含義來看，它符合特朗普的執政方針和稅改取向。

第一，邊境調節稅迎合了特朗普“美國優先”的基本理念。特朗普希望通過稅制改革，提高本國企業的國際競爭力，大幅修改和簡化當前稅制，鼓勵將就業崗位留在美國。“買美國貨、雇美國人”幾乎已成為特朗普工作的出發點和立足點，只要有利于實現這個目標，即使拋棄自由貿易原則也毫不在意。

第二，邊境調節稅符合特朗普稅制改革的指導思想，構成了整個稅改計劃的一部分。特朗普稅改取向最鮮明的特點是降低稅率、簡化稅制，以稅制改革撬動經濟改革，通過降低稅收負擔提振經濟活力，讓美國“再次偉大”。減稅的同時還應該考慮財政支出的平衡問題，特朗普所有減稅計劃將在未來十年內減少3.9萬億—5.9萬億美元的聯邦財政收入，對目前已債臺高筑的美國政府來說，無法承擔如此巨大的財政風險。而邊境調節稅將在未來十年內增加1.1萬億美元的財政收入，這對平衡財政預算尤為重要。

因此，特朗普政府需要既能夠符合“美國優先”原則，又能順應其稅改主張，還能在一定程度上彌補財政缺口的稅改措施。正是上述美國的現狀和特朗普稅改目標的特點決定了邊境調節稅極有可能被特朗普認可并納入稅改方案。

三、邊境調節稅的稅收屬性分析

（一）邊境調節稅并非一個獨立的稅種，而是對現行所得稅課稅要素的變革。它打破了原有的生產地征稅原則，是針對美國進出口商品所實施的一項特別所得課稅制度。其核心內容是以產品最終消費地作為征稅依據，這意味著納稅人是居民身份還是非居民身份已經不重要，產品在美國創造了多少價值也不重要，只要在美國銷售就需要征稅，在外國銷售就不需要征稅。

（二）邊境調節稅并非傳統意義的增值稅。究其原因主要有兩點：一是扣除方式不同，當前世界范圍內100多個實行增值稅制度的國家，幾乎都是基于目的地征稅，主要采用發票抵扣法。在產品銷售的每個環節支付稅款，憑上一環節已支付的增值稅發票進行抵扣，產品出口時退還國內流通環節已繳納的增值稅，進口時對產品征收增值稅。邊境調節稅雖然也是基于目的地征稅，但它依然沿用所得稅制度中的差值扣減法（subtraction method），扣除生產經營中各項成本支出，不存在發票抵扣問題。二是人工工資等勞動力成本處理方法不同，增值稅制度下，人工工資等勞動力成本不能扣除，而在邊境調節稅制度下，卻可以在扣除人工工資之后再計算應納稅所得額。這種目的地型公司稅，可以稱為美國版本的增值稅。

（三）邊境調節稅不是關稅。邊境調節的理論體系與關稅不同。關稅會導致消費品價格上漲，并減少貿易需求，而邊境調節稅理論上呈現稅收中性，同樣規模的進口量和出口量應使增加的稅收與免征的補貼相互抵消，不會改變進出口貿易量。這使得邊境調節成為一種平衡公平競爭環境的政策，在美國消費的所有商品無論產自哪里都面臨相同的稅率，因此，它與關稅完全不同。

四、邊境調節稅與國際規則的沖突

（一）邊境調節稅與世界貿易組織（WTO）規則產生沖突。目的地型公司稅最大的現實障礙可能是WTO，而其是否違反WTO反補貼規則眾說紛紜。

WTO規定，如果是基于消費地征收的間接稅，則允許在出口商品時適用邊境調節。但這些規定卻不允許對所得稅（直接稅）實行邊境調節。共和黨版本的稅改計劃認為，這個建立在不同稅制基礎上的區別對待是造成一直以來美國貿易不平衡的原因。在有增值稅的國家，產品出口到國外，企業將獲得退稅；而當產品從國外進口，則企業會被征稅。當貿易國雙方都有增值稅制度時，雙邊的增值稅邊境調節將使進口和出口的影響相互抵消，進出口成本將相對平衡。然而，由于美國沒有增值稅，當與貿易伙伴進行交易時，這個平衡就會被打破。在WTO規則下，美國無法在現有稅制框架中使用邊境調節，但如果不使用邊境調節，則無法實現貿易公平。

然而，這些理由十分牽強。一是因為美國各州只在零售環節對消費課稅，其出口產品理論上和增值稅國家一樣免稅；二是在國際貿易中，世界各國在出口產品時也都沒有扣除所得稅因素；三是美國實行目的地型公司稅制（或邊境調節稅），匯率會相應地浮動調整，并不一定就能給美國帶來明顯的競爭優勢。歐盟表示，如果美國采納邊境調節稅機制，就準備在WTO框架下就邊境調節稅起訴美國，這有可能成為WTO史上最大規模案件。

（二）邊境調節稅與稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）規則相沖突。反避稅是國際稅收領域的重要課題，邊境調節稅也是共和黨稅改計劃中應對企業避稅的防范措施之一。這種以目的地為基礎的所得征稅模式，將降低企業把總部和實際運營機構轉移到低稅率國家的動機，也將減少通過轉讓定價和知識產權把利潤轉移到境外的可能性，與目前國際上正在開展的BEPS行動計劃所倡導的“價值創造地征稅”原則存在一定差異。例如，假設一家公司生產20萬輛汽車，相關供應鏈和產業鏈涉及十多個國家，這種情況很難準確定義到底有多少輛車在美國生產、有多少價值在美國創造以及應該在美國征多少稅，但是可以輕而易舉地知道該公司在美國銷售了多少輛車。但在數字經濟下，很多產品難以區分進口與出口。例如，當數字軟件上傳到云端供全球客戶下載時，是否屬于商品出口，企業和稅務部門如何區分哪些是境外客戶下載，這些問題還有待進一步探討。

圖1 1992年—2016年美國商品貿易和服務貿易額

五、邊境調節稅對美國的影響

如果特朗普政府對美國公司稅制實施邊境調節改革，將給美國帶來諸多影響。

（一）邊境調節稅在美國各界反響不一，利好高科技企業而損害中低層普通民眾利益。以出口為主的企業都大力支持邊境調節稅計劃。包括通用電氣、波音公司、甲骨文、輝瑞制藥、陶氏化學等在內的超過25家美國企業組成了一個叫作“美國制造聯盟”的組織，對邊境調節稅表示支持。該組織涉及行業多為高科技產業、軟件、醫療器械生產、農業、能源、生物制藥及信息服務業等。反之，以進口為主的企業則大力反對邊境調節稅。包括美國第一、第二大零售商沃爾瑪和塔吉特百貨在內的超過100家零售商以及主要貿易協會正組成一個新聯盟，將通過發動“美國人支持平價產品”活動，向消費者和國會議員呼吁，所謂的邊境調節稅將導致服裝、食品，甚至汽油、天然氣等日用品漲價高達20%，嚴重損害中低層美國民眾的利益。

從具體貿易行業分類來看，出口的大多數行業是高科技行業，進口行業則多是與普通百姓生活息息相關的行業。若實施邊境調節稅，將在第一年使進口商品價格上升20%，直接推高進口PPI近20%，嚴重損害美國普通民眾的切身利益。美國中低階層消費者只能購買昂貴的美國制造的產品，壓縮消費水平，從而導致美國失業人數增加。另外，更多的人進入制造業就業，就會使制造業最初可能存在的工資優勢消失。其總體結果將導致美國消費總量和社會福利減少，最終影響美國經濟的發展。

（二）邊境調節稅有助于改善美國貿易收支狀況。美國近20余年來，即使服務貿易略有盈余，但受商品貿易巨額逆差的影響，貿易總額一直呈現“逆差”狀態（見圖1）。長期出現巨額貿易逆差，表明一國的外匯儲備減少，國內資源外流，對外債務增加，在國際貿易中處于不利地位，進而影響國民經濟正常運轉。

邊境調節稅通過對“進口商品征稅、出口商品免稅”的方式，使出口比進口產品獲得更多的利潤，市場這只“無形的手”將引導更多企業在美國設廠并減少進口需求，從而改變美國貿易長期逆差的局面。

（三）邊境調節稅將使美元顯著升值。理論上，實施邊境調節稅將使美元升值，但由于出口和進口商品更加便宜，從而抵消美元升值的影響，保持貿易中性。然而這一過程是緩慢的，且不一定能調整到位。據估計，如果邊境調節制度下的公司稅稅率為20%，則需要使美元升值25%才能平衡進出口貿易。即使美元升值達不到25%，也足以深深傷害以美元計價的債務承擔者，并引起金融市場劇烈動蕩。

六、邊境調節稅對世界經濟發展格局的影響

正如資本市場將特朗普當選美國總統視為“黑天鵝”事件一樣，邊境調節稅一旦實施，將攪動世界經濟發展的格局。

（一）邊境調節稅可能引發其他國家的報復性舉措。一旦實施邊境調節稅，歐盟將在WTO框架內起訴美國，加拿大外交部長將代表加拿大作出“適當回應”，中國商務部部長稱中國密切關注事態進展并做好相關預案。這一次，不再是西方發達國家針對某一個國家的“戰爭”，而是美國“挑戰”全世界的“戰爭”，其他國家必將共同對美國的邊境調節稅作出回應。如果其他國家對來自美國的商品征收關稅或者也效仿美國的方式對本國出口商品免征所得稅，那么美國的任何收益將隨著時間的推移而受到削弱。

（二）邊境調節稅使全球不確定性因素加強。邊境調節稅將導致自由貿易原則被破壞，嚴重沖擊幾十年來世界各國建立起來的國際貿易規則。另外，隨著美元的大幅波動，將給全球金融市場穩定性造成傷害，所有以美元計價的資產和負債都會隨之受到影響。沒有任何國家是最后的贏家，并將給世界政治、經濟格局帶來嚴重的不確定性。

七、我國對邊境調節稅的應對策略

鑒于美國的重要性和全球領導力，我國應高度重視美國以邊境調節稅為代表的一攬子稅改計劃，秉承“理性看待、保持定力、認真應對”的基本原則做好應對預案。

（一）邊境調節稅對我國的影響

1.邊境調節稅可能會縮減我國對美國的貿易順差。如圖2所示，1999年—2015年，我國對美國貿易一直呈現順差態勢，除了服務貿易美國能夠有少量貿易順差，商品貿易出現巨額逆差，并持續擴大。近年來，我國已成為美國第一大貿易逆差來源國。根據2017年2月7日美國商務部公布的數據顯示，2016年美國對中國的貿易逆差為3 470億美元，占整體貿易逆差的47%。如果邊境調節稅政策實施，出口到美國的商品會在當前基礎上多征20%的稅，無形中提高了商品價格，因此美國將減少對我國商品的進口需求，縮減美國對我國貿易逆差，影響到我國產品對美國的出口份額。

2.邊境調節稅可能會引發我國資本外流和人民幣貶值風險。邊境調節稅使美元升值的同時也容易加快美國通脹的步伐，考慮到美國當前的失業率持續下降，美聯儲貨幣政策的方向是加息和縮表。國內方面，當前我國經濟下行壓力有望稍緩，但結構調整任務依然艱巨，部分領域資產泡沫問題凸顯，金融風險暴露或將繼續增多。根據國家外匯管理局的數據顯示，中國年度資本賬戶逆差與季度資本賬戶逆差分別在2016年與2016年4季度達到歷史性峰值。內外共同因素決定，人民幣匯率和資本外流壓力依然較大。

（二）我國的應對措施

1.完善我國現有的增值稅體系。對于美國建立目的地型公司稅的設想，間接證明我國堅持增值稅作為主體稅種之一，并全面推行營改增的正確選擇。盡管我國已全面推開營改增試點，實現對所有貨物和服務征收增值稅，但是稅制還需進一步改革，使之更加公平高效。比如，逐漸簡并繁多的增值稅稅率和征收率，早日做到期末留抵進項即時退稅、出口貨物和服務徹底退稅等，以解決現存的一些難以完全轉嫁增值稅的問題。

2.在保持預算收支平衡的基礎上，著力打好“穩定稅基、降低費用”組合拳。一方面，2014年以來，我國財政赤字逐年增加，2016年首次觸碰所謂的“3%警戒線”水平。我國無法像美國那樣，通過增發貨幣向境外轉嫁債務負擔和通脹壓力。因此，不宜在營改增基礎上再出臺大規模減稅舉措，同時進一步壓縮政府支出規模，應立足保持預算平衡，為財政政策的有效調節留有空間。另一方面，針對當前我國企業非稅收負擔過重，制度性交易成本較高等問題，應適當為企業“松綁”，減輕企業交易性成本和非稅收性費用支出，有助于增強企業活力。

圖2 1999年—2015年美國對中國商品和服務貿易額

3.在中美國際貿易中，打造“不對稱競爭力”。美國和中國分別是最大發達經濟體和最大發展中經濟體，經濟的相互依存度不斷加深。不對稱競爭力體現在中美兩國依存契合度高、行業互補優勢明顯。雖然我國向美國出口大量工業品，但大部分都是勞動密集型及能源和資源消耗型的低附加值產品，而我國從美國進口了大量高附加值的科技產品。雖然我國在貨物貿易中對美國存在順差，但在服務貿易領域我國對美國存在貿易逆差，而且隨著我國服務業對外開放的深度加大，中美之間的服務貿易逆差有逐步擴大的趨勢。中美兩國密切的經貿交往使得彼此密不可分，合則兩利、分則兩害。

4.在國際貿易環境惡化的背景下，深挖內需。實施邊境調節稅，有可能給國際貿易環境蒙上一層陰影。因此，應該擴大內需，依靠消費提振經濟并抵御外部風險。2016年，我國社會零售業總額達到33.2萬億元人民幣，與5萬億美元的美國國內零售業總額差距不大。而過去十年我國消費年均增長率高達15.4%，遠超美國年均2.5%的增速。鑄造健康可持續發展的消費市場是政策發力的關鍵，未來一段時間，需要加大力度支持消費轉型升級，提高中高端產品消費和服務品質，并配合新一輪服務業的供給側改革，著力解決消費領域供需錯配問題，增加內需以減弱外部沖擊，加快研究助力消費需求有序增長的稅收政策。

5.以供給側結構性改革為契機，推進產業升級。邊境調節稅為代表的一攬子稅改計劃，目的都是為了“讓美國人重返工作”，發展制造業并增加美國就業數量。但對我國而言，即使沒有特朗普稅改的沖擊，傳統勞動密集型產業、低附加值、高人工的產業也會隨著我國人口紅利的減少、工資的提升而逐漸撤離中國，遷移到人工成本更加低廉的國家。一定程度而言，這是經濟發展的必然規律，是發展到更高層次的必然結果。因此，我們更應該思考如何優化供給結構、提升產業結構，加快研究以創新為引領的產業結構升級的財稅政策，而不是擔憂那些低附加值、高人工的行業流向了東南亞國家還是美國。

6.持續推進全球化建設，補位不越位。在特朗普退出多邊貿易協定談判，并呈現出明顯逆全球化傾向之時，我國提出“適應和引導好經濟全球化，消解經濟全球化的負面影響”，贏得國際上廣泛贊譽，借此機會配合國內市場化改革與加快開放步伐，對于展現大國擔當與推動既定改革方案都是有利的。我國應該順勢而為，持續加強與歐盟、東盟、南美的合作。同時增強我國在世界經濟發展進程中的話語權，以開放的姿態，促進互利共贏。

7.打造中美合作新亮點，強化基建合作。競選過程中，特朗普將大規模基礎設施建設作為其施政框架的主要內容之一，預計規模在5 000億—10 000億美元。我國作為世界領先的基礎設施建設大國，特朗普政府任內，基礎設施合作有望成為中美合作一大亮點。美國在二戰后建成了規模巨大的州際高速公路網絡、機場群、水運網絡、大型港口設施，但半個世紀后，其中許多設施已經出現嚴重的老化，在運鐵路里程不斷縮短。我國在基礎設施建設方面擁有多層次優勢，改革開放以來，我國長期保持較高水平的固定資產投資，近年來形成了一批具有高水平設計、施工、管理能力的企業，以及非常強大的建筑機械、裝備制造、鋼鐵、水泥等建材行業。特朗普政府的基礎設施投資計劃將為中美兩國帶來很好的合作機遇，一方面為美國帶來就業并改善基礎發展問題；另一方面為我國外匯投資和建筑、建材、工程裝備制造等行業帶來新的增長點。

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責任編輯：高仲芳