供給側改革視角下政府購買公共服務的現實困境與解決路徑

歐陽航+趙月+楊舒慧

[摘 要]我國加快政府職能轉變、推進政府購買公共服務向市場釋放了大量的公共服務購買需求。然而，公共服務作為公共產品，其本質屬性決定了其供給的特殊性。文章將供給側結構性改革引入政府購買公共服務領域，探討了當前我國政府購買公共服務的供給側缺陷，并在此基礎上從供給側改革的視角出發，就如何解決供給困境、推進政府服務購買進行對策研究。

[關鍵詞]政府購買；公共服務；供給缺陷；供給側改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.161

1 問題導論

推進政府購買公共服務是當前我國深化行政體制改革、加快政府職能轉變的重要內容。作為一種市場交易性行為，政府購買公共服務同樣遵循相關的經濟學供求理論。在這一供求關系中，政府作為顧客存在日益增長的需求，需要作為供給方的社會組織社會組織：本文所指社會組織是指包括社會組織和其他企事業單位在內的一切可以向政府提供服務的組織。其中社會組織又包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等，其他企事業單位包括國有企業、民營企業和事業單位等。的有效供給才能得到有效滿足。近年來，隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務在我國各級各地區不斷深入推進，各級各部門所需購買的公共服務規模不斷擴大、種類不斷豐富、要求不斷提高。然而實踐中由于信息的不對稱、公共產品的特殊性等原因，社會對公共服務的供給很大程度上并不能滿足政府現有的需求，更談不上創造新的政府購買需求。供給側缺陷已儼然成為我國公共服務商品市場制約和限制政府購買公共服務的一大現實困境。

因此，推進政府購買公共服務不僅要關注政府買什么、怎么買，如何去擴大政府購買規模的問題，還需從供給側的角度出發，著眼于公共產品的供給端，關注如何有效滿足政府的購買需求，如何挖掘和擴大其潛在購買需求，從而完善社會和市場對公共服務的有效供給，才能在有效滿足政府現有需求的同時進一步激發其潛在需求，加快轉變政府職能，建設服務型政府。

2 供給側角度下政府購買公共服務的現實困境

隨著我國政府購買公共服務的工作不斷推進，其需求不斷擴大，這就需要社會有更多符合條件的社會組織去滿足政府的需求，提供政府所需的公共服務。而從當下從市場需求和供給的角度看，我國政府在向社會組織購買公共服務時卻已存在不容忽視的供給缺陷，這些供給缺陷主要表現有供需錯配、供給偏差、供給不均和供給競爭缺乏這四個方面。

2.1 特征因素——導致供需錯配

供需錯配指當前我國由社會組織提供的公共服務不能有效滿足政府和公眾的現實需求，主要表現為供給過剩和不足并存，某些領域公共服務社會供給過多，而某些領域又存在供給嚴重不足或零供給的狀態。

如表1可見，在一般的八大類社會組織中，深圳市最多的社會組織是社會事業類（社會福利類），而其他類別的社會組織明顯較少，有些甚至完全沒有，諸如文娛體育類。造成此困境的原因包括：①公共產品特征：公共服務因其規模性、公益性、專業性等特征決定了真正具備資質和能力向政府提供公共服務的社會組織在客觀上是有限的，加之很多領域的準入放開力度不夠，很多組織無法進入相關領域。②社會組織發展：雖然目前我國社會上能夠提供的公共服務的社會組織越來越多，但由于我國絕大數社會組織尚處于初期發展階段，其提供的公共服務還是較低級和普遍常規的，同質性也很高，而企事業單位提供的公共服務種類較為固定。因此一方面某一類公共服務供給過剩、導致資源浪費，另一方面很多政府所需的較高層級的新型公共服務供給卻不足，從而導致政府無法購買。③信息不暢通：同時由于信息的不透明、不對稱，社會各界無法及時捕捉政府對公共服務的需求信息，無法果斷識別政府的政策方針，因此不敢盲目生產新的公共產品或服務，也導致了零供給或生產制造滯后的現狀，造成政府的需求無法得到有效滿足。

2.2 委托代理——導致供給偏差

隨著政府將越來越多公共服務外包給社會組織，社會組織提供的公共服務無法滿足和有效解決公共問題和公共需求的現象也日益增多，服務質量參差不齊，很多多元化、個性化、細致化的需求無法得到滿足，即社會組織的公共服務供給沒有滿足真正的需求目標，形式大于實質，績效低下。

這種供給偏差產生的原因是在政府購買公共服務的政策框架下，行政機構不再直接生產公共服務，而是以公民的利益代言人和服務購買者的身份出現，向服務市場提出購買需求，并借助服務合同方式向服務承包商購買服務以滿足公共服務需求（詹國彬，2013）。在這種框架下，政府是和服務承包商而不是服務的直接受益者構成委托—代理關系，政府是委托人，服務承包商是代理者，兩者之間一旦形成委托—代理關系，就很難避免逆向選擇和規避道德風險問題。在多方信息不對稱的情況下，再加上目前我國政府購買公共服務的監管制度不完善，績效評估機制不健全，現實中還尚未成立專門的機構或部門對社會組織購買的公共服務的質量和效果進行科學系統的監管與評估包，因此導致很多服務承包商一方面只討好委托者（即政府相關部門或官員）的喜好。另一方面在金錢和利益的驅動下，提供給社會和公眾的也是以次充好的服務，結果并沒有真正解決社會問題滿足公眾需要，導致嚴重的供給偏差。

2.3 要素分布——導致供給不均

當前我國公共服務供給不均主要表現為地域供給不均。政府職能轉移和購買公共服務是簡政放權、推動政府行政體制改革的必然要求，是各級各地政府部門都必須推行的工作。2013年7月，李克強總理在國務院常務會議上要求推進政府向社會力量購買服務并頒布指導意見。然而目前我國社會組織公共服務供給出現嚴重的地域不均問題，主要表現為大城市供給多于小城市、省會城市供給多于其他地級市、市府所在縣區供給多于其他縣區（如表2所示）。

社會組織服務供給不均與服務生產要素的分布和流動性有密切關系。按照經濟學的一般原理分析，單一的或極少的一兩種生產要素不可能形成生產力，只有若干種生產要素的相互結合和有機結合才能形成生產力并促進社會發展。發達地區集中了形成社會組織的多種生產要素，諸如各類勞動、人才、技術和資金等，因此在此比較容易形成各種社會組織，并茁壯成長，去購買政府的公共服務。而在欠發達地區則剛好相反，擁有一兩種生產要素難以形成諸多社會組織來提供政府所需購買的服務。此外，公共服務作為一種公共產品，其流動性較差，雖然國家一直在倡導各類企事業單位、社會團體或大學生組織開展“科教、文衛、藝術”三下鄉活動，但這些活動開展成本高、運作過程難、活動收益小，其內在的流動性還是比較固化和吃力的。因此社會組織的分布是存在嚴重不均，由此帶來的社會組織服務供給的嚴重不均已極大程度上限制了相關地方政府部門向社會力量購買公共服務的推進，很多發達地區早已承包給社工組織開展的社區服務在一些欠發達地區仍由政府在親力親為。

2.4 市場未全——缺少供給競爭

所有支持和倡導政府購買的理論都是建立在“政府購買把公共服務供給推向一個市場競爭的領域中，而市場競爭的結果將帶來效率的提升和成本的降低”的假設之上，可見政府向社會組織購買公共服務效益的實現是建立在充分的市場競爭上的。然而在我國社會組織在公共服務的供給方面卻存在兩個問題：一是市場競爭主體難以形成；二是現有競爭水平較低。據調查在人口超過1300萬的廣州，公共服務購買洽談會僅有34家社工服務機構出席參加競投，而人口僅有700萬的香港，卻有超過1萬家民間組織參與其中。

公共服務產品的屬性決定了其供給主體的特殊性與有限性，進而導致公共服務市場發育困難，市場主體沒有完全形成。在我國很多地區、很多公共服務，如果不是政府需要，根本就不會有供給、有市場。因此在更多時候，政府要么放棄購買要么被迫采用定向購買（委托購買）的方式，所謂的市場競爭很多情況下都不存在，服務的數量與質量就難以保障，而建立在此基礎上的成本降低和效率提高也因此大打折扣。

由此可見，政府購買服務轉移職能主要靠各類社會組織來實現，社會組織的發展與成長，即供給側的發展深刻影響著政府購買公共服務的行為表現、質量和力度。

3 政府購買公共服務供給側困境的解決路徑

擴大政府購買公共服務的力度，推進政府職能轉移，在把政府諸多職能推向社會或市場的同時，絕不能忽略社會和市場的承受能力，即公共服務的供給能力，改善供給體系才能有效對接相應需求。基于以上分析，政府購買公共服務在擴大總需求的同時，政府或社會應因勢利導，以問題倒逼的形式，著眼供給側改革，多方合力解決我國政府購買公共服務的供給困境。

3.1 引入多元主體，引導發展方向，解決供需錯配

政府要積極轉變觀念，明確自身管理職能與定位、堅定服務型轉型方向，重新審視和界定社會組織等在社會治理上的角色定位與重要作用，逐步加大放開力度和放開領域，促進以社會組織為主導的多元公共服務社會供給主體的形成。此外，在培育增量的同時，還需調整存量，調整公共服務資源在不同領域的分配，以緩解供給過剩與不足并存的局面。要積極引導社會組織等向無供給方、供給匱乏的公共服務領域發展，鼓勵社會資本和社會組織等進入相關公共服務領域，引導其將現有資源從供給過剩的領域調整到供給匱乏的領域、開發和提供新型公共服務，提高自身產品的獨特性，培育適銷對路的公共服務。

3.2 促進轉型升級，強化社會責任，克服供給偏差

各類市場公共服務的提供者應不斷促進自身發展、促進自身轉型升級，積極學習吸收國外先進發展經驗、積極探索適合我國國情的發展模式，引進先進技術和理念，創新管理模式、服務種類和產品形式，不斷滿足我國社會和公眾對公共服務日新月異的需要。同時，強化企業或組織的社會責任感，克服組織內部的官僚主義作風，明確自身成立使命與價值，清晰自身具體工作任務和目標，真正為社會、為公眾等具體服務對象服務，實現對組織和個人的績效管理。

3.3 促進要素合理分配，因地制宜開發新要素，破除供給不均

引導和鼓勵一些發展成熟的社會組織和基金會等將公共服務的業務范圍擴展到不發達城市，利用資金支持、稅收減免等優惠政策促進公共服務生產要素逐步向不發達地區輸送。公共服務市場供給匱乏的地方政府更應發揮積極作用，積極主動引進相關要素，努力營造良好的發展環境，使得外面的社會組織等更容易進駐。同時更應充分認識和了解當地資源、盤活和充分利用當地現有要素、鼓勵相關要素向提供政府和公共所需的公共服務發展，培育和發展當地社會組織，因地制宜發展適合地區社會情況公共服務市場供給。

3.4 規范購買行為，加大公開透明度，促進供給競爭

為形成競爭購買環境，在發展社會組織、引入競爭機制的同時，還需健全政府購買服務運行機制，促進購買服務規范化、常態化。各級各地應根據經濟社會發展實際和人民群眾對公共服務的現實需求，在充分聽取社會各界意見基礎上，盡快研究制定政府向社會力量購買服務的指導性目錄，明確政府購買的服務種類、性質和內容，并及時進行動態調整，及時向社會公開發布，從而促進公共服務社會供給的穩定性、常態性和競爭性。

我國政府購買公共服務的供給側結構改革路徑

4 結 論

加快轉變政府職能、推進政府購買服務向社會和市場釋放了大量的公共服務需求，有效的需求需要有效的供給才能滿足，即購買公共服務的需求和公共服務的供給相對接才能真正實現政府公共服務的市場化交易行為。面對公共服務社會供給市場存在的問題，我們應轉變思維和方式，將供給側結構性改革的思維引進來，重視和解決政府購買服務的供給側問題，才能在滿足現有需求的同時，擴大和刺激潛在需求。實現這一目標的過程中將帶來兩方面的利好：一是促進政府購買公共服務的發展，加快轉變政府職能和服務型政府的建設；二是將給市場創造巨大的就業空間和創業機會。因此，推動政府購買公共服務的供給側改革將是一件利國利民的重要舉措。

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