城市管理，法律不能缺位

鄭智維

十二屆全國人大代表、西安市市長上官吉慶：

“制定一部《中華人民共和國城市管理法》，既是規范城市管理、增強城市管理效能的需要，也是加快建設法治政府，全面推進依法治國的需要。”

城管執法，一度成為社會關注的焦點。

隨著“城市化時代”已然到來，城市管理依然存在體制不順、效能不高的問題。產生問題的重要原因之一，是缺少一部國家層面的專門法律。

在十二屆全國人大代表、西安市市長上官吉慶看來，當下亟須有一部國家層面的法律來規范并指導城市管理工作。

“制定一部《中華人民共和國城市管理法》，既是規范城市管理、增強城市管理效能的需要，也是加快建設法治政府，全面推進依法治國的需要。”接受《民生周刊》采訪時，上官吉慶說。

“城市化”國家

改革開放以來，我國社會經濟發展迅猛。與此同時，城市化進程每年以將近一個百分點的增長速度持續推進。

2016年，我國城鎮化率已達到57.35%，城鎮常住人口達到了7.9億。在一定程度上，我國已成為“城市化”國家。伴隨“城市化時代”的到來，城市社會經濟格局深刻調整，對城市管理提出了新的更高要求。

2015年12月，召開了中央城市工作會議。這是繼改革開放以來，第一次中央召開城市工作會議，強調要尊重城市發展規律，注重統籌協調，著力提高城市發展的持續性、系統性、宜居性。

之后，中共中央、國務院印發了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》。

該意見要求理順城市管理執法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，進一步提高城市管理和公共服務水平，支持有條件的地方和部門針對城市管理出臺相應法規。

“各地、各部門在依法管理城市方面也進行了有益探索，積累了寶貴經驗，但由于地方性法規的法律層級較低，部門規章條塊特征明顯，較難有機融合，均不能很好地適應現代城市管理需求，需要在國家層面制定一部城市管理法來統領并融合相關法律，提升城市依法管理的效能。”上官吉慶說。

實際上，城市管理涉及城市規劃、環境保護、道路交通、市政設施、市容市貌等多個部門，執法范圍寬泛，法律關系復雜，需要有一部國家層面的法律對城市管理工作進行頂層設計和系統規范。

體制不順

城市管理，特別是市政執法，是行政執法權力譜系中的重要環節，直接影響公民的人身權、財產權。

據上官吉慶介紹，目前，城管部門行使集中行政處罰權的主要依據來源是以下幾個通知：

《中華人民共和國行政處罰法》第16條、國務院先后下發的《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔1996〕13號）、《關于全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號）、《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）和《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）。

“其實質是將其他部門的行政處罰權轉由城管部門行使，也就是‘借法執法。”談及這種情形，他說，根據行政法法理和依法治國的要求，行政機關的職權必須按照法定原則獲得和行使，城管部門行使集中行政處罰權的法律依據目前還不夠完善。

在實際工作中，一些地方依據國務院通知、決定及試點方案的批復，制定了地方性法規、政府規章等行政規范性文件。

這些文件，從行政法淵源角度看，法律位階低、內容差異大、地方特點濃厚，規范和保障城市管理的效能有限，無法解決城管體制不順的問題。

隨著城市建設的快速發展，城市管理的權力和職責也不斷擴大。

集中行使行政處罰權的范圍包括：市容環境衛生、城市規劃管理、道路交通秩序、市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理等十幾個方面，涉及19部法律法規及多部地方性規章、部門規章和其他行政規范性文件。

頂層設計

由于沒有一部統一的城市管理法律法規，城市管理工作得不到有效的統一和規范。由于各地的執法范圍、執法程序、法律文書等不盡相同，執法的合法性、權威性時常受到群眾質疑。

“一段時間以來，城管簡單執法、不規范執法與突發性暴力抗拒城管執法事件交織出現，甚至出現了城管隊員跪地執法、臥地執法等無奈而扭曲的執法方式。這既有損法律的尊嚴，也損害了城市管理部門的社會形象。”上官吉慶說。

由于責任分配不明，相關部門之間缺乏長效的聯動協調與信息共享機制。在城市管理問題出現時，往往臨時協調應對。這樣，管理的成本高、效率低，反復性較大，管理效果難以持續。

從這個角度來看，需要對城市管理的職責進行明確，以形成各部門分工負責、權責明晰的城市管理格局，避免各執法部門之間相互推諉的現象。

在上官吉慶看來，立法不僅有利于理順管理體制，提升城市管理效能，還有利于規范城市管理執法行為，減少人民群眾的質疑，更有利于明確管理職責，避免多頭執法和相互推諉的問題。

“城市管理是一項綜合、系統、復雜的工作，需要優化頂層設計來支撐末端落實。”上官吉慶建議，全國人大對城市管理立法工作進行調研，盡快啟動立法程序，制定一部城市綜合管理法律，使城市管理有章可循、城市執法有法可依，有效化解城市管理難題，構建城市綜合管理法治化新格局。