“遍地花開，怎遭掣肘？”

【摘要】“返回地”政策自實施以來順應民心，深受地方政府重視，其重要性日益上升，但由于其是新生事物，在政策實行中仍存在一些不足。筆者針對建設資金存在門檻，土地分配不足戶，建設缺乏前瞻性等現象進行調查研究。在此基礎上提出應通過改變利益分配方式，制定規范“返回地”分配條例，明確“返回地”建設集群，加大政府監管力度等相關建議。

【關鍵詞】返回地 土地權益 建設體系

“返回地”即安置留地，指政府依法征收農民集體土地后，按征收土地面積的一定比例返給農村集體經濟組織的國有土地。政府在城市化過程中土地利益分配博弈中所執的價值取向是億萬民眾翹首以觀的。以溫州市為例，創新的農村返回地制度以國有土地使用權代替土地補償費，使得政府、開發商、村民形成合作模式，較好地保障了失地農民的權益，也保證了城市的統一規劃建設。然而，“返回地”政策是改革開放過程中的新生事物，政策大幅推廣的同時暴露了許多問題。

為了解民眾現下對“返回地”政策所持態度及“返回地”政策的落實狀況，筆者以溫州瑞安市為例，通過實地考察，咨詢相關認識意見和查閱相關資料等方式進行調查研究，從而分析現今政府推動落實“返回地”政策存在的阻力，探討“返回地”政策改進的合理舉措。

一、背景

（一）“返回地”政策的推行歷程

“返回地”的概念對其他城市居民而言，非常陌生甚至難以理解，在城市化進程中，為了城鄉經濟的協調發展和保障城郊結合部失地農民的權益，該政策是對失地農民利益補償的有關政策進行調整和創新。

“返回地”住宅項目，土地性質為國有建設用地，能夠依法出讓，在溫州瑞安則無一例外都采取了建房指標分割到戶、由村集體自行集資開發的模式。瑞安市于2003年開始實施返回地制度。截至2011年7月全市已建安置留地面積為3777.62畝。農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組（實踐中一般為村民委員會），依照法律規定的民主議定程序，對返回到村的國有土地使用權予以分配，通常分配到戶，表現形式為未來建設完工的房屋面積數量，故俗稱“紅證”，即返回地建房指標。但隨著炒房熱潮的出現，有些農民在利益的驅動下，不僅未去建設返回地，反而出售返回地指標，形成了數百億元的交易市場。直至政府出臺相關文件明令禁止“紅證”交易，房價的無限哄抬趨勢才得以平緩。其間“返回地”經歷了從眾人追捧熱炒房價到政府叫停價格驟降的大起大落。在“返回地”價格暴跌之后，許多村集體的“返回地”一度無人問津，建設暫緩，土地閑置。但在2014年6月，政府出臺《瑞安市人民政府關于進一步規范我市房地產市場的實施意見》的相關政策，讓擱置已久的“返回地”建設又重新提上日程。

（二）“返回地”政策大范圍推廣的原因

1.城市建設滯后設施老舊，居民亟需改善居住環境。以瑞安市星火村為例，星火村毗鄰繁華的市莘塍東街，但星火村內民宅卻多為老建筑，大部分房屋有二十年以上歷史，甚至有三四十年的老建筑，年久失修。且村內道路狹窄，交通不便，城市基礎配套設施落后，各方面建設步伐也相對滯后，村民居住水平較低，已不能滿足村民日益提高的生產及生活需求。民眾急于改變目前落后的城市居住環境，提高生活質量。而“返回地”建設的落實即補償失地農民集體又為所需民眾提供現代化的住房，一舉兩得。

2.商品房價居高不下，普通百姓無力負擔。商品房價格居高不下，是“返回地”政策得以大范圍推廣的重要原因之一。瑞安市2013年經濟實力位居全國百強縣第20位，但房價卻排名全國縣級市第一。根據房地產有限公司發布2015年9月的業績公告，瑞安房地產均價為15375元/平方米。其中，2015年9月新樓盤均價為20843元/平方米，2015年9月二手房均價為15462元/平方米。僅作為一個縣級市，房價遠超出普通百姓所能承受的范圍，這是非正常之象。高昂的房價民眾無力負擔，長此以往將造成人才流失，勞動力匱乏等社會現象。

3.貨幣補償標準較低，返回地建設更有利。相對建成“返回地”而言，直接的貨幣補償數額較低，征地貨幣補償機制的大范圍推廣仍有待商榷。《土地法》第四十七條規定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。”“如果上述安置標準尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”國家規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。如果不建設“返回地”，則按照農業種糧的用途進行補償。按一畝平均毛收入1000元來算，每畝30倍才3萬元，可若按村集體建成“返回地”，一平米指標至少可得5000元。正是二者的巨大差距，讓村集體更傾向于選擇建設返回地。

二、存在的主要問題

“返回地”政策是政府實現征地補償利益的重要機制。早年政府執行征地后，民眾雖無可奈何仍心有不忿。“返回地”政策的出爐在一定程度上平抑了高漲的房價，為普通百姓提供了相對廉價的住房，滿足了廣大居民的急于提高的物質需求，是不可多得的順應民心之舉。據調查，未建的返回地指標價格再加上土建造價，要比商品房便宜40%～60%。現基于筆者調查，“返回地”政策主要存在以下問題：

（一）政策存在資金門檻，限制于低收入人群

自經濟危機以來，溫州及其周邊城市經濟持續低迷。瑞安市隸屬其一，且瑞安市農村財富的兩極分化比較嚴重。瑞安市2013年全市城鎮居民人均可支配收入42500元，農村居民人均收入僅為17600元。而僅僅“返回地”指標建設均要花費數萬元以上，如若完成整個房屋建設，對于占相對一定比例的低收入人群實屬不利。這將導致該政策從根本上無法對其進行補償，反而要其先行繳費，逆其道而行之，更加加重居民的生活負擔。對于大部分人群，相對于滿足其住房需求而言，勿使日常使用資金存在“斷鏈”現象才是更為切合實際的。

（二）返回地分布零散，不利城市規劃格局

據筆者調查，“返回地”地理位置多由所屬街道決定再呈給政府審核。但由于各個街道經濟實力，發展背景等原因，返回地建設一直分散各地，并沒有很好的整體規劃格局。就目前雖然緩解居民急于改善住房條件的壓力，但就城市整體規劃而言，分落各處的居民區不利于城市長遠規劃。返回地多地處偏僻，這同樣給交通道路建設施加了壓力。

（三）分配難以成足戶，方式多樣不明細

目前，各個街道“返回地”所制定的分配具體方案各有不同。可以是按宅基地間數計算，也可以是按戶或按人分配建筑面積，面積從幾個平方米到幾百平方米不等，一般為基準分配數加上按家庭人口分配的數目。以星火村為例，一個三口之家分到返回地建設指標約為110平房米。而孤寡老人只能分到幾十平方米。但是住宅建設時仍是按固定大小的成套戶型建設。這就意味著，分到指標的村民想獲得住房，除了本應繳納的建設造價之外，還必須補繳指標之外的房屋面積造價。分配房屋難以足戶再加上經濟實力負擔不起，這也是大部分人選擇“返回地”建成后出售的原因之一。

（四）立項環評不透明，負外部性惹爭議

政府部門從“返回地”的立項、審批一直到開工建設都一直將周邊居民隔離于視野之外。項目環評過程中幾乎沒有進行正式的信息公開，所謂的參與也僅限于與項目環評程序有關的專家學者參與，沒有充分考慮周邊居民的利益。有些項目甚至是地方政府或其領導者出于某種經濟或政治利益的驅動考量，拍板決定從而興建的。而一旦這些集體利益或個人利益最終被轉換為“公共利益”，那些被選中區域的當地居民只能承受設施建造及運營時所帶來的負外部成本。換言之，附近居民的知情權和參與權都在很大程度上被剝奪了。這無疑將導致民眾的不滿，成為引發政府與群眾矛盾的導火索。

（五）土地閑置惹爭議，政府公信力受影響

在2009年前后由于各種原因，返回地不能如期的進行建設，土地閑置最長的有十多年、短的也有三四年——不僅是資源浪費，而且政府公信力極受影響。在政府發現這一弊端并緊急督促之下，返回地空置一現象得到改善，但政府公信力不是一朝一夕可以大幅提升的。這也是現如今部分居民猶豫遲疑不肯繳費的原因。他們擔心分給手中的一紙“紅證”變成虛無縹緲的廢紙。

三、相關對策建議

“返回地”政策是因土地分配過程中失地農民與政府部門進行利益博弈的成果，政策大幅推廣的同時難免會揭露其弊。根據調查發現的問題，筆者針對市政府主要提出如下相關對策：

（一）改變利益分配方式，各取所需自行分配

政府改變集體土地征用后返回村民利益的分配方式，從源頭上杜絕返回地建房指標。

一是可用貨幣分配替換實物分配，除了安置補助費和土地補償費之外，政府應合理分配土地增值收益：土地非農轉用后增值收益可觀，政府應從土地出讓收益中按一定比例公開返回給村集體。

二可征用集體土地后以貨幣補償或者將返回地建設用地以招、掛、拍等方式公開出讓，由房地產開發企業參與建設，建成后的房屋或該房屋向社會公開出售。而所得的收益由村集體內部公開透明分配。

三可采取土地入股型的安置模式，將土地征用補償費或者是土地按使用權折合為股份，通過村集體與用地單位合理協商，以簽訂合同的方式約定以優先股的方式獲取收益。

（二）開發返回地交易市場，明確制定相關性條例

政府應該將“返回地”交易合法化，給市場以更加明確的期待，并對市場加以規范，將“返回地”市場參照商品房建設模式。如此能更為妥善地解決建設前期資金掣肘的問題，以便于整個建設流程地順利開展。規范交易市場，明確“土地證”和“房產證”的歸屬權問題，加強宏觀調控，在現今樓市存在重煥活力趨勢的大環境下，可避免地產泡沫。

（三）規范土地分配流程，嚴謹規劃城市建設

現今分配都由村委會決定，各自為政。政府應基于各個街道的返回地分配現狀形成一套合理公開明確的分配體系。且目前瑞安市公開的城市規劃建設藍圖明確到2016年。而“返回地”建成以后，居民多會居住十年甚至數十年。在考慮到城市長遠建設規劃，相對分散的“返回地”建設小區應盡可能合理布局，政府應加大監管力度，城建部門在批準“返回地”建設前應考慮未來城市建設長期方向。土地利用總體規劃和城市規劃中要提前對可能的安置留地作出安排，避免因不符合“兩規”而影響項目建設。

（四）加強群眾監督，確保透明公開

根據瑞政發〔2003〕139號文件第21條的相關規定，村集體實行統一建設方式一般有兩種：一是村民集資，委托地產商建設；二是將土地招拍掛，實行一般的房地產開發模式，地產商返還一定數量的安置房。招投標過程中難免出現“水分”。政府應對返回地工程的建設建立更加社會化和透明化的監督程序，讓村委會、業主、社會公眾、政府一起參與工程監督等。對于已審批的返回地項目，應盡快督促村集體組織決定返回地建房指標分配方案，分配對象名單及時上報國土資源部門審核備案，逾期不上報名單的按閑置土地處置。有關職能部門簡化審批程序，提高服務質量，加快返回地建房進度，有效減少返回地建設、分配等環節存在的問題。合理利用互聯網公開公示，讓權利真正曝光在“陽光”下。

（五）完善征地制度，健全法律體系

“返回地”政策乃至所有的征地安置政策都缺乏一個結構完善、體系健全的上位法體系，各地在實際操作中各行其道，其執行形式和安置方式層出不窮。這就需要在高于“返回地”政策的法律法規層面上，出臺一個統一規范“返回地”政策原則和基本程序的法律文件。政府應充分認識到加強頂層設計的必要性和緊迫性，立足當前，著眼未來。加強對被征地農民補償安置問題的研究，以明確改革的方向、思路和目標，明確推進改革的時序，實現改革的整體聯動和相關政策之間的銜接。同時，在大原則不變的基礎上，將具體實施的細則交由地方制定。

參考文獻

[1]無劍.瑞安返還地的尷尬[N].新民周刊，2009.

[2]謝良兵.天價縣級市瑞安瘋了 農村安置房紅證讓炒客瘋狂[N].經濟觀察報，2009.

[3]黃燁斐，尹思，周銳波.失地農民安置方式比較[J].中國城市經濟，2011.

基金項目：本文系“2016年浙江省大學生科技創新活動計劃暨新苗人才計劃”研究成果。項目編號：2016R414015。

作者簡介：周銘（1994-），女，漢族，浙江瑞安人，就讀于浙江財經大學，研究方向：國際經濟與貿易。