“一把手”權力監督五大關系探析

楊雄

摘要近幾年來，從中央到地方查處的貪腐案件來看，“一把手”已成為貪污腐敗、瀆職犯罪的重災區。對此，各級黨組織就如何監督“一把手”進行了深入的研究，也做了大量的工作，取得了一定的成效，但仍面臨不少現實困惑和棘手問題。本文擬從如何處理“一把手”權力監督的五大關系來深化認識“一把手”監督規律，尋找有效監督的多種途徑。

關鍵詞一把手腐敗權力監督關系

近幾年來，黨政“一把手”違法違紀的案件數量不斷增加。從中央到地方查處的貪腐案件來看，“一把手”已成為貪污腐敗、瀆職犯罪的重災區。據統計，“一把手”犯案比例已超過了50%。對此，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上的講話中強調，要強化監督，著力改進對領導干部特別是“一把手”行使權力的監督。各級黨組織就如何監督“一把手”進行了深入的研究，也做了大量的工作，取得了一定的成效，但仍面臨不少現實困惑和棘手問題。筆者認為，要解決好“一把手”的監督難題必須要處理好五大關系。

一、選拔任用與日常監督的關系

我國現行干部選用機制基本上沿用過去委任制的方法，決定性機制在于自上而下任免，本質要求是自下而上對上負責。這種制度的根本缺陷在于造成上級監督不到，同級不能監督，下級不敢監督的狀況，使監督缺位，容易導致用人上的暗箱操作，出現“一把手”說了算的問題。

而正是這種干部選拔機制在某種程度上導致了重選拔、輕管理、弱監督的現象。一方面，重選拔輕管理。各級組織對選用“一把手”是比較慎重的，但干部任職后管理很難跟上，對“一把手”任職后的日常思想動態、道德品質、民主作風、廉潔自律情況難以進行全面的、動態的掌握。另一方面，重使用弱監督。有的黨組織及領導在對下級“一把手”的監督上往往只注重經濟指標完成情況，忽視對其思想、作風的監督。在這種情形下，“一把手”的權力活動往往處在封閉運行狀態，透明度很低，外部很難進行監督，甚至出現監督“真空”。

針對這種狀況，各級監督主體必須要認識并處理好“一把手”的選拔任用和日常監督的關系，既要形成科學的用人機制，切實按照德才兼備、注重實績、群眾公認的原則選人用人，把對“一把手”的監督超前到位；又要切實做好日常監督工作，通過厘權、“曬”權、行權、制權、評權等方式，進一步明確“一把手”的權力內容、權力邊界、權力行使方式和程序、與權力對等的責任等，實現權力在陽光下運行。

二、強化權威與約束權力的關系

根據我國國情看，辦好一件事情，關鍵是看“一把手”。“一把手”的特殊地位和作用，決定了必須賦予其很大的權力。而這種“一把手”賦權過重，權力過分集中于個人手里的情形必然造成官僚主義，難免發生“拍腦袋”犯錯誤的情況。對此，有些地方試圖用“限權”“分權”和“禁權”的辦法，對“一把手”權力進行分解。但這種向“一把手”分權在某個層面來理解的話就是對其權威的挑戰，必須會引發抵觸，需要注意掌握好尺度和分寸，否則可能會影響其個人權威性和工作積極性，甚至會影響整體工作的推進。因此，強化權威與約束權力的分寸需要拿捏把握好，這也是當前探索“一把手”權力監督所面臨的一個難題。

三、監督主體與監督客體的關系

有效的監督機制應是以監督客體處于監督主體的有效監督下為前提，監督主體的監督活動不受監督客體的直接制約和約束。從對“一把手”監督的方式看，現行監督主要是以同級監督為主，上級監督與下級監督、黨內監督與黨外監督相結合的監督機制，這種監督機制往往難以達到監督的目的：一是在目前雙重領導體制下，同級監督機構無法進行有效監督，班子成員不敢監督，從而使同級監督流于形式；二是作為監督主體的上級紀檢監察機關，由于受時間和空間限制，無法及時了解和掌握下級黨政“一把手”活動情況和問題，也難以實施有效監督；三是黨員群眾對本地區、本部門和本單位的重大決策鮮有機會參與和了解，對“一把手”的“一支筆”這類權力運作情況知之甚少，從而導致黨員群眾因不知情而無法進行監督，形成了較為普遍的群眾監督缺位的狀況。

面對這種狀況，我們在不斷強化監督力度的同時，應該更多的考慮如何正確處理好監督主體和監督客體的關系，而進一步增強監督主體的獨立性應是解決辦法的首選。

獨立性原則本是權力制約的一條基本規律。如果權力制約主體沒有相對獨立的權力而依附于被監督者，就不可能以權力制約權力，權力制約的目的就會落空。要真正抓好對“一把手”權力的監督，必須增強監督主體的獨立性，其途徑主要有二：一是建立垂直的監督領導體制，二是保障和落實黨員民主權利，對“一把手”進行有效監督。

四、思想教育與制度懲處的關系

從近幾年各地查處的腐敗案件看，“一把手”在其中占有相當的比重，不少觸目驚心的大案要案多數系“一把手”所為，一些串案窩案的發生更是少不了“一把手”的參與和主導。對此，黨中央及各級黨委、紀委專門針對“一把手”權力監督問題出臺了一系列預防腐敗和懲治腐敗的制度規定，也重點查處了一批腐敗分子，但“一把手”的腐敗現象仍在一些地方和領域不斷滋生蔓延。

面對這種尷尬局面，筆者以為，我們要妥善處理好思想教育和制度懲處的關系，一方面，要不斷加強對違反制度行為的懲罰力度，形成不敢違反制度的懲戒機制，促進制度意識價值理性的形成。就象對待行人闖紅燈，如果加大懲罰力度，闖一個罰一個，行人就不敢闖紅燈了，久而久之就會養成一種遵守交通規則的習慣，規則意識也會養成。另一方面，也應大力進行以權利為核心的法治教育和以誠信為核心的道德教育，提高公民的權利意識、維權意識、守法意識和自律能力、道德約束，養成一種以遵守制度為榮，以違反制度為恥的精神文化，形成制度意識的價值理性。

中國百年來對法制中國的建設，是選擇法律的工具性作用，而不是選擇法律信仰。目前，我國尚處于制度的工具理性階段，遵守制度的道德還沒有養成，對于“一把手”權力的制約與監督還沒有達到應有的監督效果，一些制度甚至形同虛設，這歸根結底是沒有形成對制度的價值理性，特別是一些“一把手”視自己為特殊人群，甚至認為自己能夠超越于制度之外。因此，在進行“一把手”權力制約與監督籠子的頂層設計之外，還有待在培育制度的價值理性上下功夫。

五、約束權力與工作積極性的關系

針對賦權過重的問題，一些地方試圖對“一把手”權力進行分解，對“一把手”權力進行干預。但這種向“一把手”“開刀”分權或用權干預，如果處理不好可能會引發“一把手”的抵觸甚至反對情緒，還可能直接影響其工作積極性，甚至可能出現干脆“撂挑子”不管的局面。因此，約束權力與工作積極性的關系處理和分寸把握，是探索“一把手”權力監督所面臨的一個兩難選擇，需要慎重對待。

不可否認，在市場經濟條件下，形勢千變萬化，機會稍縱即逝，一個強有力的“一把手”所發揮的作用應該是巨大的，有時甚至是決定性的。因此，對“一把手”的監督約束也必須與時俱進，絕對不能從條條到框框，處處掣肘，盡量不要挫傷其工作積極性。筆者認為，既要健康引導，提高自身免疫力；防患未然，提高預防控制力；規范用權，提高制度約束力；有效監督，提高紀委監督力；廣泛參與，提高社會聯防力；強化巡視，提高懲治威懾力，約束好、監督好“一把手”的用權，又要加強思想教育，提高“一把手”的自律意識。通過開展理想信念教育、官德教育、宗旨教育、勤政廉政教育、民主集中制等學習教育，使“一把手”懂得工作只有分工不同，沒有高低貴賤之分，自覺并樂于接受監督。

參考文獻：

[1]杜曉，任雪.學者總結09年腐敗現象：涉案人級別高向基層滲透[OB/BE].中國共產黨新聞網.

[2] 習近平在十八屆中央紀委三次全會上發表重要講話[R]，北京：人民日報，2014-01-15.