如何實現(xiàn)房地登記與土地等管理工作有效銜接（四）

王月紅+劉正源

前三期我們就天津在實現(xiàn)房地登記與土地供應(yīng)管理、集體土地征收、土地整理儲備等工作有效銜接的一些具體做法和經(jīng)驗進行了探討。不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的法定生效要件和公示方式，登記機構(gòu)依據(jù)申請人提供的權(quán)屬來源材料等對不動產(chǎn)的權(quán)利人、坐落、土地面積、建筑面積、用途等信息進行記載。因規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃條件、建設(shè)工程規(guī)劃許可等規(guī)劃手續(xù)是辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)（如土地出讓合同、劃撥決定書）、房屋所有權(quán)登記等的重要依據(jù)，因此需與不動產(chǎn)登記的有關(guān)政策進行有效銜接。但是由于各自的主管部門分設(shè)、國家標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，具體辦理規(guī)定不一致等原因，規(guī)劃管理與不動產(chǎn)登記實現(xiàn)有效銜接成為必須解決的重要問題。如銜接不好，就無法保證不動產(chǎn)登記的效率和安全，影響權(quán)利人的合法權(quán)益，甚至引發(fā)信訪等問題。天津市在十多年的工作中，積累了一些經(jīng)驗，登記機構(gòu)與相關(guān)部門陸續(xù)制定了一批處理不動產(chǎn)登記與規(guī)劃管理銜接問題的文件，與各位同仁交流。

一、關(guān)于不動產(chǎn)分割、合并、調(diào)整與登記銜接問題

實踐中，部分房地不動產(chǎn)權(quán)利人辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記、拿到不動產(chǎn)權(quán)屬證書后，由于各種原因，要求辦理同一宗不動產(chǎn)的分割登記，將持有的不動產(chǎn)權(quán)屬證書分割為兩本或多本證書，或者要求辦理該不動產(chǎn)與相鄰不動產(chǎn)的合并登記，持多本不動產(chǎn)權(quán)屬證書要求合并為一本。但申請人往往不能提供不動產(chǎn)分割或者合并的批準(zhǔn)文件，而單純要求登記機構(gòu)直接辦理不動產(chǎn)分割或者合并登記，給登記機構(gòu)造成很大壓力。

事實上，2012年下發(fā)的《國土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》（國土資發(fā)〔2012〕134號）中提出了“土地以宗地為單位進行登記。宗地應(yīng)當(dāng)依據(jù)合法的土地權(quán)屬來源材料，結(jié)合實際使用情況，按照地籍調(diào)查程序劃定。……宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。宗地確需分割、合并或調(diào)整邊界的，應(yīng)經(jīng)國土資源主管部門會同有關(guān)部門同意”的要求，2014年國務(wù)院《不動產(chǎn)登記暫行條例》第八條也規(guī)定了“不動產(chǎn)以不動產(chǎn)單元為基本單位進行登記”。辦理相關(guān)首次登記時，劃分不動產(chǎn)單元是以國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、項目規(guī)劃建設(shè)批準(zhǔn)文件等作為依據(jù)的，登記機構(gòu)無權(quán)隨意確定、改變宗地和不動產(chǎn)單元范圍，且按登記要求原則上按不動產(chǎn)單元核發(fā)一本單一版不動產(chǎn)權(quán)屬證書。因此，辦理不動產(chǎn)分割或合并登記也應(yīng)以不動產(chǎn)分割或合并的批準(zhǔn)文件為前提和基礎(chǔ)。

按照不動產(chǎn)登記的概念和內(nèi)涵，不動產(chǎn)登記是一種記載行為，因此，無論是同一權(quán)利人分割或合并不動產(chǎn)，還是因為不動產(chǎn)的部分轉(zhuǎn)移需要分割或合并不動產(chǎn)，均需提交相應(yīng)的分割或合并的權(quán)屬來源材料，以作為登記機構(gòu)記載的依據(jù)：土地的分割或合并需要提供相應(yīng)的用地批準(zhǔn)文件，房屋的分割或合并需要提供相應(yīng)的規(guī)劃批準(zhǔn)文件。為妥善解決實踐中的此類問題，天津市在制定《天津市不動產(chǎn)登記條例》時，在第二十七條、第二十八條將“同一權(quán)利人分割或者合并不動產(chǎn)”“不動產(chǎn)分割、合并導(dǎo)致不動產(chǎn)權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的”納入申請變更登記、轉(zhuǎn)移登記的情形，并在第三十四條、第三十五條等對申請材料進行了規(guī)定，如第三十五條規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者主管部門的批準(zhǔn)文件”。我局在制定《天津市不動產(chǎn)登記規(guī)范》時，也在相關(guān)變更登記、轉(zhuǎn)移登記章節(jié)做出了“同一權(quán)利人分割或者合并不動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件”以及“不動產(chǎn)分割、合并導(dǎo)致權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的，提交分割或合并協(xié)議書以及有權(quán)部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件，或者記載有關(guān)分割或合并內(nèi)容的生效法律文書”的規(guī)定。也就是說，權(quán)利人申請不動產(chǎn)分割或合并登記的，需先行辦理相關(guān)規(guī)劃、用地分割合并手續(xù)，作為辦理變更登記、轉(zhuǎn)移登記的要件。這樣，減少了登記機構(gòu)和工作人員的自由裁量權(quán)，在兩個環(huán)節(jié)實現(xiàn)了不動產(chǎn)管理范圍的一致，切實加強了對權(quán)利的保護以及對不動產(chǎn)開發(fā)利用的管控。

二、關(guān)于房屋規(guī)劃建設(shè)范圍與登記銜接問題

與上述權(quán)利人主動要求調(diào)整不動產(chǎn)單元范圍的情況有所區(qū)別的一類問題是，房屋規(guī)劃建設(shè)范圍與宗地管理范圍發(fā)生沖突。經(jīng)常出現(xiàn)的是分宗供應(yīng)的土地統(tǒng)一實施規(guī)劃的問題，分宗供應(yīng)的相鄰宗地，權(quán)利人雖為同一權(quán)利人，但土地用途不同、建設(shè)用地使用權(quán)終止日期不同，規(guī)劃部門在實施規(guī)劃時卻按照一宗地進行了規(guī)劃，導(dǎo)致有的建筑物同時占壓兩宗地，無法辦理建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)首次登記。

例如，某單位持其建設(shè)的綜合樓項目的國有土地使用證、綜合樓項目規(guī)劃建設(shè)批準(zhǔn)文件，要求辦理房地統(tǒng)一的不動產(chǎn)首次登記。登記機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人先辦理了該不動產(chǎn)的土地登記，登記為兩宗地，土地用途分別為機關(guān)團體用地、住宅用地；之后經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)建設(shè)了綜合樓，同時占壓上述兩宗土地，而住宅宗地部分已給購房人核發(fā)了房地產(chǎn)權(quán)證。又如，一房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)先分別辦理了兩宗相鄰?fù)恋氐牟粍赢a(chǎn)登記，取得了兩本不動產(chǎn)權(quán)屬證書，土地用途均為城鎮(zhèn)住宅用地，土地使用權(quán)類型均為出讓，終止日期分別為2078年8月5日、2080年1月21日；但在商品房項目開發(fā)建設(shè)過程中，該項目規(guī)劃建設(shè)的建筑面積約4000平方米的地下車庫同時占壓了上述兩宗土地，項目竣工后，要求辦理房地統(tǒng)一的不動產(chǎn)首次登記。

上述問題產(chǎn)生的主要原因是規(guī)劃管理部門未按照土地登記范圍批準(zhǔn)相關(guān)項目建設(shè)規(guī)劃造成的，本質(zhì)上是規(guī)劃管理、土地管理基本單元不一致。對于歷史遺留的一個建筑物跨兩宗地等情形，本著“尊重歷史、保護權(quán)利、加強管理”的原則，我們在保證整個建筑物用地性質(zhì)、權(quán)屬等一致的情況下，告知當(dāng)事人按照建筑物范圍調(diào)整用地手續(xù)，按照新的宗地范圍辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記。下一步，我們將加強與規(guī)劃部門的溝通銜接，對于同一權(quán)利人使用的不同宗地，土地用途不同、建設(shè)用地使用權(quán)終止日期不同，如確需統(tǒng)一實施規(guī)劃，應(yīng)先調(diào)整用地界線、土地用途后，規(guī)劃部門再辦理項目建設(shè)規(guī)劃審批手續(xù)。

三、關(guān)于規(guī)劃用地性質(zhì)與登記用途銜接問題

規(guī)劃用地分類和土地管理涉及的用地分類分別依據(jù)住建部出臺的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和國土資源部推動出臺的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》，在土地用途分類的名稱及內(nèi)涵上均存在差異，造成規(guī)劃管理部門與登記機構(gòu)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如果規(guī)劃管理的土地用途分類與不動產(chǎn)登記的用地分類不銜接，同時，供地部門又按照規(guī)劃批準(zhǔn)的土地用途供應(yīng)土地，到登記階段在按照《土地利用現(xiàn)狀分類》去規(guī)范土地用途，會造成受讓人的不理解，認為是按照合同約定用途繳納土地出讓金，登記階段不應(yīng)對用途進行修改，也會造成登記時無法準(zhǔn)確確定土地用途，影響登記效率，造成權(quán)利人不能及時取得不動產(chǎn)權(quán)屬證書，影響抵押融資等，從而損害權(quán)利人利益。

關(guān)于如何妥善處理此類問題，已在本刊第一期進行了討論。根據(jù)住建部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和國土部《土地利用現(xiàn)狀分類》，我局與規(guī)劃部門結(jié)合天津?qū)嶋H情況于2010年聯(lián)合制定了《關(guān)于印發(fā)〈“城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”與“土地利用現(xiàn)狀分類”對照表〉和〈“土地利用現(xiàn)狀分類”與“城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”對照表〉的通知》，主要解決了歷史上規(guī)劃的批準(zhǔn)用途與現(xiàn)在辦理土地登記時的轉(zhuǎn)換，從土地供應(yīng)環(huán)節(jié)實現(xiàn)管理的一致性，避免登記人員不當(dāng)利用自由裁量權(quán)，保證了土地使用權(quán)取得者順利辦理登記手續(xù)。

陳品祿/責(zé)任編輯