國家管轄范圍外區域生物采探環境影響評估

任 秋 娟

(1.山東理工大學 法學院，山東 淄博 255000;2.山東大學(威海) 法學院，山東 威海 264209)

國家管轄范圍外區域生物采探環境影響評估

任 秋 娟1,2

(1.山東理工大學 法學院，山東 淄博 255000;2.山東大學(威海) 法學院，山東 威海 264209)

環境影響評估可以有效防止國家管轄范圍外區域生物采探對海底生境的不利影響。鑒于《聯合國海洋法公約》對環境影響評估約束力較弱及《生物多樣性公約》缺乏對利益攸關方規定的現狀，《探礦和勘探規章》亟需明確強化環境影響評估義務性，同時積極關注保全參照區在環境影響評估中的作用。在維護發展中國家平等參與生物采探活動和保護海底生境平衡的基礎上，避免環境影響評估成為發展中國家實際參與生物采探惠益分享的障礙。

環境影響評估； 生物采探；國家管轄范圍以外區域

國家管轄范圍以外區域基因資源保護與利用已引起國際社會廣泛關注。雖然國家管轄范圍以外區域正處在勘探和開發準備并行的關鍵時期，在相當一段時期內仍將以探礦和勘探活動為主。基于海底礦物生成與生物多樣性形成的不可分割性，探礦與勘探活動必然包含生物采探。雖然現有的國家管轄范圍以外區域生物采探發展實際已經遠遠超過深海底礦產勘探程度，但仍舊處于初級階段，從生物多樣性與生態系統角度看，國家管轄范圍以外區域生物形成了極為獨特的生物結構、代謝機制，體內產生了特殊的生物活性物質，存在多樣化的種群與基因。國家管轄范圍以外區域生物基因資源在工業、醫藥、環保等領域都有廣泛應用。然而國家管轄范圍以外區域生物環境相對封閉，極其脆弱和敏感，生物體的生長周期漫長。相比海水水層的生物作業，國家管轄范圍以外區域的生物采探會擾動生物的物理棲息地，從而引發海底生物多樣性及遺傳多樣性變化。國家管轄范圍以外區域生物采探對生物多樣性及遺傳多樣性的負面影響包括：海底無人纜控機器人、海底中深孔取樣鉆機、資源綜合探測系統等深海高技術裝備可以直接造成生物死亡，為進行重新安置的實驗研究或為生物多樣性或種群研究而收集動物群或清除動物群，使用對光敏有機體有害的觀測光線和噪音，使用載人潛水器和遙控運載工具造成區域基質松散，產生金屬硫化物沉積，堵塞液體流出并且可能威脅到熱液噴口以及采探引起一些生物種群數量下降甚至滅絕,導致生物群落結構改變以及引入外來入侵物種從而對土著物種造成不利影響等[1]453-464。尤其是當下生物采探中采用了“原位探測”方法，科考過程中直接在海底進行實驗。這種做法是否會加速海底棲息地的破壞和割裂也有待進一步科學證實。

海洋科學研究的前提是進行環境影響評估。環境影響評估基本目標是維持生物多樣性和生態系統的結構和功能，同時避免對生態系統的顯著不利影響。對國家管轄范圍以外區域實施環境影響評估能夠防止生物采探對海底生境產生不可逆破壞。環境影響評估本質上是防止的手段，主張要事先采取措施預防損害或風險發生。而防止原則對于科學不確定性因素的理解與風險預防原則并不相同。環境影響評估的義務和程序廣泛存在于國內環境保護及跨界環境保護中，但國家管轄范圍以外區域生物采探中環境影響評估仍然處于不斷發展的階段。

一、《聯合國海洋法公約》對環境影響評估約束力較弱

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)大部分內容是20世紀70年代確定的，在海洋物種保全和海洋環境方面相對較弱。《公約》第87條規定公海六大自由中包含了海洋科學研究自由，但嚴格意義上說生物采探沒有被規定在公約中。首先，國家管轄范圍外的生物采探主要集中于國際海底的定居種生物，而公海的科學研究對象主要針對公海的水體，也即國際海底區域的上覆水域；其次，《公約》對海洋科學研究的界定僅限于基礎海洋科學研究，而生物采探現在已從單純的科學研究范疇走向與商業化的不斷融合。所以，生物采探實際上涵蓋了從物理采樣到基因產品開發的全部過程，生物采探的初級階段和海洋科學研究是重合的。但國家管轄范圍以外區域的生物采探仍然會推定適用《公約》第87條的公海科學研究自由的相關規定。《公約》關于保全海洋物種及海洋環境的規定體現在以下部分：第194條規定，各國應為保護和保全稀有或脆弱的生態系統，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環境而采取必要的措施；第196條規定，應采取一切必要措施以防止、減少和控制由于故意或偶然在海洋環境某一特定部分引進外來或新物種致使海洋環境可能發生重大和有害變化；第八章雖然專門規定海洋科學研究，但同樣沒有規定實施環境影響評估的義務，只是在第240(d)條規定“海洋科學研究的進行應遵守依照本公約制定的一切有關規章，包括關于保護和促使海洋環境的規章”。環境影響評估體現在《公約》第206條中：“各國如有合理根據認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環境造成重大污染或重大和有害的變化，應在實際可行范圍內就這種活動對海洋環境的可能影響作出評價。”

可見，《公約》整體上對環境影響評估的規定不夠系統且欠缺執行力。《公約》第206條中規定的“重大污染”及“重大和有害的變化”，對環境影響評價啟動的閾值過高。國家管轄范圍以外區域的生物采探對環境的影響囿于海洋科學認知及海洋技術條件的限制，很多情況下對是否造成“重大污染”及“重大和有害的變化”缺乏確切結論，面對極其脆弱的海底生境，過高的閾值不利于海底生境的保護。雖然1994年《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》(以下簡稱《協定》)(第一部分第7款)明確將環境影響評價作為承包方的義務，具有擔保責任的國家同時負有確保所擔保的合同方履行此項義務的連帶義務，但《協定》在實踐中執行效果與預期有差距。因為擔保國可以通過對《協定》的不同解釋和制定相關國內法從而擺脫與承包方的連帶責任。

二、《探礦和勘探規章》明確強化環境影響評估義務性

作為國家管轄范圍以外區域基因資源賴以生存的基礎環境，礦產資源所處的環境與基因資源緊密聯系，彼此不可分離。包含基因資源的生物在深海底礦產資源礦化過程中起到催化作用，而礦產資源同時也為生物資源提供食物來源。生物多樣性最豐富的地區同時也是業已發現的礦產資源最豐富的地區。國家管轄范圍以外區域的生物采探往往隱藏在礦產開發活動中，礦產資源的開發與基因資源生物采探實際上是同一個過程的兩個方面[2]90-97。

國際海底管理局的《探礦和勘探規章》(以下簡稱《規章》)包括《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》。《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》第33(6)條，《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》第31(6)條和《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》第33(6)條均規定，承包者、擔保國和其他有關國家或實體應同國際海底管理局合作，制定并實施監測和評價深海底采礦對海洋環境的影響方案。針對不同礦種各自不同的生態系統，《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》與《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》在探礦階段為探礦方增加了“向管理局提供保護和保全海洋環境的相關數據”的義務，這意味著探礦方在與國際海底管理局建立合同關系之前，就要承擔無償披露具有商業價值的生物采探數據資料的義務，雖然其目的在于讓國際社會有效監督多金屬硫化物和富鈷結殼所處區域的環境影響評價，但這顯然已經大大超過其在《公約》中所承擔的義務。不僅如此，國際海底管理局秘書處在2016年4月發布的《開發活動規章草案》第二號報告中釋放了今后需要增加深海科學研究數據信息透明度的信息，表明未來從探礦到開發的全過程圍繞環境影響評價而進行的環境數據公開將成為合同義務甚至是先合同義務。

2013年7月國際海底管理局法律和技術委員會頒布的《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》(以下簡稱《建議》)進一步明確環境影響評估的強制性義務，第19條規定下列活動必須進行事前環境影響評估：(a)在超出具體指南規定的范圍內進行勘探；(b)利用系統人為擾動海底的活動；(c)測試采集系統和設備；(d)利用船載鉆機進行鉆探活動；(e)巖石取樣；(f)使用海底拖撬、挖掘機或拖網進行的采樣活動。在尾料排放深處和水柱處也會有其他影響。影響評估應強調對海底、海底邊界層及大洋環境的影響。影響評估不僅要包括直接受到采礦影響的區域，還應根據所用技術包括受近海底羽流、排放羽流以及運輸礦物至海洋表面時產生的物質影響的更廣泛地區。不僅如此，《建議》要求針對多金屬結核、多金屬硫化物及富鈷鐵錳結殼不同的生境類型、群落結構向國際海底管理局分別提供不同的數據資料。

三、利益攸關方的設置對環境影響評價的重要作用

環境影響評估中利益攸關方(stakeholder)通過信息的單向、雙向流動及參與分析評估從而增強環境影響評估的質量。《生物多樣性公約》(以下稱《多樣性公約》)規定成員國基于對海洋和沿海地區生物多樣性的考慮，可以自愿采取環境影響評估和戰略環境評估[3]。然而，各國在國家管轄范圍以外區域實施環境影響評估完全不同于其在其沿海區域或內陸區域的做法。首先，這涉及到對國家管轄外區域實施環境影響評估及其隨后的管理、控制、監督、指導的成本相對較高；其次，如果按照《多樣性公約》對國家管轄范圍以外海底生物采探進行環境影響評估，最大問題在于，評估中如何確定利益攸關方的范圍，如何使所有的利益攸關方能夠在平等基礎上參與決策,受損的權利如何救濟等問題。利益攸關方的有效參與是環境影響評估取得成功的先決條件，一般包括采探項目的受惠者、受影響者、一般利益攸關方、未來世代利益攸關方。筆者認為，在《多樣性公約》第十三次會議上關于《防止并減輕某些活動對特定海底棲息地的影響的備選方案，及需要保護海域的生態標準和生物地理分類系統執行秘書的說明》中，曾討論冷泉、熱液、海山、冷水珊瑚和海綿礁不同海底棲息地設定海洋保護區的辦法，其中涉及到對“有關行動者”的列舉，這里的“有關行動者”其實就是利益攸關方的主要組成。2014年3月，國際海底管理局啟動“利益攸關方調查”問卷活動，就建立采礦監管框架向管理局成員、目前和未來的利益攸關方征集有關信息[4]。利益攸關方范圍的確定直接影響環境影響評估的有效性。但實際上《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》和《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》均未規定利益攸關方，這必然會削弱規章的執行力。

實踐中針對利益攸關方缺位，會有替代性的做法。如《國際大洋中脊協會關于在深海熱液附近采取負責任的研究方式守則》(以下簡稱《守則》)就是把環境影響評估的標準直接內化為采探中的行動守則。《守則》要求大洋中脊熱液噴口中的科研活動避免對熱液噴口生物群的可持續發展的有害影響；避免采樣的方式對噴口物理狀態造成顯著改變；避免對同一噴口進行過多的或過于頻繁的采樣；避免采樣中轉移不同站點之間的生物或地質材料；提倡通過公共數據庫共享研究活動成果，避免重復采樣；促進盡可能通過國際合作充分利用和共享所收集的樣品[5]。但2010年的一項調查顯示，國家管轄范圍以外區域采探對《守則》的認知及遵守率非常低[6]214-222。這主要源于在實踐中衡量采探行為在多大程度上遵守《守則》是非常困難的；再者，《守則》的遵守完全取決于采探者的自愿，對不遵守《守則》的行為也未設置相應懲罰措施。

四、保全參照區是未來生物采探環境影響評估的關鍵

充分的環境影響評估對生物采探進行是十分重要的。未來國家管轄范圍以外區域生物采探必須提交的環境影響報告、環境管理計劃和社會影響評價均以環境影響評價為基礎。而且，環境管理計劃必須在環境影響報告的基礎上，反映保全參照區和影響參照區的參數，詳細列出如何避免、減輕對環境生物多樣性的不良影響，如何進行生物多樣性補償。新西蘭環保部決策委員會2015年2月曾依據新西蘭2012年《專屬經濟區及大陸架法案》駁回了查塔姆磷礦(Chatham Rock Phosphate)公司在查塔姆高地(Chatham Rise)的深海采礦項目申請。原因在于對查塔姆磷礦公司選擇的保全參照區不夠滿意。首先，決策委會員認為查塔姆磷礦公司所選擇的保全參照區沒有包括關鍵的生物類型，也沒有為高度密集生物群落設立足夠大的區域，由此影響其生境補償能力；其次，在保全參照區周圍設立的緩沖區面積有限，由此導致保全參照區不可避免會受到未來開發及其附帶活動的影響，尤其開發時形成的海底羽流對海底生境會帶來污染和破壞，從而大大減損其作為保全參照區的意義。

保全參照區的選擇大大影響到整體環境影響報告的科學性，進而影響開發申請的核準率。生物采探如果不考慮深海科學研究的成本，其實可以自行在目標國際海底區域進行相關科學研究，并以此為基礎任意提交自己認為適當的保全參照區。可見，保全參照區要在未來生物采探環境影響評估中發揮重要作用，需要秉承以下原則：第一，比例原則。保全參照區的設立應該與保全的目標和效果相適應，在適用中要符合成本效益的前提；第二，保全參照區的選擇需要堅實的科學依據。必須在對受保護生態系統、棲息地和種群等的潛在威脅和風險進行環境影響評估中確實能夠發揮實際作用；第三，區別保護的原則。按照不同生態系統、棲息地、不同海底區域和種群各自的特點，針對不同的開發目標設立保全參照區。

國家管轄范圍外保全參照區的建立彰顯了各國爭奪國際海底權益的軟實力。發達國家較早介入國際海底區域生物采探活動，積累了大量樣本及科研數據，建立保全參照區無疑有其認知及開發優勢，通過建立保全參照區變相擴大本國在國際海底區域的勢力范圍。而發展中國家在此領域才剛剛起步，處于不利地位。中國應總體把握建立保全參照區的限制因素，深入研究其選址標準及相關國際法律制度，以期最大限度降低對中國的不利影響。

五、結論

環境影響評估、風險預防原則及最佳環境做法是國家管轄范圍以外區域生物采探中主要的環境保護措施，并且環境影響評估今后會更多以風險預防的形式被廣泛運用和在風險預防原則下逐漸加以改進。國際海底管理局《開發活動規章框架草案》規定的生物多樣性補償必須以環境影響評價的形式展開[7]1-11，環境影響評估在國家管轄范圍以外區域的生物采探中適用的統一性及可操作性有必要進一步審視。在實踐中，采探活動與海底漁業、海底旅游、海底礦產開發等活動同時并存，但其累計影響無法進行評估，這無疑增加了環境影響評估難度。2017年3月，中國在《中國政府關于國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題國際文書草案要素的書面意見》中明確表示，“根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍外生物多樣性養護和可持續利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書”“新國際文書”(ILBI)中有關環境影響評價的制度安排應遵循《聯合國海洋法公約》所確定的基本法律框架和程序要素，同時顧及其他國際文書有關環境影響評價的規定。針對《聯合國海洋法公約》第206條關于啟動環境影響評價的規定，中國認為環境影響評價的主體是擬開展海洋活動的國家；環境影響評價的對象是各國實際控制下的探礦、勘探、開發活動；啟動的門檻是“有合理依據認為”“可能造成重大污染或重大和有害的變化”。此外，慮及科學信息、技術方法、成本、能力等因素，累積影響評價是否“在實際可行范圍內”值得商榷[8]。就國家管轄范圍外區域生物采探的國內審批程序而言，2017年4月27日中國國家海洋局通過的《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》第六條明確要求，提交深海海底區域資源勘探開發環境影響報告是勘探開發申請的必備條件；第八條規定，深海海底區域勘探開發環境影響報告是國家海洋局審查的內容之一。可見能否提供適格的環境影響評價已經成為開發申請的重要構成要素。國家管轄范圍以外區域生物采探具有技術要求高、時間消耗長、資金投入大及結果不確定等特點，環境影響評估的運行應立足于國際社會整體和絕大多數國家特別是發展中國家的利益和需求，環境影響評估相關標準必須有事實和科學依據，能夠平衡生物采探和海底生境保護關系。如何避免現有的環境影響評估給各國尤其是發展中國家增加超出其承擔能力的義務和責任，成為潛在的環境壁壘，從而影響發展中國家實際參與國家管轄范圍以外區域生物采探及惠益分享，這的確是發展中國家面對國家管轄范圍外區域開發的先決問題。

[1] Eastwood P．D．，Mills C．M．，Aldridge J．N．，Houghton C．A．，Rogers S．I．，Human activities in UK off shore waters: an assessment of direct，physical pressure on the seabed[J]. ICES Journal of Marine Science ,2007，volume 64,issue 3.

[2]任秋娟，馬風成.國際海底區域基因資源生物采探中的生態安全問題[J].太平洋學報，2014,(9).

[3]CBD COP 11, Decision XI/18 on Marine and Coastal Biodiversity [EB/OL].(2012-10-01)[2016-05-07].available at https://www.cbd.int/decisions/cop/?m=cop-11.

[4]國際海底管理局就采礦守則啟動“利益攸關方調查” [EB/OL].(2014-03-21)[2016-11-08].http://china-isa.jm.chineseembassy.org/chn/hdxx/t1136406.htm.

[5]Interridge code of conduct for responsible research at hydrothermal vents [EB/OL].available at http://www.southern fried science.com/?p=6011,March 2014,visited in November 2016.

[6]L. Godet, K.A. Zelnio and C.L. Van Dover,“Scientists as stakeholders in conservation of hydrothermal vents[J]. Conservation Biology. (2011), Volume 25, Issue 2.

[7]任秋娟，馬風成.國際海底區域礦產開發的生物多樣性補償路徑分析[J].太平洋學報，2016，(11).

[8]BBNJ Prepcom. Supplement to the Chair’s non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[EB/OL].(2017-03-24)[2017-03-28]available at http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Supplement.pdf.

(責任編輯 魯守博)

Environmental Impact Assessment Bio-Protecting in Areas beyond National Jurisdiction

Ren Qiujuan

(1.SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China;2.LawSchool,ShandongUniversity,Weihai264209,China)

Environmental impact assessment system can effectively prevent the adverse impact brought by bio-prospecting in areas beyond national jrisdiction on biotic environment in deep sea. Since the United Nation Convention on the law of the sea has little constraining force on environmental impact assessment, and the Convention on Biological Diversity has not made specific stakeholders provision, the Prospecting and Exploring Regulations are bound to intensify the obligation of environmental impact assessment and pay positive attention to the great role played by reserved areas in environmental impact assessment. The whole world should insist on principles of defending the equal eccess to bio-prospecting for developing countries and protecting the eological balance of deep sea, and try to avoid the environmental impact assessment becoming an obstacle in developing countries’ access and benefit-sharing of bio-prospecting.

environmental impact assessment; bio-prospecting; areas beyond national jurisdiction

2017-04-06

教育部人文社會科學研究青年基金項目“國際海底區域基因資源生物采探的法律問題研究”(12YJC820084)。

任秋娟，女，山東淄博人，山東理工大學法學院副教授，山東大學(威海)法學院博士研究生。

X820.3

A

1672-0040(2017)04-0044-05