地方行政審批改革的創(chuàng)新和困境破解

朱建敏

摘要：隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，行政審批改革已進(jìn)行十余年。在這一過程中，地方政府對(duì)推進(jìn)行政審批改革所做出的創(chuàng)新之舉具有顯著的作用，創(chuàng)新思路表現(xiàn)在行政審批體制、審批流程、審批監(jiān)督及項(xiàng)目清理等多個(gè)方面，這些卓有成效的創(chuàng)新舉措在優(yōu)化完善之后甚至成為國家政策。與此同時(shí)，地方行政審批改革也受到了一些阻力。因此，筆者建議進(jìn)一步強(qiáng)化中央授權(quán)與放權(quán)措施，跳出改革的困境，更好地發(fā)揮地方行政審批改革的創(chuàng)新思路，推動(dòng)行政審批改革的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政審批；地方；困境；改革；創(chuàng)新突破

中圖分類號(hào)：D922.112 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）003-0-01

一、引言

我國行政審批改革始于2001年，自正式啟動(dòng)改革以來，已經(jīng)取得了較為顯著的成績，但從長遠(yuǎn)的角度來看，行政審批制度的改革依然有很長的路要走。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)指出，應(yīng)當(dāng)“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度地減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。”要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須要減少行政審批，因此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)地方行政審批改革所采取的創(chuàng)新思路進(jìn)行探討和研究，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，也要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析地方行政審批改革所面臨的困境，并采取有針對(duì)性的破解策略，才能更好地促進(jìn)行政審批的改革[1]。

二、地方行政審批改革的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

2001年，國務(wù)院首次成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)組，這開啟了全國層面的行政審批改革序幕，隨后，《行政許可法》正式出臺(tái)并實(shí)施，這標(biāo)志著我國行政審批改革在審批體制、流程、監(jiān)督及審批事項(xiàng)等方面正式做出創(chuàng)新舉措。

（一）行政審批體制改革的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

大體來說，行政審批體制改革的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在審批主體以及組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，審批體制改革是為了將職權(quán)有效整合并科學(xué)配置，以理清審批體制的結(jié)構(gòu)。經(jīng)過多年不懈的努力，審批體制改革的創(chuàng)新主要有以下幾個(gè)方面：

一是形成行政服務(wù)中心的模式。行政服務(wù)中心模式是一種相對(duì)的說法，體現(xiàn)著地方對(duì)人的需求的重視，以行政審批服務(wù)相對(duì)人的角度出發(fā)，設(shè)立專門的行政服務(wù)中心，集中不同的職能部門，共同辦理行政審批服務(wù)，以提高服務(wù)效率和質(zhì)量。在行政服務(wù)中心模式的創(chuàng)新上，吉林省和海南省都采取了相應(yīng)的措施，建立了符合當(dāng)?shù)氐胤綄?shí)際情況的服務(wù)中心，成為建立行政服務(wù)中心模式的領(lǐng)先者[2]。

二是形成行政審批局模式。相對(duì)于行政服務(wù)中心模式，行政審批局模式則側(cè)重形成行政審批職權(quán)的在內(nèi)在的統(tǒng)一，是一種創(chuàng)新力度較大的模式。2009年，成都武侯區(qū)在全國率先成立了行政審批局，將21個(gè)相關(guān)職能部門的超過70項(xiàng)的審批職能劃轉(zhuǎn)至行政審批局，正是體現(xiàn)了行政審批權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一，隨著武侯區(qū)在行政審批局模式的成功，蘇州市吳江區(qū)、天津市濱海新區(qū)等地開始效仿，建立起符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的行政審批局，加大了地方行政審批的效率。

三是大部制的改革。大部制改革是指整合政府中相同或者相近的職能，將其劃為一個(gè)部門同統(tǒng)一行使，避免職能交叉帶來的負(fù)面影響。深圳市在2009年首次啟動(dòng)改革時(shí)就開始落實(shí)大部制改革，并取得了明顯的效果。

（二）行政審批流程的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

行政審批流程的創(chuàng)新是指地方政府以提高審批效率為目的，采用并聯(lián)審批和告知承諾制等方式以簡化和優(yōu)化行政審批的程序。并聯(lián)審批主要是指，當(dāng)出現(xiàn)設(shè)計(jì)兩個(gè)以上部門共同審批的事項(xiàng)時(shí)，由一個(gè)部門協(xié)調(diào)或者組織相關(guān)部門同步審批辦理。而告知承諾制則是指，行政審批機(jī)關(guān)單位一次性地將審批所需的材料及條件用書面的形式告示申請(qǐng)人，并且要求申請(qǐng)人以書面形式承諾自身渡河審批條件，并且要能夠在規(guī)定的時(shí)限中提交完整的材料。

（三）行政審批監(jiān)督的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

地方政府在行政審批監(jiān)督方面的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在建立審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、行政審批法定化以及行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化。2004年深圳市是我國最早建設(shè)審批電子監(jiān)察系統(tǒng)的城市，審批電子監(jiān)察系統(tǒng)是指通過綜合運(yùn)用視頻、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等科學(xué)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，全程監(jiān)督地方行政審批項(xiàng)目的受理、承辦、批準(zhǔn)、告知等環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績效評(píng)估、信息服務(wù)等重要功能。行政審批法定化是指地方政府在《行政許可法》的規(guī)定和要求下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)行政機(jī)關(guān)單位制定出全面而具體的嚴(yán)格約束，并公示作為行政審批的依據(jù)。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化則是指在行政審批的管理層面和運(yùn)作過程中體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化的思維、理念和技術(shù)方法等，上海市在2010年成為行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的試點(diǎn)城市，極大地提高了審批流程的規(guī)范性，提高行政審批的效率。

（四）行政審批事項(xiàng)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

在行政審批事項(xiàng)方面，地方政府做出的創(chuàng)新主要是審批目錄管理制度的建立、先行先試清理事項(xiàng)以及行政審批負(fù)面清單制的運(yùn)用。廣東省、上海市和海南省等地方政府菌已經(jīng)制定了《行政審批目錄管理辦法》，將審批事項(xiàng)變得公開透明化；廣東省在2012年成為全國清理事項(xiàng)先行先試的地方政府，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的審批項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整；2013年，上海自貿(mào)區(qū)在外資準(zhǔn)入管理上采用負(fù)面清單模式，提高了外資進(jìn)入的效率，同時(shí)理清了政府與市場的關(guān)系，具有較高的正面意義。

三、地方行政審批改革的困境及破解措施

（一）行政審批改革的困境

一是地方政府自主權(quán)較小。目前來看，地方政府能夠調(diào)整的只有是自己設(shè)立的行政審批項(xiàng)目，而沒有對(duì)法律和行政法規(guī)以及國務(wù)院以決定形式設(shè)立的行政審批項(xiàng)目調(diào)整或者取消的權(quán)力，這導(dǎo)致地方政府在處理這些審批項(xiàng)目時(shí)面臨著較大的阻力。

二是地方部門制度脫節(jié)。地方行政審批改革以政府為中心，但目前存在著政府統(tǒng)一設(shè)計(jì)和規(guī)范缺乏，上下級(jí)和不同地區(qū)之間存在制度脫節(jié)的現(xiàn)象，一些地方政府的審批方式只適用于個(gè)別的問題，難以滿足公眾和企業(yè)的需求。

三是行政審批改革效果難以固化。自改革以來，地方政府已經(jīng)顯現(xiàn)出創(chuàng)新的力量，但這些創(chuàng)新舉措帶來的效果難以固化，由于多種層面的原因，地方行政審批改革的創(chuàng)新可持續(xù)性不足，難以面對(duì)行政審批改革的長遠(yuǎn)考驗(yàn)。

（二）行政審批改革困境的破解

為了破解地方在行政審批改革之路上的困境，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升地方政府的主體地位，拓寬地方審改創(chuàng)新的空間，讓地方政府擁有更多創(chuàng)新的動(dòng)力和實(shí)力。其次，還需要加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)籌管理，杜絕地方各部門制度脫節(jié)帶來的影響。另外，要積極進(jìn)行立法改革，用法律作為地方創(chuàng)新的保障。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與的力度，爭取實(shí)現(xiàn)審批改革創(chuàng)新的民主化，發(fā)揮群眾的智慧和力量，從而讓社會(huì)公眾感受到更多行政審批改革帶來的好處。

參考文獻(xiàn)：

[1]平頂山市編辦課題組.地方政府行政審批規(guī)范化問題分析[J].行政科學(xué)論壇，2015，01：46-51.

[2]黎軍.行政審批改革的地方創(chuàng)新及困境破解[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2015，04：211-222.