探索建立經濟責任審計輪審制度

摘要：本文概述了經濟責任審計工作在形式上的演進，指出輪審制度的發展方向，并就探索建立經濟責任審計輪審制度提出可行路徑。

關鍵詞：經濟責任審計；輪審制度；分類管理

中圖分類號：F239.47 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-0-02

經濟責任審計工作出現和發展至今已有三十余年，全國各級審計機關在一系列的審計工作實踐中積累了大量的經驗。期間，由于經濟責任審計工作形勢與需求的變化，審計工作形式也隨之演進。經濟責任審計工作實踐由最初的離任審計為主的做法，逐步發展出了任中審計方式，后期審計工作重心轉移，離任審計與任中審計相結合并以任中審計為主的工作模式成為主流。近年來，國家出臺了一系列關于經濟責審計的規章政策，將建立重要領導干部任期內輪審制度提上議程。

一、審計形式的演進

第一階段：離任審計主導

我國1983年恢復建立了審計制度，1985年起，審計機關開始探索并開展了經濟責任審計試點，審計對象是國有企業的廠長（經理），內容是其離任經濟責任。1999年，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》（中辦發〔1999〕20號），首次從制度層面明確了經濟責任審計工作要求。其中明確：領導干部任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，應當接受任期經濟責任審計。不難看出，此階段國家對經濟責任審計側重于“屆滿、調任、免職、辭職、退休等”情況下的離任審計，同時對離任審計作了先審后離的明確規定。

離任審計的主要特點是可以對被審計領導干部整個任職期間的經濟責任情況進行全面評價，對優化干部隊伍，維護經濟秩序，推進依法行政，強化權力監督，促進黨風廉政建設等均起到了積極作用。但從國家經濟責任審計實踐來說，領導干部進行的絕大多數離任審計存在著先離后審的現象，事實上成為一種事后行為，審計成果利用嚴重滯后，難以發揮對權力的制約和監督作用。同時，對于一些問題，審計發現時損失已經無法挽回，不能有效地保障國有資產的安全完整。

第二階段：任中審計和離任審計相結合

2006年2月第十屆全國人大代表大會常務委員會第二十次會議通過了新修訂的《審計法》，首次以法律形式明確了經濟責任審計的地位。2010年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號）。其中明確指出領導干部應當接受經濟責任審計，對其履行經濟責任情況進行評價，同時“根據干部管理監督的需要，可以在領導干部任職期間進行任中經濟責任審計，也可以在領導干部不再擔任所任職務時進行離任經濟責任審計。”也就是說開展經濟責任審計可以根據實際需要采取任中審計和離任審計兩種審計方式。這表明，經濟責任審計工作已經摒棄了離任審計單一主導的審計形式，可以根據監督需求和實際工作情況選擇離任審計或是任中審計方式。

任中審計是重要的經濟責任審計形式，是強化領導干部經濟權力監督的客觀要求，逐步成為了現今經濟責任審計形式的主流。與離任審計相比，任中審計存在著很大的優勢。一方面，任中審計可以做到先審后離，增強審計的時效性，及時指出、糾正問題，做到防患于未然，充分發揮審計監督效能；另一方面，任中審計可以提高審計效果，審計決定一般能得到及時有效的落實，同時也有利于人事、組織部門對審計結果的運用。但是，任中審計又無法完全代替離任審計，因為通常情況下，任中審計的審計期間不會涵蓋領導干部的整個任職周期，中間的時間空白，恐怕在領導干部離任后還需要進行審計。我們認為，審計監督應當是全方位、多種審計形式并存的，片面強調一方，難以涵蓋經濟責任審計中各種復雜的情況，全面的經濟責任審計應當既包括離任審計，又包括任中審計。二者作為經濟責任審計工作的有機組成部分，相互補充，相輔相成。

第三階段：逐步建立輪審制度

2011年5月，中央紀委、組織部、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委六部門聯合發布了《關于貫徹實施黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定的意見》（審經責發〔2011〕92號），首次明確提出要結合實際情況，總結經驗，探索、推行領導干部的任期內輪審制度，特別是“要加強對掌握大量資金（資產、資源）的重點部門、重點單位的領導干部，以及掌握重要經濟決策權、執行權、管理權和監督權等關鍵崗位領導干部的審計。”

2014年7月，中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委七部門聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（審經責發〔2014〕102號）。其中提出“經濟責任審計應當堅持任中審計與離任審計相結合，對重點地區（部門、單位）、關鍵崗位的領導干部任期內至少審計一次。”在2010年發布的規定基礎上重申了任中審計和離任審計相結合的審計形式，并進一步提出了要對重點審計監督對象逢任必審，即任期內輪審制度。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，強調“對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內至少審計1次，對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次……對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。”表明了建立輪審制度的指向性要求，即突出重點審計監督對象，極大地強化了對其監管的力度。經濟責任審計的頻次應當與被審計對象所履行經濟責任的重要性程度直接掛鉤，特別重要的審計對象需要一年一審。

二、經濟責任審計輪審制度探索

（一）作用

首先，經濟責任審計輪審制度覆蓋了所有經濟責任審計對象，可以全面加強監督作用。在此基礎上，還可以集中精力，加大對重點單位、重點部門領導的關注，最大化地實現經濟責任審計目標，同時做到突出重點，兼顧全局。

其次，實行經濟責任審計輪審制度可以更合理地配置審計資源。每年的離任審計對象帶有很大的不確定性，每年審計數量不穩定，而任中審計對象則比較好把握，可以將審計工作分階段進行。在編制年度審計工作計劃時把離任審計與任中審計相結合，最大限度地權衡審計資源在各審計項目中的分配，有效緩解審計力量不足帶來的難處，同時也可以在一定程度上確保年度間審計任務量的均衡性和穩定性。

再次，經濟責任審計輪審制度可以提高審計效率。一方面，任中審計由于時間跨度相對較短，現場審計發現問題調查取證難度較小，被審計單位和個人支持和配合度也較高，因此審計效率較高；而離任審計則能夠通過利用已執行審計的審計結果，有利于審計效率的提高。

（二）可行路徑

經濟責任審計輪審制度，客觀上要求進行審計對象分類管理，針對具體情況開展審計工作。審計人員應當收集所轄各經濟責任審計對象的崗位情況和經濟責任情況，根據重要程度將審計對象劃分層級，對不同層級的審計對象，相應采取不同的審計方式。經濟責任審計對象大致可以分為A、B、C三個類別。

A類：規模大、資金總量巨大、下屬單位多的單位主要領導干部；崗位重要、掌握的資源大、所履行經濟責任大的關鍵崗位領導干部。該類屬于重點審計監督對象，實行任中審計與離任審計相結合，并確保任期內至少審計一次，審計頻次隨重要性程度適當增加。B類：規模較大、資金總量較大、下屬單位較少的單位主要領導干部。該類審計對象實行任中審計與離任審計相結合的模式。C類：規模較小、資金總量較小的單位主要領導干部；其他需要審計的對象。該類審計對象以離任審計為主。

近年來，由于領導干部調整頻繁，審計人員配置嚴重不足等原因，審計機構普遍面臨經濟責任審計工作過于繁重難以負擔的境地，在現有條件下，為滿足輪審制度的要求，必須充分權衡經濟責任審計工作需求與審計資源配置，有所為有所不為，對所轄經濟責任審計對象進行分類管理。在整合資源、統籌規劃的基礎上，堅持將經濟責任審計對象全覆蓋，制定切實可行的年度審計計劃，如適當增加經濟責任任中審計的頻次，縮短單項審計工作需覆蓋的審計周期，提高審計效率，不降低審計質量。量力而行，確保現有的審計資源既能夠滿足年度工作負荷，并能夠在一個任期內覆蓋所有重點審計監督對象，實現任期內輪審制度。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定.2010.

[2]中央紀委，組織部，監察部，人力資源和社會保障部，審計署，國資委.關于貫徹實施黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定的意見.2011.

[3]中央紀委機關，中央組織部，中央編辦，監察部，人力資源社會保障部，審計署，國資委.黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則.2014.

[4]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于完善審計制度若干重大問題的框架意見.關于實行審計全覆蓋的實施意見.2015.

作者簡介：姚雨君（1984-），女，漢族，四川資中縣人，審計師，碩士研究生，主要從事審計研究。