PPP模式應用于河北省養老機構建設的研究

冀曉敏　劉星悅

摘要：隨著河北省人口老齡化形勢日益嚴峻，養老服務業面臨著加速發展的現實需求，但是目前河北省養老服務業發展還面臨著專項資金不足、資金使用效率低下、養老觀念意識淡薄等問題，造成PPP養老項目難以落實。另外，僅僅依靠政府投入難以實現養老產業的結構性變革。因此，在養老服務業中吸引社會資本，提高其在產業資金投入中的比重，促進PPP模式與養老服務業相對接，從而促進河北省養老服務業快速發展。

關鍵詞：PPP模式養老機構；河北省

中圖分類號：D669.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-0-03

PPP模式最大的創新之處在于，能夠使公私部門共享收益、共擔風險。河北省服務機構運用這種模式，可以引進民間資本、吸引社會資本參與供給。一方面可以減小政府財政壓力，另一方面也為民間企業提供了更好的發展前景。河北省目前出臺了相關養老機構設置的政策，積極將PPP模式融入養老機構，以此促進養老機構建設與運營模式的創新，緩解目前河北省養老服務業的發展問題。

一、河北省養老問題的現狀分析

根據聯合國對老齡化社會的界定：“老齡化社會是指60歲以上的老年人口占總人口的比例達到10%以上，由此認為該城市已呈現老齡化趨勢。”據2015河北省1%人口抽樣調查數據測算， 2015年末，全省常住人口中60歲及以上人口為1212.49萬人，占比16.33%，其中65歲及以上人口為756.6萬人，占比10.19%。

15-59歲這一年齡段的人口比重下降，幅度為4.13個百分點，而60歲及以上人口占常住人口的比重變化則上升了3.33個百分點，其中，65歲及以上人口上升了將近兩個百分點，占總上升比的58.56%，將近2/3，人口老齡化形勢日益加劇。

從下表可見，2016年河北省養老機構共有一千多個，其中國營性質的養老機構數量占總體比重比約為83%，私營性質的約占17%，兩者差距甚大。除此以外，公辦民營、社會團體及其他性質的養老機構在河北省只有一個。這說明河北省對于養老機構的支出大部分依靠公共財政，給地方財政帶來較大壓力，而在養老機構建設上引入PPP模式能夠吸引大量社會資本，能夠有效解決地方政府財力不足的問題。

二、PPP模式應用于河北省養老機構的必要性與可行性

（一）河北養老機構引入PPP模式的必要性

1.養老機構床位總量嚴重不足

據2014年河北經濟年鑒顯示，2014年我省養老機構共有床位 17.0313萬張，養老床位總數僅占河北省老年人口的1.40%，低于全國1.59%的水平。2013年床位數量為12.9671萬張，與2013年相比，床位數量雖在數量上有所提高，但從床位數在河北老年人口中所占比重來看，供給量仍嚴重不足，供給質量有待提高，無法發揮養老機構在社會養老服務體系中的補充作用。

2.機構養老服務的供給結構不合理

在河北省機構養老的發展過程中，由于缺乏科學的規劃指導，造成養老機構布局不合理，許多地區出現了床位閑置或者床位不足等問題。在城市，服務質量較好，服務水平較高的養老機構供給不足，一床難求，而另外一些相對較差的卻出現了床位空置現象。在農村，存在養老機構缺乏的問題。一些三無老人雖享受了國家的養老補助，但由于身體狀況較差，解決不了根本問題。

3.機構養老服務的專業化程度不高

在河北省養老機構人員嚴重缺乏，主要原因包括：一是缺乏相應的人才培養機構；二是相關激勵機制、鼓勵機制不完善；三是養老服務機構對于專業服務人員的招收標準過低，以至于河北省養老服務機構的基礎設施建設不完善，不能滿足老年人對養老服務的需求。

（二）河北養老機構引入PPP模式的可行性

1.政策導向明確

人口老齡化趨勢日趨加重，養老產業的發展逐漸得到了政府的重視，已發出明確的產業導向， 將應對養老問題、發展養老產業作為我省重要戰略，在政策支持方面給予充分的政策肯定。在2014年12月份公布的《河北省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》這一文件中提到，關于項目范圍，應當對PPP模式進行適宜性的評估論證。可以適當在完工的項目中引入PPP模式。

政府除表明對養老產業與PPP模式相結合的支持力度，還對PPP模式應用于養老機構提出了相應的稅收扶持政策。在《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中提到，營業稅的免征應用于民辦養老機構；在資產重組過程中養老機構涉及的不動產、土地使用權轉讓，不征收增值稅和營業稅；對于小微企業，按照相關規定給予稅收優惠，建立完善工作機制，充分發揮政府、民政、相關部門的聯合作用，將各個部門的效用發揮到最大化，同時加強政策協調，積極為養老產業的發展建言獻策，促進產業協調發展。

2.經濟環境良好

根據中國老齡產業發展報告的相關預測，到2050 年，中國老年人口的消費潛力將由于老年人口的增加而增長到106萬億元左右，占GDP 的33%左右。老年消費能力的大小將直接影響養老產業的發展，老年人對于養老服務購買力的巨大增長潛力為老齡產業的發展提供了機遇和信心。另外，《河北省“大健康、新醫療”產業發展規劃（2016—2020年）》明確指出，推進環京津養老基地建設。利用緊鄰京津地區的優勢，打造養老產業圈。一方面，這一經濟社會政策將推動河北養老產業的發展，促進PPP模式與養老產業的結合，從而直接推動河北經濟新的增長；另一方面，這一政策也致力于緩解京津兩地養老機構供需矛盾問題。可見老年產業在我省有良好的行業發展態勢。

3.養老觀念更新

隨著經濟社會的高速發展，經濟結構、產業結構優化調整，人們的思想也漸漸發生變化。社會生活中，“421”家庭很普遍，子女的贍養負擔加重，選擇養老機構的人數也在不斷增加。而養老機構也漸漸向服務專業化、全面化發展，養老基礎設施引入PPP模式可以發揮國營與私營的運營優勢，符合社會發展趨勢，順應發展潮流，這為PPP模式在養老產業中的應用提供了良好的社會條件。

三、PPP應用于養老產業的案例分析

2015年底河南省開封養老項目于正式公開招標，于2016年4月，河南宏錦源實業集團有限公司與河南中城建設集團股份有限公司聯合拿下養老項目。在項目運行過程中，民間資本在項目中發揮主導作用，而政府則負責輔助性的投資參與，以此來確保項目建成后的基礎設施的提供，通過提供基本養老服務的床位，保障地區對于基本養老服務的需求。

開封養老項目主要有兩大亮點，其一，運營方占據絕對控股權。在兩大公司合作建立的PPP項目公司中，宏錦源集團占據90%的控股權，不僅有利于實現政府對于PPP項目的長期目標，避免了社會資本輕度參與，快速退出的問題，而且對于民營企業來說，長期經營這一項目，也符合企業的盈利性目標，促進企業發展。其二，創新了回報機制模式，采用使用者付費和可行性缺口補助的方式。對于項目缺口，政府主要提供實物補償，對于項目的資金缺口，政府將部分富余床位交由社會資本進行市場化經營。可以看到，這一方式在解決資金缺口問題的同時，也有效引入了社會資本，促進了PPP養老產業的成功實施。

雖然該項目已經計劃落實，但政策實施過程中仍存在許多問題，需進一步改進。

首先，養老公共經費投入力度有待提升。養老財政資金增加緩慢，并且專項經費到賬缺乏及時性，社會資金投入不足，阻擋了養老事業的長期穩定發展。

其次，相關部門緊密結合，相互配合。養老管理工作涉及部門眾多，各部門本應相互幫助，積極解決發展過程中存在的問題。但是，有些部門對養老機構工作缺乏認識，在整體工作方面缺乏大局意識，不能主動配合，影響項目實施后的辦事效率。

最后，養老服務產業化規模有待擴大。從河北省目前發展情況來看，養老產業結構發展不平衡，扶持政策落實不到位，最終落實的養老服務產業數量有限，服務人員缺乏專業素質，整體上不能充分滿足老年人對養老服務的需求。

這一項目的成功實施為我國PPP養老項目提供了一定的經驗，以下將針對PPP應用于養老產業的發展提出相關建議。

四、河北省養老機構與PPP相結合的建議政策

（一）完善PPP項目的相關法律法規

養老機構作為社會基礎設施的重要組成部分，存在投入大、期限長、風險高等諸多特征，加劇了養老產業的發展風險。因此需要建立完善的法律制度，來消除私營部門和社會組織對PPP養老項目投入的法律風險顧慮。另一方面，PPP養老機構的項目涉及主體多、涉及范圍廣泛，從而導致主體之間權責關系復雜，急需從法律層面對各方權責關系加以明確，以保證PPP養老項目的順利運行，提高運行效率，實現民間企業與政府雙方效益的最大化。

首先，河北省要積極參與制定公共建設的基本法律。對相關領域的一系列基本問題，如：對項目實施流程、風險分擔以及權責關系進行規范和明確，從而為項目的實施提供基本依據。從國內外經驗看，在推動制定《促進民間參與公共建設法》方面，臺灣為PPP模式的順利應用設定了基本法律依據。同時基本法應與現行的涉及到項目的法律，如《合同法》、《政府采購法》等規定相銜接和統一。

其次，河北省也要制定對于養老機構建設的專門法律法規，對PPP模式的應用進行進一步規范。

再次，針對PPP養老項目，河北省應出臺具體的規章制度。在基本法和專門法的基礎上，河北省政府要出臺更加具體的實施規范讓在養老機構建設中的運行真正做到有法可依、有規可循，將項目的法律風險降到最低。

（二）完善PPP模式與養老機構結合的政策扶持體系

1.設立PPP養老項目的財政專項補貼

河北省應主動將養老機構給予的專項補貼資金納入財政預算，為補貼提供制度保障。此外，還可以建立專項基金，用于對養老機構向銀行等機構進行融資時的貸款擔保和利息補貼，以此來促進PPP模式在河北省養老機構中取得更大的效益。

2.完善養老產業稅收優惠政策

適當放寬稅收優惠的范圍，可以從流轉稅和所得稅等各方面入手，對私營部門參與養老機構項目實行優惠，可采用減征或免征。同時，為了協調養老機構的福利化和產業化，可以對養老機構的經營活動進行公益性與非公益性的劃分，對公益性活動可以適度增大其稅收優惠力度，而對非公益性活動要減少優惠或不實行優惠。此外，也可以通過稅收政策鼓勵社會資本對養老機構進行捐助。

3.完善與項目資金來源有關的金融政策

河北省積極參與制定促進多元化融資的優惠政策，發揮政策性金融和商業性金融的“雙輪”驅動作用。在政策性金融方面，國家政策性銀行要發揮主導作用，增加養老機構項目的貸款，并實行優惠貸款利率；在商業性金融方面，要引導商業銀行、保險公司、基金等積極參與養老項目。此外，積極發揮債券和股權融資的作用，構建多元化的融資支持體系。

4.出臺和完善相關的土地政策

土地歸政府所有，服從政府分配。在河北省范圍內，各個產業占地比例也有了詳細規劃，河北省養老機構用地占比也早有安排，此時可以采用行政劃撥土地或是低價出售土地使用權的方法，以此來降低私營部門的用地成本，緩解養老產業發展的占地壓力。

5.加強對PPP項目的全面綜合管理

首先，在河北省PPP模式引入養老機構項目的管理過程中，合同管理是管理的核心。其重點是以全面、詳細、規范的條款明確參與各方的權責，具體包括項目成果標準、風險分擔安排、公共服務范圍變更程序、公共利益保護條款、糾紛處理條款等。其次，績效監控是確保項目成功的保障，其主要實施機制是私營部門按照公共部門的要求設立專門的績效監控系統，公共部門定期或不定期進行監督檢查，及時發現項目實施中違反合同有關項目標準的問題，督促私營部門采取糾正措施以確保基礎設施和公共服務的質量。最后，關系管理是維護公私合作伙伴關系的重要措施，主要包括正式的報告管理和非正式的溝通機制。關系管理的關系因素主要包括相互尊重和理解、公開暢通的溝通和共同目標的維護三方面因素。

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基金項目：2016年河北省大學生創新創業訓練計劃項目，河北省養老產業PPP模式創新研究（201611420006），指導教師：錢宇、趙苒琳、任愛華。