北京歷史文化名城保護舊城更新實施路徑芻議

倪 鋒 張 悅 黃 鶴

北京歷史文化名城保護舊城更新實施路徑芻議

倪 鋒 張 悅 黃 鶴

倪 鋒

北京市規劃和國土資源管理委員會 規劃西城分局

局長，教授級高級工程師，博士

張 悅

清華大學建筑學院

教授，博士生導師，博士

黃 鶴

清華大學建筑學院

副教授，博士

在新的歷史時期，北京舊城保護面臨新的歷史機遇和挑戰，目前學術界和社會各方的討論較多集中于歷史文化名城的規劃編制和保護目標，較少深入研究舊城的更新實施路徑。探討舊城保護和更新的實施，需要分析當前所處的歷史階段，揭示深層矛盾，厘清約束性條件，尋求適宜方向，探索務實可行的實施策略。本文主要針對除文物建筑外以平房為主的歷史風貌地區更新實施的路徑進行探討。

1 對改革開放后舊城更新實施機制的認識

1.1 目前舊城歷史風貌遺存的概況

對于目前北京舊城而言，其歷史風貌遺存除大的城郭輪廓、河湖水系、街巷胡同肌理、綠地和古樹名木外，建筑空間主要包括文物保護單位、普查登記項目、掛牌保護院落、優秀近現代建筑、歷史文化街區和風貌協調區的平房院落，在空間面積上所占舊城比例已不高。以西城區為例，2015年房屋普查，舊城范圍內平房約414萬m2，其中直管公房約135 萬m2，私房約76萬m2，單位產約159萬m2，其他約44萬m2[1]。以0.6的平均容積率推算，平房的占地面積約6.9 km2，占西城舊城面積的22%左右。根據地形圖粗略估算，歷史文化街區和協調區內的平房約占所有平房的56%。歷史文化街區內平房和非平房建筑基底面積之比約為2.7:1，風貌協調區內平房和非平房建筑基底面積之比約為4.5:1[2]。

1.2 房地產開發是當前舊城更新的主要實施機制

改革開放后，北京舊城更新改造的背景是社會主義市場經濟不斷蓬勃發展，特別是房地產的發展逐步成為經濟發展的支柱產業，當房地產市場化來臨，為舊城的更新改造實施提供了最強大的推力和手段，對名城保護也是最大的毀壞力。1990年，北京市做出加快危舊房改造的決定，提出了4個結合①4個結合：危舊房改造與新區開發相結合、與住房制度改革相結合、與房地產經營相結合、與保護古都風貌相結合。，其中一個就是與房地產經營相結合[3]。由于經濟效益優先，房地產開發基本上是以“拆一建三或四”②“拆一建三或四”是一個大致的估計。1965年到1968年推行簡易樓，拆了50萬m2，改建成135萬m2簡易樓，大致為1:2.7。1974年危舊房改造又實行“滾雪球”方式，即拆平房，建5—6層樓房，辦法是“拆一建三，分二余一”。參見：張金淦. 北京規劃建設五十年[M]. 北京：中國書店，2001：177. 從經驗判斷，一般的項目，不達到1:3左右的拆建比很難做到經濟平衡。的建設規模在推進，造成拆得越多建得越多。建國初期，北京舊城建筑面積約1 764萬m2，其中住宅1 160萬m2，其中94%是平房[4]，1993年舊城建筑面積已達3 300萬m2，建國后新建房屋占2/3以上[5]，增量約0.9倍，到2015年已達約6 300萬m2[6]。可以看出1990年代初期房地產開發興起后20余年，舊城的增量幾乎是前面40余年增量的2倍。

為了對抗大規模改造對歷史文化名城保護帶來的傷害，小規模漸進改造的提出逐步成為社會道德上的共識，但在實施上卻是蒼白無力的，因為小規模漸進改造只是解決了實施的形態問題，沒有解決經濟問題，既然與房地產開發相結合，與虎謀皮，預設了經濟平衡優先的立場，必然是一個滅失歷史遺存和形成增量的結果。即使一些以保護舊城為出發點、異地平衡的建議，也是在全市范圍形成更大的增量[7]，這種想法仍未擺脫以房地產開發作為主要實施手段的思路。國內一些被譽為保護和開發雙贏的范例，如上海新天地、成都太古里，其實都是商業地產開發成功的例子，其拆除大片、保護小部分的實際實施結果往往被主流輿論所忽視。

隨著經濟的發展，雖然舊城內剩余的房地產開發項目本身大都變得無利可圖，甚至還要賠錢，但后期全國性金融機構和企業總部入駐帶來高稅收的聚集，還是促使地方政府努力推動項目的實現。近幾年政府加大了歷史文化街區人口疏解、房屋騰退和修繕的投入力度，但所占面積相比舊城整體比例甚小。為了緩解資金壓力，騰退的空間希望通過房地產經營引入社會資本的需求難以抑制。棚戶區改造雖然不以盈利為目標，加之政府通過公益性的投資拆遷建設道路、綠化、文教衛等公共基礎設施和服務設施降低了項目自我平衡的壓力，但本質上沒有改變原來的房地產開發模式。這也是資本作用空間的必然結果。目前以房地產開發為主的舊城更新實施機制尚未有根本性的改變。

2 舊城歷史風貌遺存保護更新面臨的主要難題

2.1 經租房問題③“經租房”是指20世紀50年代末期開始，政府通過統一租賃、統一分配使用和修繕維護，發給定租的贖買形式，對城市私有出租房進行社會主義改造的簡稱。20世紀80年代，這部分經租房屋改為公產，即現在統稱的直管公房。

因問題太敏感，關于經租房公開的討論、研究和報道有限，但在現實社會中則是一個不得不面對的巨大難題。原經租房產權人已自發形成一個特殊的群體，不斷在民間發聲，持續上訪，給政府的日常管理造成了很大壓力，很多政策的出臺，因考慮維穩因素涉及經租房的問題都暫時擱置了。目前直管公房占平房很大一部分，而直管公房的一部分來源于經租房，以東城區為例，1958年經租房應納入改造的房主1 550戶，房59 791間，年底東城區房建局管理的國家經租房為873 437 m2[8-9]。因此，對這部分直管公房的處理繞不開對經租房的處理。

從政府的角度來看，經租房社會主義改造是特定歷史時期的產物，如果進行否定，不僅耗資巨大，且危及城市政府執政的合法性，因此不能倒溯，應重點解決自留房的糾偏糾錯工作，適當調整因沒有發還原房的經濟補償標準。而部分民間和法學界人士認為，對私房改造開啟的對私權的壓制打擊是改革開放前住宅制度方面最大的政治失誤[10]。經租房的爭議主要存在3個方面：一是經租房的合法性，二是經租房的補償，三是原經租房主在后續房地產開發拆遷過程中沒有獲得增值收益。

2.2 直管公房問題

本文所指的直管公房是指作為福利性住房分配的這部分平房公房，從表面看，直管公房是政府分配給承租人租住，但由于承租人承租了公房，沒有參與房改，失去了房改帶來的紅利，因此這種租賃關系已不是簡單的租賃關系了。目前法院認為這種租賃關系是具有公益分配性質的一種特殊租賃關系[11]。公有住房的使用權和承租權的性質，是理論和務實上爭議頗多的一個問題。到底是合同債權、用益物權還是折中的定義，法律上尚未有明確的說法[12]。目前的承租合同已成為實際上的無限期，公房的產權單位和承租人這種關系，是一種相對扭曲的關系，說公不公說私不私，實際在拆遷過程中承租人享受的補償與私房主相比差距不大，不能簡單地將承租人作為租戶管理。加之隨著承租人的去世，利益繼承更迭，時間推移，如不進一步理順其關系，將積淀為更加難以解決的歷史沉疴。

2.3 產權碎片化問題

根據國土西城分局2013年對西城區歷史文化街區的調查，私產每宗地的平均面積約為238 m2，直管公房約為485 m2[13]。按照四合院標準圖集，一進院落占地400—522 m2，中小二進院落占地510—660 m2，大二進院落占地704—875 m2[14]，大部分院落已不是我們心目中傳統四合院的形態。院落已經變小，同時由于繼承、析產等原因，一個院落中的產權也在不斷細分，產權人變多。將散落在多個產權人手中的產權整合需要資金大、周期長，加之公私混合、家庭糾紛等其他原因，產權的整合已成為現實的不可能，為了短期獲利，一些院落的部分會被拆分成更小的部分進行買賣④2016年6月24日，新華網報道西城區天價過道學區房，一個不能住人的門道被賣到150萬元。為了買賣學區房獲利，調查發現小平房被拆得四分五裂。，加劇了院落產權的碎片化。以西城區為例，近幾年，由于政府加大了對公房翻建、修繕的力度，公房中的嚴重破損房已下降到相當低的比例，而2016年初安全排查，私房中已有30%左右為嚴重破損房屋[15]，產權碎片化是私房得不到良好維護和修繕的主要原因之一。

3 新的歷史階段對舊城更新若干問題的再認識

3.1 大國首都的要求

2014年2月，習近平總書記在北京考察，指出“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產”。此次考察是在新的歷史階段對北京提出了新的要求，隨著中國在世界的崛起，首都在弘揚國家文化和大國形象上所承擔的作用越發凸顯。北京舊城已殘存不多，但剩余部分作為中華優秀傳統文化的結晶，仍是不可替代的寶貴財富和民族象征。歷史輝煌的北京，它的歷史遺產完好地存在是中華文明的象征，是世界華人凝聚力的所在，保護好舊城及一切遺產具有偉大的政治意義[16]。因此，對北京舊城而言，特別是圍繞中南海地區的核心地區，它展示給世人的形象至關重要，在某種意義上已超越了作為城市經濟社會發展物質空間載體的功能作用。

3.2 歷史回眸

對于中國古代城市的特點，徐蘋芳提出城市職能中政治性是第一位的[17]。中國古代城市與歐洲的古代城市有著本質的不同，從公元3世紀開始，城市的建設嚴格控制在統治者手中[18]。簡單回顧清朝北京舊城房屋管理的歷史，可以看到作為首都的核心地區，政府對于北京舊城的整體管理力度一直非常顯著，其政治性毫無疑問成為主導。清軍占領北京后，令原住居民全部南遷到外城。在內城，政府將圈占的房屋作為國有資源，分配給旗人居住，在外城則維持原來的商品房制度，從而人為地形成兩種不同的住房制度[19]。當時的內城，“八旗所居，不雜廁也”。這種現象維持到咸同時期，達200余年[20]。到康熙時期，房屋只允許旗人在旗內交易，到咸豐時期，開始允許旗人和漢民的房屋交易[21]。從政權安全和政治意義的角度出發，政府肯定是會強化對首都房屋的掌控，納入國有管理體系。市場力量的介入是對國有管理的補充，但也僅僅是補充，無法與國家力量相抗衡。

3.3 產權私有化

進入21世紀，有一種觀點認為為了更好地保護舊城平房，應推行產權私有化，實現居民自主地交換產權并維護和改造房屋，是解決問題的一個重要方法和關鍵環節[22]。因為只要房屋的產權能夠落實到個人，私有房屋的權利能夠得到尊重，危房自然能夠得到產權人的修繕，并在市場中得到自然的康復[23]。但產權私有化是拯救舊城的靈丹妙藥嗎[24]？

實施私有化的核心目的，是為發揮市場的資源配置作用鋪平道路，但市場真的那么管用嗎？參考一些其他城市，經歷市場化洗禮后，產權私有化似乎并未給保護帶來轉機，比如泉州城南地區舊有房屋多為私有，產權高度碎片化，建筑陷入衰敗，與繼承人過多、產權關系混亂相關。此種情況也是中國歷史文化名城的“通病”[25]。同樣在國外，產權私有化也會面臨碎渣地的困境，只要土地所有者有強烈的動機要把土地分成一小塊一小塊，之后又沒有整合碎片以做生產之用的補償機制，就有可能形成碎渣地困局[26]。因為土地的稀缺性、易于壟斷，以及強烈的獲利動機等特征決定了土地交易、土地利用單純依靠市場調節往往是失敗的。建國初期，舊城大部分是私房，但住房市場問題重重，也是當時國家推行經租房的原因之一，所以產權私有化的利弊很難判斷。

一些土地私有制國家，政府也擁有一定比例土地作為公共利益落實的保障。比如美國，聯邦政府擁有土地占全國國土面積的32%，州政府土地占10%，私人土地占58%[27]，在西部有些州，聯邦土地占了領土的絕對多數，例如2013年聯邦擁有84.9%的內華達州、61.2%的阿拉斯加州、64.9%的猶他州、61.6%的愛達荷州、45.8%的加州，以及將近一半的懷俄明州和俄勒岡州[28]。聯邦政府直接負責聯邦土地的管理，目的是維護它們的“自然狀態”及其“科學、景觀、生態、環境、空氣和大氣、水資源和考古價值的質量”[29]。即使在東部各州聯邦擁有土地比例較低，通常不超過10%，但在首都華盛頓特區，2013年聯邦政府擁有土地占到21%[28]。

3.4 建造的私權

舊城傳統民居基本以青磚灰瓦為主，從建筑單體看略顯單調，但造就了相當協調統一的整體性，形成有序風貌的重要原因之一是封建統治下嚴格的等級管制，社會地位的高低決定了房屋的建筑形式，也就是規定了個體建造的私權邊界。解放后，單位的控制力很強，個體服從集體的意識使得建造的私權也被限定在相對狹小的范圍內，唐山大地震后，為解決住房問題，院落里“接、推、擴”經驗的推廣使得無序建造開始被放任⑤“接、推、擴”即允許四合院接長一點、推出一點、擴大一點，鼓勵居民搭建自建房。造成四合院內建筑密度從每公頃4 500 m2提高到6 000 m2，院落空地大都被自建房所占。參見：張金淦. 北京規劃建設五十年[M]. 北京：中國書店，2001：178.。改革開放后，隨著西方自由思潮的引入，個體意識的自我表現逐步增強，需求更加多樣化，市場經濟盛行，開始進行私權和公權的爭論，糾扯不清，個體當然希望自身有更大的建造權力，比如有的別墅區違建達80%⑥2016年7月19日，媒體報道“銀監會官員別墅違建拒不整改稱職務與房子無關，城管被拒單位門外”，參見網易新聞：http://news.163.com/16/0719/19/ BSC3KL6U00014SEH.html。、平房私挖地下室等情況正是個體這種心態的反映。

另外，在建筑文化審美上也趨于多元甚至混亂，主要呈現出3種情況：一是傳統建筑元素的拼貼和堆砌，大都已不按照傳統規制進行建造，材料、做法、色彩、裝飾、樣式等濫用[30]，只要業主覺得好看，就拿來湊在一起，潛意識是對身份、財富和品位的炫耀；二是以現代建筑的審美對傳統建筑的改造，有折衷也有抽象的轉化，比如一些明星建筑師隈研吾、張永和、馬巖松、張軻等人的作品⑦隈研吾項目：私人會所，茶室，地點：東城區東華門附近，2014；張永和項目：京兆尹，素食餐廳，地點：東城區雍和宮地鐵站西南，五道營胡同2號，2012；馬巖松項目：胡同泡泡，地點：東城區北兵馬司胡同32號，2009；張軻項目：微雜院，微型圖書館，地點：西城區大柵欄茶兒胡同8號，2013，2016年10月獲阿卡汗獎。，上海東方衛視“夢想改造家”和北京衛視“暖暖的新家”等裝修改造媒體節目中的一些案例⑧媒體節目中的一些案例，往往只是從設計的創意出發，有的是對老城區平房非合法建筑的升級改造，有的是下挖增加層高做夾層，有的是在墻上增加窗戶、在屋頂上開天窗，的確挖潛增大了使用面積，創造了更好的居住條件，但存在忽視對合法產權的認定，忽視與院落、胡同空間整體風貌協調等問題，放大了建造的私權，對觀眾在某些方面形成了誤導。；三是普通百姓的實用主義，就是用最經濟的建材改造房屋，比如塑鋼窗的流行。

而對于公共空間，個體反倒越來越不關心，比如老舊小區公共區域的衰敗，胡同開墻打洞、占道經營、亂停亂放車輛等，反映了個體追逐利益而推卸義務的人性。從歷史的變遷看，政府主要是依靠單位在管理個體，20世紀八九十年代，單位社會逐漸萎縮和解體，社區治理不斷加強，但主要聚焦民生服務、保障和治安，公私權利的邊界尚未形成社會共識，公民意識缺乏，對個體約束性管理面臨巨大挑戰，城管與市民層出不窮的沖突案件正是這種狀態的反映。個體建造的混亂將解構舊城原有的歷史風貌秩序，造成整體性的消失。

3.5 對市場化思維的反思

除房地產市場本身對舊城更新的影響外，其代表的市場化思維方式對舊城更新的影響也應引起我們批判性的反思。美國邁克爾?桑德爾對此有深刻的論述。“在過去的30年里，市場和市場價值觀漸漸地以一種前所未有的方式主宰了我們的生活。市場和市場導向的觀念入侵傳統上由非市場規范所統轄的生活領域，乃是我們這個時代最重大的發展之一。如果不能深切地對市場角色和范圍展開討論，我們就會從擁有一種市場經濟滑入一個市場社會”[31]。以市場價值的觀點來看待舊城的價值，就是這種市場思維帶來的后果。當前有一種觀點在談論名城保護的時候，會首先談到價值，其實大都談論的是平房四合院的市場價值，認為其市場價值目前是被低估的，由于是稀缺資源，會隨著市場經濟的發展釋放其極大的潛力價值，這在潛意識里是很危險的，就像桑德爾所說，如果生活中的一些物品被轉化為商品，它們就會被腐蝕和貶低[31]。歷史文化名城正是這樣的物品，如果我們過度利用市場經濟的工具，就會把一些值得我們關切的非市場價值排擠出去，忘記我們保護舊城的初心。

4 舊城歷史風貌遺存更新實施路徑的建議

4.1 設定長遠目標

歷史城市的更新與發展是一個長期和緩慢的過程，急于改變現狀，一方面經濟條件不允許；另一方面，容易造成社會結構的破壞，引發諸多社會問題[32]。以往的經驗教訓說明，以短期見效為目標，可能為后續造成更大的問題。應以愚公移山的決心，“螞蟻啃骨頭”一點一滴地逐步解決。比如資金問題，短期來看，資金的需求是巨大的，但是如果放在很長的歷史階段來衡量，依靠中央和地方政府共同承擔，不會給財政造成太大的壓力。假設以新中國建國100周年即2049年為規劃目標，通過30多年持續的投入，一些根本性的難題將被逐步解決。

4.2 轉變以房地產開發為主的舊城更新實施機制

對于剩余的歷史風貌遺存的保護更新，作為公益事業來對待，以政府和公益性資金投入為主，轉變房地產開發的經濟運作模式。房屋以政府持有為主，整合各級政府的房屋管理機構，形成舊城內公有房屋管理的統一平臺，統籌政策，明確收支兩條線，收入與管理運營分開，部分管理可采取政府購買社會服務的方式，部分資源可以出租獲利。加強政府對資源的統籌能力，建立機制保持房屋使用人的良性新陳代謝，不因一代一代的沉積造成關系沉淀，變得難以調整。

4.3 理順產權關系

舊城歷史文化名城保護的深層問題核心是產權問題，以往解決舊城問題的目標常常是在形態的表象，繞著產權問題走，因此越往前走，越感覺到舉步維艱，要解決問題，必須將產權關系理順。關于經租房，如果一直保持國有所有權，可保持一定的穩定性，如果推向市場將造成更加多重的利益糾纏，為后續解決增加復雜性。可采取不可逆方式解決，但這肯定是一個復雜和漫長的過程，需要在適當時機以高度的政治智慧來解決。關于直管公房，應區別對待，給未參加房改的人群提供類似房改的機會，獲取補償后的一種選擇是徹底退出，結束承租關系，另一種選擇是可以繼續租住，但承租關系已變成清晰的有限期的債權關系。其他單位產公房也可參照此方法推進，逐步徹底理順產權關系，為后續有效管理創造條件。

4.4 建立促進物權整合的管控機制

對于公房，在產權關系基本理順后，推動資源的整合和調整，通過合并碎片化的院落和房產，促使院落的恢復。對于私房采取限制性規定，綜合民政、稅收等政策，嚴格控制析產和產權的碎片化。在現有房屋普查的基礎上，原則上不再增加間數，并嚴格規定最小的析產建筑面積，通過稅收優惠和財政補貼對于繼承和交易過程中減少產權人數給予鼓勵，同時更嚴格地限定建造的私權，建筑朝向胡同的立面和屋頂形式未經許可不得改變。強化政府代履行權利的行使，遇到因為產權碎片化房屋破敗的情況，政府可以強制對房屋進行修繕，阻止歷史風貌環境的衰敗。

5 結語

總之，本文只是初步提出了一個框架性的名城保護舊城更新實施思路，許多方面還有待更深入的研究，特別是一些實施的做法需要在法律、法規和政策上有所創新和突破才能落實。本文提出的一些思路和做法在過往的實踐中也有嘗試，但隨著外部環境的變化，政策常常前后左右搖擺，造成整體的停滯和困頓，因此持之以恒堅定目標非常重要。另外，實施過程中節奏的把握也很關鍵，不同階段需要采取不同的策略。目前主要是理順產權關系和騰退收聚資源，只有在權利義務關系基本明晰、資源掌握到一定數量時才宜開始整合、調整和利用。借用吳良鏞先生在2004年北京總體規劃修編舊城保護專題研究中的一句話作為結束語：“舊城保護，當前的確困難重重，但大方向一旦理順，克服短期困難，就會轉入康莊道路，并且越走越寬。[33]”

（感謝北京市西城區房管局、北京市規土委國土西城分局、北京市西城區規劃管理信息中心提供數據支持。）

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Initial Research on the Implementation Method of Old City of Beijing Regeneration for Historic Cultural Cities Conservation

針對北京舊城除文物建筑外以平房為主的歷史風貌地區如何更新實施進行了探討。房地產開發是當前舊城更新的主要實施機制，帶來舊城大規模開發的同時，面臨著深層矛盾，主要包括經租房、直管公房和產權碎片化等問題。在分析大國首都定位對北京舊城的要求，回顧清朝舊城房屋管理歷史，探討產權私有化、建造的私權和市場化思維對實施的影響基礎上，初步提出以政府為主體的框架性名城保護舊城更新實施思路，包括設定長遠目標，持續推進；政府持有為主、統籌運營；理順產權關系，責權清晰；建立促進物權整合的管控機制等方面內容。

This research focuses on the regeneration implementations of the historic districts shaped by single-story housing in the old city of Beijing, excluding registered historic buildings. As profit-oriented real estate development being the main implementation mechanism of old city regeneration, the old city undergoes through large-scale development which weakens the historic characteristics, and at the same time, faces some deep contradictions mainly composed of the complexity and fragment of property rights. Based on the analysis of the capital city’s expectations towards the old city of Beijing, the history of inner city building management from Qing Dynasty, and the influence of property privatization and market-oriented private construction rights, this article proposes a preliminary regeneration framework focusing on government driven historic cultural cities conservations. The framework includes long-term achievements, government-owned coordinated operations, clarifying property right relations, and establishing management mechanism to promote the property integrity.

名城保護 | 舊城更新 | 房地產開發 | 實施路徑 | 產權

Historic cultural cities conservation | Old city regeneration | Real estate development | Implementation methods | Property

1673-8985（2017）02-0065-05

TU981

A