黨內程序性法規與實體性法規協調性研究

王建芹　章逸琦

摘要：黨內法規建設是中國共產黨體現無產階級政黨紀律性的重要方式。在全面推進依法治國的歷史大背景下，黨內法規已被納入中國特色社會主義法治體系之中。與規范的法律體系一樣，黨內法規體系的建構必須同時注重實體性黨內法規和程序性黨內法規的協調統一，程序性黨內法規是確保黨內各項實體制度科學制定并得以嚴格落實的重要保障。當前黨內程序性法規建設相對滯后于實體性法規，基于此，遵循程序正義原則，以公平為導向，注重人文關懷，并運用法學思維，借鑒現代法治因素和國家立法經驗，不斷提高黨內立法技術特別是程序性黨內法規的立法技術水平，以實現黨內法規體系中實體性法規與程序性法規的有機協調是加強當前黨內法規體系建設的重要內容。

關鍵詞：黨內法規；程序性法規；實體性法規；黨內程序性法規建設

中圖分類號：D262.13 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）01-0081-08

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，在全面推進依法治國特別是黨內法規正式被納入中國特色社會主義法治體系之中的歷史大背景下，不斷健全并完善黨內法規體系，實現黨內法規體系的科學化、規范化、系統化，是當前法治國家建設的重要內容之一。隨著2013年《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》（以下簡稱《綱要》）和2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的頒布，黨內法規體系建設得到了廣泛的重視，現存黨內法規體系不夠健全、內容完備性不足、程序性法規相對缺位等方面的問題，也正引起重視并在逐步加以完善。

改革開放至黨的十八大以來，黨內法規制度建設取得了突飛猛進的發展，期間所頒布的涉及黨章類、黨員類、黨的組織制度類、黨的領導干部類、黨的紀律類、黨的領導和黨的工作類、黨的思想建設類、黨的機關工作類法規等達到了500余部。但整體上看，受我國長期以來重實體而輕程序的法制傳統影響，上述黨內法規體系中實體性法規比重過高而程序性法規缺位現象比較明顯，這也在很大程度上制約了法規在實際執行過程中效力的有效發揮。

程序性法規與實體性法規的有機協調涉及黨內政治制度和民主生活的規范化。本文從法學的視角，在闡明程序性規范與實體性規范之間的關系、強調黨內程序性法規與實體性法規相協調的重要性之基礎上，剖析黨內程序性法規與實體性法規的匹配現狀，指出我國在黨內程序性法規建設上的缺失，并結合實際提出完善思路與對策建議，以期為黨內法規體系建設的科學化提供理論支撐。

一、黨內程序性法規與實體性法規相協調的重要性

（一）程序性規范具有程序保障功能

任何一套完整的、運行有效的規范除了有實體性規范之外，還應有與實體性規范相匹配的程序性規范，因為程序是“實現實體規定目的的試金石，是對實體規定結果公正的保障”。法律作為一種特殊的、由國家強制力保證實施的規范，按照其規定的內容，可分為實體法與程序法。法律中要有程序法，是由于實體法涉及對人權利的確認和保護、對人義務的規定以及侵害權利違反義務所須承擔的責任，實體法能否順利實施、實施的公正與否對受其約束的人們的影響不可謂不重大；程序法不僅使實體法得以落實，并用程序公正來促進實體公正——規定個人如何伸張自己的權益、國家如何為正當權益受損者主持正義并在保障基本人權的基礎上通過恰當的途徑使違法犯罪者承擔責任，進而形成了其獨立的價值——某些情況下僅確保程序上的正義亦能獲得人們對處理結果的認可，而不論該結果是否符合實體正義。

同國家法律一樣，黨內法規作為高度約束黨員的行為規范也應突出法治精神和原則，也應是實體性法規與程序性法規的有機統一，體現社會主義法治國家所要求的法律理性?！案鞣N行為要經由程序來實施，各種關系要經由程序聯結，各種制度要經由程序來體現，各種結果要經由程序來表達，實體正義要經由程序正義來表征?！苯陙?，中國共產黨高度重視黨內法規建設對社會主義法治國家建設的作用，強調以法治邏輯指導黨規制度建設。就當前黨內法規體系建設而言，這有賴于黨內程序性法規與實體性法規的緊密配合，一方面明確黨員和各級黨組織的權利、職責和義務，解決“做什么”的問題；另一方面制定程序來保障權利實現、督促乃至強制義務的履行，解決“怎么做”“保障做”的問題。

（二）黨內法規的性質與作用要求其做到程序與實體的協調

中國共產黨是一個有8800萬黨員的執政黨，它是國家法政體制的重要組成部分，領導國家法治、社會經濟、政治、文化等各方面的建設，在我國的制度化、規范化建設中，除了國家法律，還包括與之平行配套的黨內法規，黨內法治的狀況和法治化程度直接決定國家法治的狀況和法治化進程。

黨內法規的性質問題一直是理論界探討的熱點。從法學界對于“法”和“法律”之間的區別與聯系的討論，再到“軟法”概念的明確提出，即“法”并非特指“法律”，也不僅僅是法學用語，經過特定程序制定的廣大黨員必須遵守的黨內法規亦可納入廣義的“法”的范疇，這已成為共識?！安灰蕾噰覐娭屏ΡＵ希侵饕揽抗伯a黨員自覺、中國共產黨的制度約束、社會輿論、利益、驅動等機制”的黨內法規是“軟法”的觀念也日益為人們所接受。中共十八屆四中全會《決定》明確提出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”，間接聲明了“依法執政”的“法”除了國法外，還包括黨內法規。將黨內法規納入法的范疇、納入社會主義法治規范體系當中，意味著任何黨內法規都不能借口其不屬于國法而拒絕接受法治精神的支配和法治原則的規制，這有利于運用法治思維和法治方式管黨治黨，有利于提升黨內法規的法治品質。

從規范的領域與規范的主體來看，黨內法規的涵蓋面比法律窄的多；然而從規范的嚴度與精度上來看，黨內法規應該甚于法律，所謂“違法必先違紀”就是這個道理。黨內法規是對全體黨員的要求，而黨員作為工人階級的先鋒，對其言行的標準要求應當更高。《決定》明確指出：“黨規黨紀嚴于國家法律”。這意味著黨規黨紀在要求上要高于國家法律，對黨員的言行約束要比法律對公民的強得多，黨員有更多的“不自由”，甚至要放棄自己作為公民的部分權利——比如，宗教信仰自由是憲法賦予公民的權利，但黨以徹底的唯物主義為指導，就要求黨員必須堅持無神論而不能信仰任何宗教；再如，法律一般不限制公民境外旅行或定居，但黨為了防止黨員干部在自由遷徙流動的過程中違法違紀造成嚴重后果，便對黨員干部的出境加以諸多限制。

實體性法規的科學制定只是黨內法規的一種“應然”狀態，要讓黨內法規在黨內關系中發揮作用，不枉不縱，黨內法規必須得到嚴格執行。執行須由黨的紀檢部門等其他黨內的強制力進行保證，黨內法規的強制力須以法定的強制措施和制裁措施為依據，強制措施必得由專門機關依照法定程序執行，而法定程序有賴于程序性法規的規定。黨內法規程序的正當化，有利于黨內法規執行的科學化、理性化。難以想象，規范著全國8800萬黨員這個龐大群體、且對黨員有著超過一般標準限制的黨內法規，如果其內部沒有科學完善的程序性法規，該如何保障實體規定的落實？如何尊重權利、維護公平、有效追責？黨內法規中程序與實體規范不相協調，將會導致實體性法規的“立而不行”或誤用濫用，這是對人權的挑戰、對公正的褻瀆、對違規的縱容，將會對黨乃至整個社會造成難以挽回的后果。

二、黨內程序性法規的發展歷程與現狀

（一）黨內程序性法規的發展與進步

受我國長期以來重實體而輕程序的法制傳統影響，程序性規范的功能與作用未能得到應有的重視。程序性規范在黨內法規中嚴重缺失，影響了黨內民主生活的開展、黨的決策水平的提高，也使其他一些重要制度因缺乏相關程序而無法落實。

黨的十六大以來，黨內法規從以實體性法規為主，向兼顧實體性和程序性法規轉變，開始注重添加適當的程序性規定。十六大修改黨章時，對黨內議事和決策的程序做出了重大調整，增加了一些程序方面的表述，為程序性法規進入黨內法規起到了示范作用。比如，在黨章第十條第五項的規定中明確：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”，對黨委內部議事和決策提出了程序上的要求，以提高決策的科學化、民主化水平?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》（2002年發布，2013年修訂）、《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》（2003年發布）、《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》（2006年發布，已廢止）、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（2009年發布）、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》（2010年發布）等一系列含有大量程序性條款的法規相繼發布，表明程序性法規在黨內法規（尤其是黨內監督、黨員處分、干部任免等方面）中的地位日益重要。

黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆四中全會以來，黨內法規建設的步伐顯著加快，程序性法規在數量和質量上都取得了極大的進步?！吨袊伯a黨發展黨員工作細則》（2014年6月修訂）、《中國共產黨黨組工作條例（試行）》（2015年6月發布）、《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》（2015年7月發布）、《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015年12月修訂）等法規相繼修訂和頒布，較為細致地規定了發展黨員、黨組議事決策、調整不適宜擔任現職干部、地方黨委決策等事項的程序，這對維護黨的紀律、保障黨員權利、提高黨的決策水平、推行干部制度改革等產生了積極作用，也有力地推動了黨內法規自身的科學化與精細化。

（二）黨內程序性法規落后于實體性法規的現狀

盡管我國在黨內程序性法規的建設上已經取得了很大的發展與進步，但是總體來看，當前黨內程序性法規仍然落后于實體性法規，許多黨內法規的規定過于空洞和抽象，在內容上偏重于“說教”，在形式上則更像道德規范而非法規，這使得現有的很多黨內法規可操作性不強，“軟法過軟”，難以對黨員進行有效的制約。相對于實體性法規，黨內程序性法規建設的不足主要體現在黨內程序性法規體系散亂、數量較少且不夠全面細致等方面。

1.黨內程序性法規體系散亂

現有的黨內法規體系中，絕大多數黨內法規是實體性法規或以實體問題為主的法規，程序性法規或以程序問題為主的法規所占比例很小，且大都是一些針對具體事項的某一方面的細則辦法，尚未有一部篇幅較長、內容全面完整、獨立的程序性法規；大部分含有程序性條款的黨內法規是實體性規范與程序性規范的混雜，以實體性條款為主，摻雜著零散的程序性條款，例如《中國共產黨黨員權利保障條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等均是采用此種方式。這么做盡管有合理的一面，符合一般人的思考習慣，有時也便于查詢適用；但難免疏于兼顧程序性法規的整體性，使得各程序性規范零落分散，還易造成不同黨內法規中的程序性規范重復或相互沖突，最終導致查詢適用上的不便。

例如，單就黨政領導干部選拔任用這一事項，就有《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法（試行）》《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等黨內法規，其中后四件還是在2010年3月初一同發布的。這些條例辦法中，難免有與《中國共產黨紀律處分條例》等法規相重復之處。

上述現象是黨內法規建設，尤其是程序性法規建設中缺乏系統性、全局觀的體現，其原因大多可歸結為立法過程中欠缺科學的規劃、詳細的調研、深入的分析、全盤的考慮等。這樣一來，黨內法規多而雜，對某些事項的程序問題有著過多同類型的甚至相重復的制度和法規，而對某些事項的程序問題卻存在立法和制度空白。

2.黨內程序性法規相對較少且不夠全面細致

黨內程序性法規相對較少且不夠全面細致，集中表現在對民主集中制原則的貫徹、黨內監督的落實、黨員權利的保障、協商民主的踐行等方面。

（1）民主集中制原則的貫徹

黨內法規制度體系建設的內容十分廣泛，堅持和健全民主集中制是其基礎與核心。黨的各項法規制度的建立和完善，歸根結底就是民主集中制原則的基本內容在黨的組織與活動的各個領域的具體運用和展開。民主集中制應通過黨內法規的各項具體規定，貫徹到議事決策、干部任用選拔等方方面面。而當前貫徹民主集中制存在重重困難和諸多問題，與相關制度缺乏應有的配套程序性規范密切相關。

嚴格按照民主集中制議事決策，是黨的決策科學化、民主化的重要保證。黨章第十條規定了黨的民主集中制的基本原則，其中第五項為：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”在《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨地方委員會工作條例》的制定與修訂前，黨內議事決策程序，從議題確定、會議討論、會議表決、作出決策到決策執行等一系列流程，都缺乏易于操作的程序性規定?！吨袊伯a黨黨組工作條例（試行）》及修訂后的《中國共產黨地方委員會工作條例》對議題確定、會議表決、作出決策等環節都作出了較為詳細的程序性規定，較先前有很大的改善。而在會議討論方面，二者都僅有寥寥數字：前者只規定“黨組會議議題提交表決前，應當進行充分討論”，后者亦只規定“在集體討論和決定問題時，個人應當充分發表意見”那么何為“充分”？怎樣才算做到了“充分”？在決策執行方面，二者也是語焉不詳：前者規定“黨組決策一經作出，應當堅決執行……黨組應當建立有效的督查和反饋機制，確保黨組決策落實”，后者則是“黨的地方委員會通過全會作出的決策，由常委會負責組織實施；常委會作出的決策，由常委會委員分工負責組織實施。黨的地方委員會應當建立有效的督查、評估和反饋機制，確保決策落實”這樣的措辭看似圓滿，實則空洞，原則性的表達已不適應具體操作的需要：如何確保“堅決執行”？常委會作為一個集體如何負責組織實施？早在2003年，就有學者指出：正式會議要使參會人員在會前了解議題有關情況，提前進行通報和溝通，使會議的參加者有必要或充裕的時間查閱相關材料，深入思考；在會上則要形成民主、寬松的氛圍，要安排足夠的時間使參會人員充分地表明自己的態度、發表自己的意見；未到會領導成員的意見可以書面形式在會上表達；會議集體作出決策后，必須制定執行的方案和措施，責成專人負責。如果沒有真正自由的充分的討論，黨員對黨的決策的討論權這項民主權利就無法真正實現，民主集中制就會有名無實；如果決策的執行沒有落實到專人負責，民主集中制要求的集體領導和個人分工負責相結合的制度就不能得到體現，決策便成為一紙空文，正如鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中所指出的：“名曰集體負責，實際上等于無人負責。一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管?！弊h事決策程序是黨的民主集中制原則最重要的體現，程序性規范的重要作用在此尤其可見一斑。

《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二條指出，選拔任用黨政領導干部必須堅持民主集中制原則；第三章至第六章規定了黨政領導干部的選拔程序，包括動議、民主推薦、考察、討論決定等程序，看似很完整很嚴密，但只要其中有一些細節缺乏可操作的程序性規定，就易使原本設想的民主在實際中異化成“偽民意”。例如，在民主推薦過程中就存在“偽民意”現象，由于條例只是明確了會議推薦的參加人員，而未對會議推薦的具體操作程序進行細致規定，現實中往往是“部門多的票數多，處室大的票數多，裙帶關系密的票數多”。在這種現實情況下，什么樣的具體操作程序可真正實現民主，既保證尊重民意，又不簡單地“以票取人”，還沒有以條文形式明確規定，這為部分“一把手”以民主之名行專斷之實打開了方便之門。

（2）黨內監督的落實

2003年12月《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的頒布，使中國共產黨黨內監督邁入新階段，為黨內監督的規范化提供了重要的制度保障。2016年2月，中央政治局決定修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，并于2016年10月27日在黨的十八屆六中全會上通過了《中國共產黨黨內監督條例》。新條例在體例上改變了試行條例中監督主體與監督制度分別規定的做法，以監督責任為主軸，針對不同主體，明確監督職責，規定具體制度，以實現監督主體、監督職責、監督措施的有機統一，在落實全面從嚴治黨主體責任、提高監督工作實效上又邁出了重要的一步。但是可以看到，新條例中占大篇幅的是實體性規范，少量程序性規范也僅是原則性地泛泛而談，一些相關的配套辦法亟待出臺。例如《中國共產黨黨內監督條例》第七章第四十一條第一款規定：“黨組織對監督中發現的問題應當做到條條要整改、件件有著落。整改結果應當及時報告上級黨組織，必要時可以向下級黨組織和黨員通報，并向社會公開。”對于整改妥當的標準、整改和上報的時限、何為“必要”、采取何種方式向社會公開以及公開的內容和程度等，都需要有配套的程序性法規條文加以說明，這樣才能使該制度不流于紙面，從而在具體實踐中發揮其應有的效能。

（3）黨員權利的保障

長期以來，黨內法規被認為是黨的紀律的規范化形式，所以突出強調作為黨員的義務，而忽視對黨員權利的保障。盡管黨章明確列舉了黨員的權利，但在2005年《中國共產黨黨員權利保障條例》（以下簡稱《保障條例》）發布前的相當長的一段時期內，黨員權利缺乏制度性保障。而黨員在黨內居于主體地位，不對黨員權利予以保障，黨內民主就成了無源之水、無本之木。故黨內法規逐步從單方面強調黨員義務向同時強調黨員權利轉變?！侗Ｕ蠗l例》對黨章列舉的黨員的八項權利作了進一步的規定和細化，首次系統地規定了黨員享有黨章所規定的權利的原則、范圍、方式和保障措施；黨員權利的保障，尤其是黨員民主權利的保障，已成為黨內法規建設的重要內容。目前，以黨章為依據、以《保障條例》為核心的保障黨員權利的法規體系已經初步建成，但從黨章關于黨員民主權利的規定與黨員行使權利的現實情況間的差距來看，黨員的權利因缺乏具體的可操作程序而沒有得到很好的實現和保障。

例如，黨章第四條第四項規定黨員享有批評、揭發、檢舉以及要求罷免或撤換等權利，這是黨員的一項重要民主權利——監督權的集中體現。黨章等法規雖然賦予了黨員監督權，但正如前文所述的關于“罷免或撤換要求及處理”的實體性規范長期缺乏與之配套的程序性規范，批評、揭發、檢舉等權利如何具體行使、如何加以保障，尚需進一步探討確定相關細節。黨員的申訴、控告權也面臨著同樣的問題。一方面，《保障條例》對黨員就權利受到侵害的事實提出控告的程序規定還不夠詳細；另一方面，由于紀律檢查委員會受到各級黨委會的領導，會導致對一些黨組織侵權案件的調查、處理相對困難。

又如，為了保障黨員的選舉權與被選舉權，《保障條例》第三章“保障措施”第二十一條規定：“黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內自主行使選舉權和被選舉權，不得阻撓有選舉權和被選舉權的人到場，不得強迫選舉人選舉或者不選舉某個人，不得搞非組織活動妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的投票意向?！痹摋l幾乎窮盡了目前黨內選舉中容易出現的影響民主選舉的各種隋形，但遺憾的是，設計什么程序、采取什么措施來防止這些情形出現，對不同的情形、不同的程度該相對應地作出怎樣的處理等，都缺乏明確的規定。沒有相應的程序性規范的實體性規范只能停留在說教層面，其在實踐中的效力當然大打折扣。

再如，《保障條例》第二十五條強調黨組織對涉嫌違紀黨員的檢查和處理必須慎重，要求建立執紀過錯或者錯案責任追究制。然而，對于與黨內處分緊密相關的一些重要程序，如黨內處分的聽證程序等，缺少相應的程序性法規對涉嫌違紀黨員的權利加以保障。

（4）協商民主的踐行

協商民主是中國共產黨和中國人民在社會主義民主形式方面的偉大創造，也是確保人民當家作主的重要形式。協商民主有利于實現最廣泛的政治參與，促成統一戰線，這主要體現在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中?！毒V要》明確提出要“完善統一戰線工作方面的黨內法規。堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設。制定《中國共產黨統一戰線工作條例》……研究完善社會主義協商民主方面的制度規定，健全協商民主工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展?！?/p>

遺憾的是，至今沒有黨內法規從程序上對政治協商加以規范，就連2015年5月剛頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例》也只是對政黨協商的內容、主要形式等進行簡要規定。故在實際工作中，政治協商不可避免地具有很大的隨意性，有學者曾在調研時聽到有關人士對民主協商時間和內容的抱怨。

近年來，黨非常重視協商民主建設工作，《中國共產黨統一戰線工作條例》頒布后不久，中共中央辦公廳又印發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，對協商形式、協商制度等進行了更為細致的規定，其中不乏一些程序性規定并初具雛形。在此意見的基礎上，盡快出臺正式的政治協商的具體程序，是落實中國特色協商民主政治的重要制度保障。

三、加強黨內程序性法規建設的思考

加強黨內程序性法規建設，已成為黨內法規體系建設中的一項緊要任務。在黨內程序性法規建設上，有兩個方面至關重要：一是在宏觀上要科學規劃黨內立法，建立系統有序的程序法規體系；二是在微觀上要不斷提高立法技術，細化黨內法規的程序性規定。

（一）科學規劃黨內立法，建立系統有序的程序法規體系

1.注重黨內立法的科學規劃

健全完善黨內法規體系是一項長期的任務，必須既立足當下又著眼未來，既注重當前實效又追求系統科學。黨內法規中的每一項制度，尤其是其中重要的制度，其本身都應是一個相對完整、基本平衡的系統，否則必將影響制度的整體功能。黨內程序性法規建設作為健全完善黨內法規體系的一部分，離不開科學的黨內法規立法規劃。通過科學的立法規劃，從全局性、系統性、前瞻性的要求出發，有計劃、有秩序地進行黨內法規體系建設，才能平衡黨內實體性法規與程序性法規，防止出現對于一項制度，黨內法規只規定權利、義務和責任，不規定運行操作機制，不能形成一個相對完整系統的情況。

2013年出臺的《綱要》無疑是黨內立法規劃的指導性文件，它提出了黨內法規體系建設的戰略目標和原則要求，按照《綱要》的部署，我國黨內法規體系建設已取得重大突破。但《綱要》僅著眼于未來五年，且只是強調要完善黨的領導和黨的工作方面的黨內法規，如地方黨委工作、黨組工作、群眾工作、黨領導國家法治建設等方面的黨內法規，并未實現對黨內法規規劃的全覆蓋，也未明確黨內法規建設中不同法規之間的關系如何理順、我們究竟需要多少不同類型的黨內法規等問題。黨內法規的立法規劃仍有進一步深化、拓展的空間。就完善黨內程序性法規而言，應當重點規劃黨的組織制度、干部人事制度、基層黨組織建設制度、黨內問責制度等方面的程序立法，明確需要哪些領域的程序性法規、需要的數量大致是多少，已有的法規中哪些需要清理與整合，進而提出具體的制定和修訂任務。

2.逐步建立以專門程序法規為核心的黨內程序法規體系

針對目前黨內實體性法規與程序性法規“融為一體”、程序性法規體系散亂的現象，有學者提出，黨內法規體系建設應當借鑒國家法律體系的建設方法，以調整的不同對象為主要分類標準，也將黨內法規劃分為具有“憲法”“刑法”“民法”“行政法”“訴訟法”等不同功能的法規部門，其中具有“訴訟法”功能的法規部門就由黨內法規中所有關于程序保障的法規及條文組成。

雖然按照法律體系的分類方法對黨內法規進行分類的思路尚有待商榷，但就目前黨內程序性法規的數量和質量而言，顯然不足以構成一個相對獨立完整的“訴訟法”法規部門。因此，必須首先切實認識到黨內程序性法規滯后已極大地影響了實體性法規的落實，樹立程序性法規與實體性法規同等重要的觀念，增強完善黨內程序性法規的責任感和緊迫感；其次要借助立法規劃，加大對黨內程序性法規的制定、整合、清理力度，著力解決對某些事項有著過多相同類型的甚至重復的程序性規定，而對某些事項的程序問題卻留有立法空白的問題。在今后的黨內法規制定與修改中，宜盡量避免條款中實體性規定與程序性規定相混雜；短期內可采用專章單獨列出程序性條款的方式，在黨內法規立法技術有了長足提高、條件成熟的情況下，應盡快借鑒國家法律體系中行政法與行政訴訟法的立法經驗，制定黨內法規的專門程序法規，建立以該專門程序法規為核心的系統有序的黨內程序法規體系。

（二）不斷提高立法技術，細化黨內法規的程序性規定

1.細化黨內法規程序性規定的要求

針對黨內法規的“粗線條”式立法，缺乏具體細節和程序的問題，應該從政治學和法學的專業角度提高黨內法規立法技術，細化程序性規定。這意味著我們必須改變黨內法規偏重道德說教，把道德要求與黨內規范相混淆的做法，戒除過于抽象、原則和籠統的規定，增加和細化黨內法規中的程序性規定，提高黨內法規的可操作性，使其便于實施。具體而言，主要有兩方面的要求：

（1）大程序中劃分階段，分別制定程序。例如構建黨內問責程序，應當根據正當程序原則的基本要求，將黨內問責程序劃分成啟動、調查、聽取意見、決定、救濟、復出等階段，按照順序分別詳細制定各階段的程序，做到條理清晰、環環相接。當然，根據問責制的屬性和實踐需要，還應借鑒我國法律體系中訴訟法的規定，穿插安排管轄制度、期限制度、舉證規則、回避制度等以提高效率并保證程序正義。

（2）小程序中挖掘細節，增強可操作性。還是以黨內問責程序為例，在對復出階段制定程序時，要對復出的提名、審查、公示、決定等各環節，以及各環節的細節（如提名的主體，審查的標準，公示的內容、渠道及公示期的長短，復出決定前的討論、聽證等）進行詳細規定，條分縷析，使程序中的每個細節都有章可循。

2016年6月《中國共產黨問責條例》正式頒發施行，條例中涉及到有關問責程序的規定相對比較籠統，并規定具體實施辦法由各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組（黨委）具體做出。我們認為，在具體實施辦法制定過程中，充分考慮程序規范在問責條例實施過程中的重要作用，通過問責條例實施細則制定過程中程序性的科學設計，對于強化黨內法規的程序性規范具有重要的示范意義。

2.提高立法技術、細化程序性立法的途徑

（1）《中國共產黨黨內法規制定條例》規定在黨內立法過程中，要深入調查研究，廣泛征求意見，擬訂草案制定說明等。我們認為，在征求意見時要格外關注普通黨員與學者的意見。黨員是黨內法規規范的對象、執行的主體，他們對于黨內法規在現實中的貫徹落實有著最直觀的體會與感受，對黨內法規（尤其是程序性法規）的制定與修訂最有發言權。只有發動普通黨員加入到黨內立法的過程中，聽取他們在遵守執行黨內法規時的困惑，了解他們對細化操作程序的看法，如此制定或修訂后的法規才是“接地氣”的。學者是有關領域的專家，對許多問題都有著專業獨到的見解。尤其是政治學學者和法學學者，其研究領域與黨內立法具有最直接最密切的聯系。然而法學學者在這方面的積極性還未被充分調動起來，故盡管國家立法已相對成熟完善，但國家立法上的經驗在黨內立法中的運用還十分有限。充分發揮學者在黨內立法中的作用，尤其是法學學者的作用，從法學的專業角度檢視當前程序性法規中的不足，以法學的思維方式指導程序性法規建設，適當地將訴訟法中的管轄制度、期限制度、回避制度、舉證規則等納入黨內問責、處分程序，在設計聽證程序、公開程序時參考已有的行政法規，想必會對黨內法規程序性規定的細化起到立竿見影的效果。

（2）各地加強交流，相互學習借鑒。當前，各地黨委都十分注重程序性制度建設，但由于認識事物的角度和側重點各不相同，對不同程序設計的精細度也不相同。有的可能注重議事決策的程序設計，在細化議事決策程序方面有豐富的經驗，但忽視黨內監督的程序設計，在細化黨內監督程序方面經驗匱乏；有的可能則正好相反。因此，各地黨委之間在黨內程序性立法問題上勤于交流是很有必要的，相互學習借鑒，分享經驗、總結教訓，有利于優勢互補、共同提高。地方黨委的立法技術提高了，地方的程序性法規完善了，地方經驗還可能為中央吸取，成為修訂中央黨內程序性法規的參考，自下而上地帶動黨內程序性立法的進步。

（3）開展立法評估，客觀檢驗評價。立法后評估的作用無需贅言，它是黨內法規制定工作的延續，通過評估檢驗黨內法規在實施過程中產生的效果，檢驗制定工作中各項制度和程序是否合理可行，發現法規在實施過程中存在的問題和不足，對相關法規制度做出較為客觀的評價，為法規制度的立、改、廢提供依據?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》第三十二條規定：“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。”我們認為，立法后的評估是一個完整的立法過程中不可缺少的環節，開展立法評估不是“可不可以”的問題而是“應不應當”的問題。在明確立法評估是黨內法規制定機關、起草部門和單位的職責的前提下，確立評估原則、完善評估方法、制定評估程序，切實做好立法評估工作，從長遠看必將有助于黨內立法技術的穩步提高。

黨內法規制度建設是中國共產黨體現無產階級政黨紀律性的重要方式，在新的歷史時期，隨著依法治國、依法執政和黨內民主等理念的依次制度化和實踐化，黨內法規已被納入社會主義法治規范體系當中，黨內法治的狀況和法治化程度對國家法治的狀況和法治化進程有著直接的影響。

保持黨內程序性法規與實體性法規的協調統一是推進黨內法治過程中重要的一環，關涉黨內各項制度的嚴格落實。我們認為加強黨內程序性法規建設，應以公平為導向，體現程序正義，注重人文關懷，故在宏觀上要注重黨內立法的科學規劃、逐步建立以專門程序法規為核心的黨內程序法規體系，提升黨內程序性法規的地位并使其體系化；在微觀上力求提高黨內立法技術，運用法學思維將國家立法的經驗、現代法治的因素注入到黨內法規建設中，細化黨內法規的程序性規定，不遺漏任何一個環節并使程序中的每個細節都有章可循。

責任編輯 陸導