“等級統治的影響”：元治理下的治理網絡建立

劉一丹

摘要：現代公共事務的管理，不再依賴于單一治理模式，而是將政府、市場和公民社會的三者結合起來，構成一個治理網絡。然而，不同的治理模式有著不同的主體特征，它們之間不僅存在著協同合作也存在著沖突與矛盾。如何消除它們彼此間的沖突，促進相互協同合作便成了建立治理網絡的關鍵。元治理的提出為這一問題提供了解決方法。所謂元治理。就是作為“治理的治理”，通過對國家、市場、公民社會等治理模式進行一種宏觀安排，建立新的治理機制。

關鍵詞：治理網絡；元治理；政府；市場；公民社會

20世紀90年代以后，全球化的進程日益加快，單一的治理模式已經不能解決日益復雜的公共事務。政府治理、市場治理以及近年來興起的以公民社會為主體的治理模式都因為各自的主體特點、環境要求等而無法獨自解決復雜的問題，相繼走向了失靈。因此，現代的公共管理事務，不再是依賴于單一治理模式，而是政府、市場和公民的三者協調。然而，代表這三種治理模式的主體之間不僅有著互助與協作，也會產生摩擦與沖突。此種情況下，應該如何協調不同的治理模式，消除它們之間的沖突，促進它們之間的協同互補呢？針對這一問題，國外學者提出了“元治理”的概念。元治理作為一種治理理念，其目的在于通過重新安排整合不同的治理模式，優化治理機制，它所倡導的是政府權力的“回歸”。在元治理理論影響下建立的治理網絡，成為管理公共事務新的思路。

一、治理理論的演進

18世紀起，以政府為主體的治理模式興起，掀起了公共領域對于治理主體和治理模式的研究。雖然歷經幾個世紀，但學者們對于治理模式的探索卻從未間斷，從最初的政府治理模式失靈，到由市場發揮主要作用，以企業為主體的市場治理模式登上舞臺，公共管理領域經歷了由“看得見的手”到“看不見的手”的轉變。然而，隨著公共事務逐漸的復雜化與公民政治意識的提高，單純依靠國家和市場已經不能解決多元化的公共事務。公民社會和網絡的興起為公共管理提供了新的方向，以此來應對日益增長的社會問題和政策問題。

以政府為主體的治理模式，采用一種正式的、自上而下的、強制性的協調方式，強調國家權力，主張用政府來統治社會。國家統治的典型優點便是穩定性強，這種治理模式更多的適用于一種穩定的外部環境，通過強制的執行力量來解決危機、災害等問題。

以市場為主體的治理模式，則采用一種自下而上的、競爭性的協調方式，通過市場價格來進行調節，這就會形成一種競爭的環境氛圍，促進資源優化配置。市場是中堅力量，而政府則為社會提供服務。市場為主體的治理模式避免了之前科層治理模式下的效率低下，在成本利益的驅動下有著前所未有的高效率。

以公民社會為主體的治理模式，誕生于20世紀90年代，這種治理模式表現出的非正式的、開放式的協調方式有效解決了多元化、復雜化的公共事務。在這種高度靈活的機制下，政府成為網絡社會中的一個參與者，公民也能夠參與到公共事務中。該治理模式更適合一個不斷變化的外部環境，來解決那些復雜的、有著多方參與者的問題。

由前面的分析可以看出，治理作為一種新興的范式，是對“統治”模式的超越。然而，正如政府失靈和市場失靈一樣，公民社會也會走向失靈。針對治理失靈，學術界涌現了許多不同的觀點，如“善治”“有效的治理”“元治理”等等。這些理論都是基于公共事務的復雜性和治理手段的單一化提出的。

正如戴維斯和羅茨所說：“未來將不再依賴市場治理、或是科層治理，或網絡治理，而是所有三者。其關鍵也不是管理合同，或指導網絡，而是當三者相互沖突、彼此破壞時，把它們有效地組合起來。”但是，這種混合的治理不僅帶來的三種治理模式之間的協作，同時也引發了沖突。在這樣的一種條件下，產生了一種新的治理需求：緩和不同治理模式的沖突，促進它們之間的協作，即“元治理”。

二、什么是元治理

“元治理”這一概念，英文為“metagovernance”其意為“協調三種不同治理模式以確保它們中最小限度的相干性”。針對這一概念，學術界有著不同的定義。

（一）學術界對元治理的定義

杰索普把元治理表述為：“不同治理模式的整合，以及涉及政府、市場、公民社會的明智混合以得出可能的最好結果。”杰索普認為，單純的各種治理模式面臨4個方面的困境：合作與競爭、開放與關閉、政府全能與彈性、責任與效率。這些困境必須通過一些辦法共同管理。杰索普提出元治理的背景和原因是意識到在復雜性不斷加劇的當代，市場、層級、網絡治理都必然傾向于失靈。

丹麥學者伊娃·索倫森認為“元治理”代表著“一種加強協調性治理的方法”，這意味著是一種“間接形式的自上而下的治理，其實施通過各種協調方式，如制定規范，提供便利和協商談判等來影響自治過程的實現”。

荷蘭學者慕利門把“元治理”定義為：“是一種產生某種程度的協同治理的手段（方法），通過設計和管理政府治理、市場治理、公民治理三種治理模式的合理組合，一起實現對公共部門的績效負有責任的公共管理者（元治理者）看來是最好可能的后果。”

由此可見，“元治理”的提出是對治理理論的完善，旨在對政府、市場和公民社會等治理形式、力量進行協調，重新安排治理機制。

（二）筆者對元治理的理解

元治理作為治理理論的延伸，通過復雜性的視角來研究治理失靈問題，它是基于治理失靈的背景下提出來的。筆者認為，元治理的內涵包括以下三個方面。

1.元治理強調政府是元治理的主體

元治理強調多個治理參與者的復雜性和互動性，但同時又要求，在多方參與的情況下，有一個領導者來協調不同治理模式間的沖突和協作。政府在與治理中之所以能夠扮演主體的角色，主要原因有以下幾點。首先，政府作為國家權威性的表現形式，擁有著相對壟斷的信息資源和組織智慧，當不同的治理模式之間發生碰撞和爭議時，政府由于其權威性可以充當“法官”的角色，對有沖突的利益主體進行協調，通過支持較弱一方來平衡各方利益。第二，建立一個有機的治理網絡，各機制間不僅要減少摩擦，更需要有效的談判溝通。政府可以為它們提供一個交流的平臺，促進彼此間的協商共振，增強它們之間的凝聚力。第三，隨著政治參與度越來越高，治理機制也變得五花八門，因此有一個具有宏觀組織能力，可以處理各方組織間的關系又不破壞其內在一致性的“領導者”便十分有必要。政府則可以保證整個社會的凝聚力和制度的完整性。因為這些其他治理主體所不具有的優勢，政府必然成為元治理的主體，主導新的角色和職能。

2.元治理主張通過三種治理模式的混合來解決失靈

政府、市場以及公民社會的失靈在于復雜性不足：即治理對象和目標的復雜性高于治理工具和手段的復雜性，使選定的治理模式無法達成治理目標。這意味著，單一的治理工具不足以應對日益復雜的公共事務，而復雜性不足必導致治理的失靈。因此，從元治理的角度，以往的單一治理手段要走向多種手段的混合協同，將不同的治理模式重新進行連接，通過政府這一主體來對復雜化、多樣化的治理模式進行合理融合，從而獲得最佳的治理結果。

因此，元治理并沒有摒棄其他治理模式，市場、公民社會等參與力量依然存在，只不過它們通過一種“協商式的決策”來進行運轉。一方面，政府作為“看得見的手”參與到多元的治理體系中，貢獻自己的資源；另一方面，通過市場來建立競爭環境，優化資源配置；此外，公民和社會組織也可以用對話的方式，參與公共事務管理，發揮監督作用。這樣一來，不同的治理模式在元治理下建立起一個相互交織的治理網絡。

3.元治理有三個階段

元治理改進了傳統的單一治理模式，主張多種治理方式的融合，簡單來說，根據治理手段的復雜性.和參與程度，可以將元治理分為三個維度，如圖1。

第一個階段是選擇。即在面對不同群體對各自治理模式的偏好時，政府要利用強制性權威進行治理模式的選擇和協調。各種治理模式的協同并不意味著將他們簡單地一起運用，如果缺少合理的協調組織，可能會引發更多的矛盾和抵觸。因此，政府首先要對治理問題和對象選擇合適的治理模式，明確哪些事務應該“放手”，交由市場和社會處理；哪些事務上要“伸手”，為其提供制度上的保障。在這一階段，由于公共事務的復雜性和多元性較低，參與的主體可以是政府、市場或公民社會的單一一方，即一階元治理。

第二個階段是輔助。當一種治理模式不能夠解決問題時，元治理要求政府要及時地引入其他模式進行輔助，“通過應用其他兩種類型的元素來支持選中的治理類型，并且保護它不受其他兩種治理模式的破壞影響”。在這個過程中，政府要掌握對不同治理模式的運用。當公共事務適合哪種治理模式時，及時地選擇哪一種模式；當其它模式能夠發揮協助作用時，政府就要來協調這兩種模式間的沖突，將協作發揮到最大作用，這就是二階元治理。

第三個階段是共振。在解決復雜問題時，政府要將治理策略的復雜性降到最低，以減少不必要的資源浪費。這就需要“結合三種治理模式并且管理這種結合，而沒有對某一種治理模式的先天偏好”。在三階元治理中，政府、市場和公民社會都參與到了治理過程中，三者通過各自的影響力來共同解決問題。

通過對元治理的解讀不難看出，作為針對解決治理失靈所提出的理論之一，元治理有著自己的觀點。它認為治理不再是一套一成不變的的管理方式，而是涉及到政府、市場和社會的多方關系；而政府也不再是最高權威，也要通過談判和合作來達成公共政策，在復雜的環境中履行協調功能，確保社會的正常有序運行。

三、等級統治的影響：元治理下治理網絡的建立

現代社會的多元化要求公共事務的管理也走向一種動態的、復雜的網絡互動過程。對于元治理而言，其目的是為了追求公共利益的最大化，為了保證這一目標的實現，就需要建立有效率的治理網絡。

所謂網絡組織，“就是一種由多個具有依存關系的主體基于自然的偶合和人們的主觀意志選擇并通過相互信任、相互學習、相互依賴、相互合作等關系性機制來協調多個具有依存關系的實體的行動或力量為同時達到各個實體的特定目的和組織網絡共同的目標而建立起來的一種多組織的平等網狀系統。”簡單來講，治理網絡是一個互動的系統結構，包括參與元治理的各個要素以及這些要素之間的關系。

作為治理網絡，包含了三大主體：政府、市場和公民社會。這三者幾乎包含了整個社會的構成部分，他們之間存在著自然狀態的的關聯，作為不同治理模式的行動核心，彼此之間不僅有著密切的依存關系，還存在著沖突與碰撞。在元治理的理論影響下，各個治理主體之間通過揚長避短、相互學習來協調彼此之間的對立，實現共同目標，這種混合模式可以實現多種聯接方式，如圖2。

（一）治理網絡的主體

利益相關者理論認為，“任何能夠影響組織目標的實現或受這種實現影響的團體和個人”都可以被稱為利益相關者。社會總體可以分為政府（國家或公共部門）、市場（企業或私有部門）和公民社會（非盈利機構或第三部門）。政府是人類政治行為的主要表現形式，體現了公共利益在政治層面上的權益；市場作為人類經濟行為的主要表現形式，代表著公共利益在經濟層面上的權益；而公民社會則是人類人類社會行為的主要表現形式，它反映了公共利益在社會層面上的權益。毫無疑問，這三者必然影響著公共事務的管理以及公共利益最大化的實現。從利益相關者的角度出發，政府、市場和公民社會都必須成為治理網絡的主體。

作為擁有各自背景和理念的三種治理模式，政府、市場和公民社會如何在一個治理網絡下協同運作是不可忽視的問題。在此之前，必須要建立三者之間合理的基本關系。

首先是平等。作為一個治理網絡下的基本主體，政府、市場和公民社會之前的關系不應該再是傳統模式中的“統治”與“被統治”的關系。即使是在元治理的要求下，政府也只是起著“領頭羊”的作用。政府、市場和公民社會之間應當是互動性的平等關系，三者共同參與到公共事務的管理中，分享公共權利。

其次是自由。一方面，各個主體在各自獨有的治理領域都有自己的自主治理權，三者相互尊重，互不干涉。另一方面，無論是政府，還是市場和公民社會，它們都有自主選擇的權利來參與公共事務，這種自由的關系可以確保參與主體有權來決定自己是否參與到治理過程中。

再次是協同合作。在有了平等自由的前提下，政府、市場和公民社會出于促進公共利益最大化的共同目標，重新結合成一個新的“系統”，在這個“系統”下，各個主體通過利用自己的特有資源，分享公共權利，產生大于個體功能的效果。

（二）元治理下的治理網絡

以政府為主體的治理模式、以市場為主的治理模式和以公民社會為主體的治理模式分別有著各自的治理機制和特點，由于這三種治理模式代表著與合作者不同的關系，將他們混合有可能引發各種潛在的沖突。

首先，對于政府來說，源自科層的命令與控制式的領導很明顯與市場治理中權利下放的觀點相沖突。其次，在政府治理中，要求參與者盡快做出決策，而公民社會則提倡通過不斷的協商妥協來達成一致。科層體系中各參與者之間的獨立自主可能與公民社會中相互依存的需求產生沖突。最后，市場化背景下的效率導向和競爭關系與公民社會中體現出的開放式、自由協商的氛圍也有很大出入。

總之，政府治理、市場治理和公民社會治理三者之間存在著差異和對立，因此如何以合理的方式避免它們之間的沖突是建立治理網絡的首要目的。而這一問題，正是元治理所嘗試解決的。由前文可知，元治理主張“各種治理模式的混合”，通過“協調不同的治理主體以期達到最好的績效結果”。它的.提出為解決多元治理模式混合所引起的沖突和低效率提供了思路。

在一個“去中心化”的治理網絡下，政府、市場和社會因為利益出發點不同，必然會出現不同的偏好，這就必須有一個具有宏觀組織能力和正式權威的主體來處理這些沖突。前文提到，元治理有三個階段，分別是選擇、輔助和共振。這不僅體現了作為治理網絡的參與主體之一，政府在元治理中的核心地位，同時也顯現了它是如何影響多元的治理網絡的。

作為元治理最簡單的選擇階段，其目的在于在解決公共事務時，由政府來選擇一種最為合適的治理模式，體現在治理網絡中，便是運用等級權威來分辨利益相關者，合理安排公共資源，避免過多不必要的互動參與而引起治理的混亂和資源浪費。在輔助階段，就要求政府能夠掌握好各個主體之間的聯系。使用一種模式來解決沖突，而引進另一種模式來幫助發現思路。政府可以通過激發市場、公民社會的參與來優化單一治理模式的缺陷，多種治理模式可以被混合起來，揚長補短，互相補充。共振階段作為元治理最為復雜的一個階段，體現在治理網絡中便是三種治理模式的共同使用，這要求政府將單重模式聯合起來，發揮各自的影響機制。如何把握它們之間的關聯是一個很大的挑戰。政府治理模式相對比較依賴于已有制度，市場治理則更看重組織內部以及個體之間的合約關系，公民社會的治理模式則建立在個體的參與度和認同度上。管理這些模式之間的關聯，掌握好它們之間的“開合”是預防多元治理模式之間對立沖突的有效辦法。

（三）各個主體間的影響機制

在公共事務管理的背景下，政府、市場和公民社會都貢獻著自己的力量。從外部環境來看，這三者都有著各自的權威性，彼此之間相互影響。

作為政府，它可以利用其權威性和合法性為市場和公民社會提供制度上的保障。一方面，政府通過規范法律制度來維護公平正義，為市場提供一個相對穩定的外部環境；另一方面，它也可以為公民社會搭建平臺，促進公民社會等民主力量的發展。同時作為元治理的主體，政府要擔當起“領頭人”的作用，積極引導和疏通不同治理模式所帶來的摩擦，承擔相應的責任。

在以往的公共行政中，政府以“統領”的角色，通過自身的權威來發號施令進行管理。在治理理論興起后，政府的作用漸漸被削弱，社會成為治理的中堅力量。而元治理作為治理理論的延伸，卻強調了政府在治理過程中的重要性。這引起了許多學者的誤讀，認為在元治理中，政府又回到了過去那種高高在上，掌控一切的形象。其實，元治理所主張的“政府權力的回歸”，與以往的“國家中心論”不同，它是側重于責任而非權力。

市場方面，由于價格機制是市場的核心，因此其參與治理的最大貢獻就在于優化了資源配置，提高了競爭力。隨著市場化程度的日益增進，政府部門也避免不了受影響。在上個世紀90年代所興起的行政改革的浪潮中，許多學者提倡以企業家的精神來管理政府，這改變了傳統政府的運作模式，提高了行政效率，大大增進了公共資源的利用效率。市場化帶來的不僅僅是經濟上的巨大變革，更對公共部門的運作產生了深遠影響。

以公民社會為主體的治理模式，極大地提高了社會公民和非政府組織對于公共事務的參與度，通過自下而上的參與方式增加了行政活動的活力。此外，公民社會有著監督政府的作用，促進政府不斷增進透明度以提高公信力。公民社會作為新興的政治力量，出現政府失靈和市場失靈后，它所采用的自下而上、協商性的運作模式為公共事務開辟了新的思路。

四、基于元治理的治理網絡的實施關鍵

基于元治理的治理網絡的建立為解決公共事務提供了新的模式，從實踐角度來講，可以從以下幾個方面來實現。

（一）政府角色的再定位

政府作為元治理的主體，可以通過利用自身固有的權威，來設計制度，提出愿景設想，協調來自各個方面的摩擦，實現不同主體的治理機制多方共存，建立一個以政府、市場和公民社會多元協同的治理網絡。杰索普指出：“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家（政府）還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力。”

元治理不可以和建立一個至高無上，一切安排都要服從的政府相混淆。事實上，政府所要承擔責任的是設計法律制度，提出前景規劃。在制度上，政府要提供各種機制，促進各個治理主體在不同的事務和領域之間學會協調合作和建立聯系。在戰略上，元治理要樹立共同的愿景，來鼓勵社會的各個方面做出新的活動和安排，以便彌補和完善現有政府治理模式的不足。

由此可見，元治理下政府權力的運用更多的是一種參與式的協調，其目的是利用自身權威，盡量減少各個治理模式之間的傾軋，實現社會資源的合殍利用。

（二）市場化環境下的政府有效干預

市場化充分實現了資源的優化配置，在市場治理模式中，政府開始轉變為為社會提供服務。這種治理是自下而上的，適用于一個競爭性的外部環境。但是，由于市場機制本身的缺陷，政府干預在現代市場經濟中有著不可缺少的作用，但是政府對經濟的調節并不能直接地代替市場機制發揮作用，因此要界定好政府職能的邊界。

元治理下的市場，依舊發揮著優化資源配置，調節經濟發展的作用，對政府而言，兩者的互動決定著經濟是否能夠穩定持續發展。在這個過程中，政府主要要做的有兩個方面：首先是要加強制度建設，維持穩定的外部環境。一個有序、健康的社會環境是市場運行的基礎保障，如果沒有法律條例和監督體制來規范環境，市場調節便會陷入混亂和崩潰。政府必須發揮自身的權威和強制力，維護市場秩序，營造良好的交易環境；其次，政府要搭建優秀平臺，幫助企業吸引外來投資。作為企業，能否吸引到投資是發展過程中不可或缺的一步。決定外資流入量的主要因素是該地區的綜合區位優勢，其中包括良好的基礎設施、公平的交易環境以及健全的法律法規等等。總的來說，良好的投資環境能為企業增加競爭力。所以政府可以通過加強對基礎設施的投人注重公共投入，通過制定產業政策來促進產業結構高度化，為市場注入活力。

（三）公民社會中的政府作用

在整個治理網絡中，公民力量所主導的網絡治理，是最具有復雜性和多樣性的，多方利益的參與、軟性的組織結構以及極大的自由裁量權，都為其提供了靈活的治理環境。

隨著公民意識的覺醒，越來越多的非正式組織和公民團體參與到公共事務的管理中。我國近些年來各地都會頻頻發生群體性事件，推動了民主化管理的進程，可我們也要看到，許多地方的公民參與也暴露出種種缺陷。在眾多的群體性事件中，政府失去了公信力，形象一落千丈，百姓對政府充滿了敵意，越來越多的民眾開始采用多元化的手段來干預政府活動，捍衛自身利益，有的甚至采取自焚，靜坐等行為向政府示威，可以說這是一種畸形的公民參與。

基于元治理理論可以看到，政府要做到“有所為，有所不為”，將精力放到更多需要政府解決的問題上來。鼓勵社會力量參與公共事務，調動公民積極性也是政府應盡的責任。在這個過程中，政府發揮的作用主要有以下幾點：首先，政府要做到信息公開化和透明化，讓賦予公民更多的知情權、監督權和參與權。其次，修訂法律法規，為公民和社會組織提供一個交流的平臺，鼓勵多方力量進行參與。第三，政府要鑒別和明確利益相關者，避免出現社會參與中的資源浪費。

五、結論

由于現代社會的復雜性和動態性，公共事務的管理也是一種復雜的、動態的網絡互動過程。社會總體可以分為政府、市場和公民社會，由這三大主體所構成的治理網絡促進著社會共同利益的發展。在面臨不同主體的治理模式之間的摩擦時，元治理所主張的發揮“等級統治的影響”起到了很好的作用。在元治理下構建的治理網絡，既能夠整合不同利益主體間的聯系，又協調了它們之間的沖突。此種背景下，政府被賦予了新的使命，通過貢獻自己獨特的資源來成為多元領導系統中的一位參與者，促進整個治理網絡的協同運作，以實現“1+1+1>3”的治理效果。

[責任編輯：金永紅]