探究行政法之合理行政原則

孫箐嶙

摘要 合理行政原則是行政法六大原則之一，是對行政法在實質層面上所做出的要求。它實際上就是行政主體在實際行使公共管理職權以及其他執法活動中，適當的適用裁量性行政行為的一個金標準。它要求行政機關所做出的行政行為，不僅要合乎法律的要求，還要在此基礎上實現最符合價值規律與資源配置的最優結果。

關鍵詞 行政法 合理行政原則 自由裁量權

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.288

一、合理行政原則概述

（一）合理行政原則之抬頭

合理行政原則最早出現，是于1598年英國的魯克案。這一判例法中規定，該國所有的下水道委員會組織在制定排水計劃時要合理的行使自己在這一方面的廣泛權利。該案的法官科克在判決中寫到：“盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制，并應遵守合理規則和法律則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應按照他們自己的意愿和私人感情行事。”這一判決部分的內容將合理行政原則的實質完整地表達了出來，并且也表明該原則應當以合法性為基礎和前提，通過行政機關行使自由裁量權的方式來實現。這一判例之后，合理行政原則在英國的各種判例實踐中不斷地發展、補充，逐漸運用到調整行政機關的具體行政行為等各個方面。

（二）合理行政原則之內涵

合理行政原則作為一個具有宏觀性質的指導原則，在行政主體行使管理公共事務的職能過程中的各個階段都能發現它的影子。但是將該原則的含義抽象到具體行政實踐的領域，可以從廣義和俠義兩個層面來理解。

從廣義來說，行政合理原則要求行政機關在作出行政行為時必須基于合理的基礎。這一基礎包括憲法和法律的明確規定和授權，這就要求行政主體不得發揮武斷專橫的主觀主義進行執法活動，而應當按照具體的事實為基礎，作出合理且合乎法律要求的判斷和舉措，強調作出行政行為要符合理性。從狹義來說，主要是針對行政主體在實行行政活動過程中自由裁量權的行使。它要求行政機關及其行政工作人員在對個案進行處理時，應當在合理限度內進行裁量。而這一合理限度，就是指作為一個普通人基于正常的實踐生活所應有的判斷和認識。自由裁量權的行使，應當以個案的具體情況為分析和判斷的基礎，并在合理的范圍內作出相應的行政行為。從這一層面來看，合理行政原則給行政主體在符合法律和憲法規定的范圍內行使自由裁量權時，也做出了一定的限制。此處的“自由”并非絕對的“自由”。而這在一定程度上也與合法行政原則中之法律保留的含義相輔相成，即所謂“法無授權即禁止”。

（三）合理行政原則之要求

合理行政原則，就是要求行政機關在行使行政權力是應當客觀、適度、符合理性。而此處的理性就是指最低限度的理性，也就要求行政決定應當達到一個具有正常理智的普通人所能達到的合理與適度，且能夠符合社會科學公理和普遍的社會公德，不會突破人們對于基本是非對錯的評價標準。基于此，合理行政原則就包括公平公正對待原則、考慮相關因素原則、比例原則三個方面的要求。

1.公平公正對待原則：

這一原則要求，行政機關在執行公共管理職能時要一視同仁，平等地對待行政相對人，做到不偏私、不歧視，只按照法律法規的具體規定行使公權力。復雜多樣的社會生活中充斥著不同的人和事，人們基于不同的人生觀和價值觀難免會對一些事物產生一些有偏差性的定位。人情世故是最容易影響公權力主體公平公正地行使權力的因素，再加上我國自古以來遇事就講求“關系”，這一切都導致行政主體在行政活動中受到一定的影響。而公平公正對待這一原則，就旗幟鮮明地要求行政主體要打破這種固有的思維詬病，明確行政主體本身只是幫助國家行使公權力，不可因為其本身個別的原因而使人們對于法律和司法的權威性產生消極的認識，進而導致人們對于國家公權力公平公正性的質疑。因此，公平公正對待原則是合理行政原則的應有之意。

2.考慮相關因素原則：

這一原則要求行政機關在管理社會事務，執行具體社會職能時，應當僅根據立法授權目的進行行政裁量、做出行政決定，不得考慮其他不相關的因素。在筆者看來，這一原則是對于公平公正原則在法律層面的延伸和補充。考慮相關因素原則，具體要求的是在立法授權目的上的公平對待。就行政處罰來說，除了法律有特別規定之外，其所規制的違法行為是具有共性的，而這些提煉出來的共同特征并不會因為行政相對人這一個別主體的變化而產生不同的規制結果。也就是說，行政主體在行政活動中對于性質相同的行為應當作出同樣的處理方式，而這一切都是由法律授權的目的所決定的。行政主體在這個過程中只需考慮立法最初的目的以及想要達到的法律效果即可，并不需要摻雜其它作為社會人所具有的某些私利之心。這也就要求行使行政權的行政主體應當保持足夠的理性和客觀性，才能保證國家公權力地正確行使。

3.比例原則：

這一原則是指，行政機關為了達到某種行政目標時所采取的手段，應當以必要為限度，在具有多種選擇的可能性下，選擇對于行政相對人影響最小的、恰好能夠平衡行政效果與相對人權益的適當方式。而不能在可選擇的限度內隨意裁量，不利于實現行政相對人權益最大限度的保護。國家保護公民的合法權益，而公權力的正確行使正是一種保護的方式。即使行政機關對于行政相對人作出負擔性的具體行政行為，但其最終目的也是為了維護社會關系的平衡，從而發揮良好的管理社會公共事務的能力，以保護其它社會主體的合法權益。這一點是毋庸置疑的。只是在此過程中，怎樣合理地行使裁量權才能將各方的利益最大化，避免不必要的損失？此時比例原則的指導性意義應運而生。它所要求的行政行為的合目的性、適當性、損害最小，就揭示出它的本質，只有達到這三種標準才能有實現比例原則的可能。這一原則說明，行政主體在作出行政決定時必要有嚴格的法律底線，不能為了達到行政目的就馬虎地考慮行政相對人合法權益的保護，不能無限度或者不合比例限度地損害行政相對人的權益。

二、合理行政原則之必要性

國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出，全面推進依法行政，經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。與此同時，國務院提出了行政法所應堅持的六大基本原則，而合理行政原則正是依法行政的核心內容。之所以這樣定位是因為，我國的行政法制定的完備程度仍處于稚嫩的嬰兒時期，許多內容都是在實踐和借鑒中不斷的補充和完善。或許在許多領域，我國行政法的設定并不能足夠實現合理完善地行政目的以及最優化的配置。因此，合理行政原則在客觀上為行政法的具體實行提供了最基本的指導標桿。即便在相關規定不完善的情況下，行政主體仍然可以通過合理行政原則的指導來實現行政目的。

（一）合理行政實現之必要性

合理行政原則作為六大原則中對于實質層面的要求，它在引導具體的行政活動中發揮著不可替代的作用。一個行政行為的作出會涉及多方的利益，大到國家權力、小到群眾利益，這一切因素的權衡都需要一個標準去支撐，而這就是合理行政原則的應有之意。實踐中或許會有幾種原則的適用相互沖突的情形，假設在緊急情況下，合法行政與合理行政發生排斥必須二選一時，是應該兼顧還是做出突破性的選擇，這是給所有行政機關及行政人員拋出的一大難題。從一則案例中即可引發人們對這一問題的思考。

2002年5月20日上午8點30分，一頭野生羚牛闖入陜西省四郎鄉田玲村的一戶農民劉永昌家中，將其本人撞翻在地并導致其妻子輕傷。村委會得知后立即向鄉領導和縣林業局匯報，后鄉長于上午10時趕到事發現場并就地成立搶救指揮部。迫于情況的復雜性和特殊性，到場的領導不敢斷然作出決定，因而又向陜西省林業廳匯報并請求指示，至此又過去了一個半小時的時間。此時的劉永昌已經倒下近三個小時，生命體征越來越弱，亟待救援。可是傷人的野生羚牛仍在原地沒有離開，所有人都不敢上前，唯恐激怒它發生無法控制的場面。下午13時20分，陜西省林業廳才得到國家林業部門的指示，擊斃羚牛，搶救傷員。而直至下午14時30分，野生羚牛才被警察在充分勘察和研究后擊斃。此時救援人員進屋后才發現劉永昌已因傷勢過重，流血過多而死亡。其妻子也在送往醫院搶救的過程中不幸身亡。

整個案件于上午8點30發生，但直至當日下午16時20分才有了最終的結果，且并沒有得到雙贏的結果：人的性命與野生動物羚牛的性命一個都沒有保住。這其中錯過了營救的最佳時期。這不禁讓人深思：當合法的程序與最優的結果出現價值沖突時，究竟該如何取舍？

《野生動物保護法》規定：“禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。因特殊情況，需要獵捕、殺害國家一級保護野生動物的，須經國家林業局批準。”這一規定為政府在緊急情況下依舊層層上報、等待指令、不敢輕舉妄動的行為提供了必要的法律依據，表面看起來也是政府堅持依法行政，堅持程序合法的表現。但是行政機關的這一做僅僅是遵守了法的形式意義，而將法的實質意義拋在了九霄云外。由于死板地遵循合法的程序，并沒有在當時危急的情況下做出合理的變通，以至于犧牲了國家重點保護野生動物的同時也喪失了兩條人命。

行政法要求行政主體合法行政、按照法定程序實施行政行為，這一要求的根本目的就是保障公民、法人以及其他組織的合法權益，這在實質上是為合法權益的保護而提出的要求。可是，當堅持合法的程序并不能實現法益保護，或者有極大的喪失保護法益的可能性時，合理行政的原則才是更應當作出變通的選擇，而這實際上也是對于價值的衡量與取舍，才能實現實質意義上的法的價值和作用。

（二）合理行政要選擇正確行為方式

行政機關在實踐過程中，其自由裁量權的行使會對行政效果產生巨大影響。從行政機關做出行政決定，到最后作用于行政相對人，整個過程都存有—個法律空間去評判行政主體是否濫用權力或者選擇了不當的行為方式。例如對于拆除違章建筑來說，行政主體既可以采用公告方式，走到群眾中與人民溝通，以和緩的交流方式動員行政相對人自行拆除；也可以直接委托有關部門駕駛挖掘機、推土機等大型設備直接采取強制拆除；更有甚者采取更加危險而強力的方式直接將違章建筑炸毀。這三種方法都能實現最終拆除違章建筑的行政目的，然而這三種方式所造成的損害后果以及行政相對人內心產生的感受是完全不同的。柔性手段更容易讓行政相對人接受針對于自己的具體行政行為，有利于長久的法治教育和規制作用的發揮，能起到良好而積極的作用，也能推動官與民之間關系的緩和，有利于維護法律和公權力在群眾心中的權威。而剛性手段雖然更容易簡單粗暴地解決問題，實現行政目的。但是這種方法更大程度上容易激化民與官之間的矛盾，不留給群眾申訴或者提出異議的空間，并不能優化地實現行政立法本身意圖規制和解決的問題，從長遠來看并不利于實質意義上的法治社會的建設。因此，合理行政原則要求在執法方式的選擇上也要體現最低限度的合理性，不可肆意妄為、武斷專橫地執法。

三、結語

行政法從最初20世紀時期，只約束政府的羈束行為，而不約束政府的自由裁量行為；只解決政府行為的合法性，而不解決其合理性，演變到如今合法行政與合理行政相并列，共同構成行政法的六大基本原則之二。這一過程不但反應了立法者以及執法者對自身發展的逐步認識，更多地體現的是行政主體在實踐中所不斷強化的“社會本位”意識與人權保障觀念。在法律沒有明確規定的情況下，行政主體就是依靠合理行政原則去分析判斷，在必要的限度內基于最普遍的價值觀作出取舍，以實現最終的行政目的。

由于法律的空白滯后性，并不能完全將生活出現的情況都能夠合理而恰當地適用法律。這個過程都需要行政主體發揮自由裁量權，用宏觀的指導原則去指導自己做出最優最正確的判斷決定。因此，合理行政原則在一定程度上彌補了立法內容上的空白。即使沒有法律的明確規定，行政主體也不會毫無法律依據地隨意處理問題。只要解決問題的核心標準是明確的，無論多么紛繁復雜的情況都不會違背行政立法的最初目的。