關(guān)于不履行法定職責(zé)行政案件的思考

錢昕　王燁

摘要 在請求責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的案件中，有時行政機(jī)關(guān)尚存裁量與判斷的空間，此時法院不宜按一般不履行法定職責(zé)案作出裁判。本文以馬貴平要求沂源縣人社局、沂源縣社保處履行征繳養(yǎng)老保險費法定職責(zé)案為例，提出了此類案件應(yīng)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)對原告的請求重新作出處理，同時指出解決糾紛的具體途徑，并就如何從源頭上減少或杜絕糾紛的發(fā)生作了進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞 不履行 法定職責(zé) 行政條件

中圖分類號：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309

一、據(jù)以討論的案例

（一）基本案情

2006年12月18日通過中國農(nóng)業(yè)銀行山東省分行，石橋供銷社作為繳款人繳納了原告馬貴平的養(yǎng)老保險費。同日被告沂源縣社會勞動保險事業(yè)處（以下簡稱“沂源縣社保處”）向原告核發(fā)了養(yǎng)老保險費繳費手冊，辦理退休手續(xù)，原告開始領(lǐng)取退休金。后原告以“石橋供銷社作為繳款人繳納的養(yǎng)老保險費是其實際墊支”為由，向沂源縣人民法院提起了民事訴訟。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450號民事裁定書，以原告所訴屬社會保險費征繳法律關(guān)系、不屬于勞動爭議為由駁回了原告起訴。后原告向被告沂源人力資源和社會保障局（以下簡稱“沂源人社局”）、沂源社保處以郵寄的方式提出征收養(yǎng)老保險費書面申請，二行政機(jī)關(guān)收到申請后均未給予答復(fù)。原告遂向人民法院提起了行政訴訟。

（二）具體審判

經(jīng)審理，法院認(rèn)為，依據(jù)法律規(guī)定，被告沂源社保處是社會保險費征收機(jī)構(gòu)，負(fù)有社會保險費征收職責(zé)。而被告沂源人社局則負(fù)有社會保險管理職責(zé)。法院對原告要求被告沂源人社局履行養(yǎng)老保險費征收職責(zé)的請求依法不予支持。原告庭審中雖然提出要求被告沂源人社局履行監(jiān)督管理職責(zé)的請求，但是要求履行法定職責(zé)案件以訴前提出履行申請為前提，故對原告的該請求依法不予支持。被告社保處雖然依法負(fù)有社會保險費征收職責(zé)，但原告已經(jīng)辦理退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，不存在欠繳養(yǎng)老費的情況，且繳款憑證上載明的繳款人為石橋供銷社。對在養(yǎng)老保險費是以單位名義繳納而實際由原告墊支的情況下，被告沂源社保處是否還負(fù)有征收保險費的職責(zé)問題，被告在這方面還存在判斷空間，尚需做進(jìn)一步的調(diào)查再予處理。同時，對于原告的征繳申請，被告沂源社保處負(fù)有依法處理并作出明確答復(fù)的職責(zé)。因而被告社保處應(yīng)當(dāng)在查清事實，理清法律關(guān)系的基礎(chǔ)上慎重作出處理，對原告作出明確答復(fù)并說明理由。由此，依照《中華人民共和國社會保險法》第七條第二款、第六十三條，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條、第七十二條，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十二條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條第（二）項的規(guī)定，判決如下：

一、被告沂源縣社會勞動保險事業(yè)處對原告馬貴平要求履行征收養(yǎng)老保險費法定職責(zé)的申請重新作出處理，并于本判決生效后三十日內(nèi)對原告馬貴平作出書面答復(fù)。

二、駁回原告馬貴平對被告沂源縣人力資源和社會保障局的訴訟請求。

二、相關(guān)問題的探討

本案涉及的問題主要有四個：—是法院對此類不履行法定職責(zé)案件應(yīng)判決駁回原告訴訟請求還是責(zé)令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)重新作出；二是沂源人社局對沂源社保處的上下級之間的監(jiān)督管理行為是否屬于行政訴訟的受案范圍；三是原告墊支的養(yǎng)老保險費應(yīng)通過何種途徑得到具體償還；四是如何防范類似糾紛的再現(xiàn)。

（一）行政機(jī)關(guān)尚存判斷栽量空間的不履行法定職責(zé)案件應(yīng)如何裁判

社會勞動保險事業(yè)處是法律規(guī)定的負(fù)有社會保險費征收的機(jī)構(gòu)。我國《社會保險法》規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足”。故對于存在用人單位未按時足額繳納社會保險費的情形，應(yīng)由社保處責(zé)令限期繳納或補(bǔ)足。不過，本案原告已經(jīng)辦理退休手續(xù)并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，不存在欠繳養(yǎng)老保險費的情形，且繳款憑證上載明的繳款人為用人單位石橋供銷社，亦符合養(yǎng)老保險費應(yīng)由用人單位繳納的規(guī)定，故法院不宜判決被告責(zé)令石橋供銷社限期繳納保險費。但需深思的是本案能否全部（兩個被告）判決駁回原告的訴訟請求，筆者認(rèn)為這樣判決同樣不妥。理由如下：案中繳款人為石橋供銷社的養(yǎng)老保險費實際是由原告自己以單位的名義交納的，即用人單位未實際向征繳部門繳納此種保險費。也可以說用人單位沒有履行社會保險法規(guī)定的相應(yīng)義務(wù)，一直處于違法狀態(tài)，若簡單地駁回原告訴訟請求，則本不應(yīng)由原告承擔(dān)的保險費難以得到償還，不利于職工合法利益的保護(hù)，也不符合社會保險法的立法目的。在本案這種復(fù)雜的情況下，被告社保處對許多問題還存在判斷的空間，尚需做進(jìn)一步的調(diào)查再予處理。故被告社保處應(yīng)繼續(xù)查清案件事實、理清法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對原告的請求慎重作出處理，給予原告明確的答復(fù)，講明處理的理由，而非簡單地以原告養(yǎng)老金賬戶上不存在欠繳情況為由予以拒絕。綜上，法院判決被告對原告申請重新作出處理并限期對原告作出書面答復(fù)較為妥當(dāng)，有利于糾紛的最終解決。

（二）上、下級行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督管理行為是否屬行政訴訟受案范圍

我國《社會保險法》第七條第二款規(guī)定“縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會管理工作，……”，故沂源人社局負(fù)有社會保險管理職責(zé)。不過，其并不享有社會保險費的征收職責(zé)。如前所述，沂源社保處才是社會保險費的征收機(jī)構(gòu)，負(fù)有社會保險費的具體征收職責(zé)。因此，對原告要求沂源人社局履行養(yǎng)老保險費征收職責(zé)的請求，人民法院依法不予支持是正確的。

本案開庭時，原告又對沂源人社局提出了要求履行對下級進(jìn)行監(jiān)督管理職責(zé)的訴訟請求。我國法律既規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違法的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，也規(guī)定了其還可以向?qū)π姓C(jī)關(guān)具有監(jiān)督管理職責(zé)的上級行政機(jī)關(guān)反映，要求上級行政機(jī)關(guān)依法督促或者作出相應(yīng)的處理，故本案原告有權(quán)向沂源人社局——沂源社保處的上級請求監(jiān)督下級沂源社保處的工作。不過，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬內(nèi)部的行政行為。公民、法人或者其他組織對上級行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部監(jiān)督管理職責(zé)作出的處理、答復(fù)或者不履行對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)等不服提起行政訴訟的，一般不符合行政訴訟的起訴條件。本案原告對沂源人社局提出的要求履行對下級部門進(jìn)行監(jiān)督管理職責(zé)的訴訟請求便不屬行政訴訟受案范圍。

（三）本案原告墊支的養(yǎng)老保險費應(yīng)如何從用人單位處得到償還

《社會保險法》第十二條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金?！惫首鳛橛萌藛挝唬景甘瘶蚬╀N社理應(yīng)按照法律規(guī)定的數(shù)額向行政機(jī)關(guān)繳納養(yǎng)老保險費，以保障職工退休后能夠定期和足額領(lǐng)取到養(yǎng)老金。然而，石橋供銷社并未使用自己單位的資金來繳納這部分保險費，卻將這筆費用轉(zhuǎn)嫁到職工身上，在原告墊支了費用十年并以各種方式追償?shù)那闆r下仍不還款，這顯然與法律的基本要求相悖，原告有權(quán)索回其墊支的養(yǎng)老保險費。不過，相關(guān)追償途徑值得深入研究。

筆者認(rèn)為，本案原告墊支的養(yǎng)老保險費用可通過沂源人社局對用人單位實施監(jiān)督檢查的方式來實現(xiàn)。我國《社會保險法》第七十七條規(guī)定：“縣級以上人民政府社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。”故沂源人社局有對石橋供銷社是否遵守社會保險法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的法定職責(zé)。該條規(guī)定并未僅將用人單位不繳納保險費的情況列入監(jiān)督范圍，而是涵蓋了用人單位及個人的所有不遵守社會保險法律、法規(guī)情況，即只要用人單位或個人有不遵守社會保險法律、法規(guī)的情況，社會保險行政部門便有權(quán)力、有責(zé)任監(jiān)督檢查。本案，石橋供銷社有義務(wù)按照法律的規(guī)定為單位職工自覺繳納養(yǎng)老保險費，卻讓職工自己墊交此筆費用，并遲遲不還，顯然違反了《社會保險法》第十二條的規(guī)定，屬不遵守社會保險法律、法規(guī)的情況，社會保險部門應(yīng)將此種行為予以監(jiān)督檢查。具體而言，行政機(jī)關(guān)并不需要以向用人單位征繳養(yǎng)老保險費的方式來糾正其違法行為（因該筆費用已由原告以單位的名義向征繳單位墊交），而應(yīng)責(zé)令石橋供銷社直接將原告代其繳納的費用歸還原告。

（四）如何防范類似本案的養(yǎng)老保險案件發(fā)生

本案發(fā)生的原因大致有以下三個方面：一是用人單位未能遵守相關(guān)法律規(guī)定、自覺履行法律義務(wù)；二是職工本人疏于維護(hù)個人權(quán)利，沒有防備事后問題；三是行政機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有法律意識，監(jiān)督檢查職責(zé)落空。為減少或杜絕類似糾紛，應(yīng)從兩個方面加以防范：

1.加強(qiáng)針對用人單位和單位職工的普法工作：

隨著我國法律的不斷普及，用人單位與職工的法律知識與法律意識逐漸增強(qiáng)。但當(dāng)下仍有一些單位和職工在這兩方面存在欠缺。如本案，《社會保險法》明確規(guī)定了用人單位應(yīng)當(dāng)按時履行繳納單位職工養(yǎng)老保險費的法律義務(wù)，但用人單位石橋供銷社不僅自己不繳納保險費、讓職工墊付費用，且長期拖延，不歸還原告墊支的保險費，這說明其履行法律義務(wù)方面的意識還很淡?。宦毠ひ环絼t是未能做好自身權(quán)利的保護(hù)，即對自己相關(guān)行為可能引發(fā)爭議的情況缺乏清醒的認(rèn)識。為此，有必要加強(qiáng)對用人單位和單位職工的法律教育與指導(dǎo)工作。一方面要強(qiáng)化用人單位的責(zé)任意識，即應(yīng)讓用人單位知曉其履行法律義務(wù)的重要性，促使用人單位自覺為職工繳納社會保險費，對因資金周轉(zhuǎn)不開由職工墊付的費用應(yīng)及時還上；另一方面要增強(qiáng)單位職工的權(quán)利意識，讓職工明白哪些費用應(yīng)當(dāng)由單位繳納，若單位暫時資金出現(xiàn)困難，確需職工先行墊支，也應(yīng)在與單位協(xié)商的基礎(chǔ)上，由單位向其出具欠條的條件下，將費用交上。如此，即便用人單位與職工之間發(fā)生了糾紛，通過民事訴訟就可把問題解決了，而無需像本案原告多次起訴、多方奔走仍不能及時維護(hù)合法權(quán)益，浪費大量的時間、精力與費用。

2.提高行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)和服務(wù)群眾的意識：

我國法制建設(shè)的發(fā)展在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面起到了積極作用。目前，各級政府的行政機(jī)關(guān)的治理水平和法治意識均在不斷地提高。不過，個別行政機(jī)關(guān)的履職意識和服務(wù)理念仍需繼續(xù)加強(qiáng)。如本案，我國《社會保險法》第七十七條規(guī)定了社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但行政機(jī)關(guān)卻未意識到石橋供銷社不親自為單位職工繳納養(yǎng)老保險費并長期不還職工墊支的保險費屬未遵守法律、法規(guī)的情況，應(yīng)受監(jiān)督檢查。這說明行政機(jī)關(guān)的依法行政與服務(wù)群眾的意識有待進(jìn)一步提高。為此，人民法院可就相關(guān)問題向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，使其清楚地知道自身的監(jiān)督檢查職責(zé)，明確監(jiān)督檢查的范圍，以便更好地依法行政，及時糾正當(dāng)事人的違法行為。而行政機(jī)關(guān)自身也應(yīng)注意提高服務(wù)群眾意識，對不屬自己監(jiān)督檢查范圍的情形，也應(yīng)盡可能從權(quán)益受損害的當(dāng)事人角度去考慮如何解決問題，為打造服務(wù)型政府機(jī)關(guān)形象、促進(jìn)官民關(guān)系和諧多做努力。