關于不履行法定職責行政案件的思考

錢昕　王燁

摘要 在請求責令行政機關履行法定職責的案件中，有時行政機關尚存裁量與判斷的空間，此時法院不宜按一般不履行法定職責案作出裁判。本文以馬貴平要求沂源縣人社局、沂源縣社保處履行征繳養老保險費法定職責案為例，提出了此類案件應判決責令行政機關對原告的請求重新作出處理，同時指出解決糾紛的具體途徑，并就如何從源頭上減少或杜絕糾紛的發生作了進一步探討。

關鍵詞 不履行 法定職責 行政條件

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309

一、據以討論的案例

（一）基本案情

2006年12月18日通過中國農業銀行山東省分行，石橋供銷社作為繳款人繳納了原告馬貴平的養老保險費。同日被告沂源縣社會勞動保險事業處（以下簡稱“沂源縣社保處”）向原告核發了養老保險費繳費手冊，辦理退休手續，原告開始領取退休金。后原告以“石橋供銷社作為繳款人繳納的養老保險費是其實際墊支”為由，向沂源縣人民法院提起了民事訴訟。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450號民事裁定書，以原告所訴屬社會保險費征繳法律關系、不屬于勞動爭議為由駁回了原告起訴。后原告向被告沂源人力資源和社會保障局（以下簡稱“沂源人社局”）、沂源社保處以郵寄的方式提出征收養老保險費書面申請，二行政機關收到申請后均未給予答復。原告遂向人民法院提起了行政訴訟。

（二）具體審判

經審理，法院認為，依據法律規定，被告沂源社保處是社會保險費征收機構，負有社會保險費征收職責。而被告沂源人社局則負有社會保險管理職責。法院對原告要求被告沂源人社局履行養老保險費征收職責的請求依法不予支持。原告庭審中雖然提出要求被告沂源人社局履行監督管理職責的請求，但是要求履行法定職責案件以訴前提出履行申請為前提，故對原告的該請求依法不予支持。被告社保處雖然依法負有社會保險費征收職責，但原告已經辦理退休并開始領取養老金，不存在欠繳養老費的情況，且繳款憑證上載明的繳款人為石橋供銷社。對在養老保險費是以單位名義繳納而實際由原告墊支的情況下，被告沂源社保處是否還負有征收保險費的職責問題，被告在這方面還存在判斷空間，尚需做進一步的調查再予處理。同時，對于原告的征繳申請，被告沂源社保處負有依法處理并作出明確答復的職責。因而被告社保處應當在查清事實，理清法律關系的基礎上慎重作出處理，對原告作出明確答復并說明理由。由此，依照《中華人民共和國社會保險法》第七條第二款、第六十三條，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條、第七十二條，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十二條，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條第（二）項的規定，判決如下：

一、被告沂源縣社會勞動保險事業處對原告馬貴平要求履行征收養老保險費法定職責的申請重新作出處理，并于本判決生效后三十日內對原告馬貴平作出書面答復。

二、駁回原告馬貴平對被告沂源縣人力資源和社會保障局的訴訟請求。

二、相關問題的探討

本案涉及的問題主要有四個：—是法院對此類不履行法定職責案件應判決駁回原告訴訟請求還是責令行政機關在一定期限內重新作出；二是沂源人社局對沂源社保處的上下級之間的監督管理行為是否屬于行政訴訟的受案范圍；三是原告墊支的養老保險費應通過何種途徑得到具體償還；四是如何防范類似糾紛的再現。

（一）行政機關尚存判斷栽量空間的不履行法定職責案件應如何裁判

社會勞動保險事業處是法律規定的負有社會保險費征收的機構。我國《社會保險法》規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或者補足”。故對于存在用人單位未按時足額繳納社會保險費的情形，應由社保處責令限期繳納或補足。不過，本案原告已經辦理退休手續并開始領取養老金，不存在欠繳養老保險費的情形，且繳款憑證上載明的繳款人為用人單位石橋供銷社，亦符合養老保險費應由用人單位繳納的規定，故法院不宜判決被告責令石橋供銷社限期繳納保險費。但需深思的是本案能否全部（兩個被告）判決駁回原告的訴訟請求，筆者認為這樣判決同樣不妥。理由如下：案中繳款人為石橋供銷社的養老保險費實際是由原告自己以單位的名義交納的，即用人單位未實際向征繳部門繳納此種保險費。也可以說用人單位沒有履行社會保險法規定的相應義務，一直處于違法狀態，若簡單地駁回原告訴訟請求，則本不應由原告承擔的保險費難以得到償還，不利于職工合法利益的保護，也不符合社會保險法的立法目的。在本案這種復雜的情況下，被告社保處對許多問題還存在判斷的空間，尚需做進一步的調查再予處理。故被告社保處應繼續查清案件事實、理清法律關系，并在此基礎上對原告的請求慎重作出處理，給予原告明確的答復，講明處理的理由，而非簡單地以原告養老金賬戶上不存在欠繳情況為由予以拒絕。綜上，法院判決被告對原告申請重新作出處理并限期對原告作出書面答復較為妥當，有利于糾紛的最終解決。

（二）上、下級行政機關之間的監督管理行為是否屬行政訴訟受案范圍

我國《社會保險法》第七條第二款規定“縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負責本行政區域的社會管理工作，……”，故沂源人社局負有社會保險管理職責。不過，其并不享有社會保險費的征收職責。如前所述，沂源社保處才是社會保險費的征收機構，負有社會保險費的具體征收職責。因此，對原告要求沂源人社局履行養老保險費征收職責的請求，人民法院依法不予支持是正確的。

本案開庭時，原告又對沂源人社局提出了要求履行對下級進行監督管理職責的訴訟請求。我國法律既規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關作出的行政行為違法的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，也規定了其還可以向對行政機關具有監督管理職責的上級行政機關反映，要求上級行政機關依法督促或者作出相應的處理，故本案原告有權向沂源人社局——沂源社保處的上級請求監督下級沂源社保處的工作。不過，上級行政機關對下級行政機關的監督屬內部的行政行為。公民、法人或者其他組織對上級行政機關基于內部監督管理職責作出的處理、答復或者不履行對下級行政機關的監督管理職責等不服提起行政訴訟的，一般不符合行政訴訟的起訴條件。本案原告對沂源人社局提出的要求履行對下級部門進行監督管理職責的訴訟請求便不屬行政訴訟受案范圍。

（三）本案原告墊支的養老保險費應如何從用人單位處得到償還

《社會保險法》第十二條規定：“用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金。”故作為用人單位，本案石橋供銷社理應按照法律規定的數額向行政機關繳納養老保險費，以保障職工退休后能夠定期和足額領取到養老金。然而，石橋供銷社并未使用自己單位的資金來繳納這部分保險費，卻將這筆費用轉嫁到職工身上，在原告墊支了費用十年并以各種方式追償的情況下仍不還款，這顯然與法律的基本要求相悖，原告有權索回其墊支的養老保險費。不過，相關追償途徑值得深入研究。

筆者認為，本案原告墊支的養老保險費用可通過沂源人社局對用人單位實施監督檢查的方式來實現。我國《社會保險法》第七十七條規定：“縣級以上人民政府社會保險行政部門應當加強對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規情況的監督檢查。”故沂源人社局有對石橋供銷社是否遵守社會保險法律、法規情況進行監督檢查的法定職責。該條規定并未僅將用人單位不繳納保險費的情況列入監督范圍，而是涵蓋了用人單位及個人的所有不遵守社會保險法律、法規情況，即只要用人單位或個人有不遵守社會保險法律、法規的情況，社會保險行政部門便有權力、有責任監督檢查。本案，石橋供銷社有義務按照法律的規定為單位職工自覺繳納養老保險費，卻讓職工自己墊交此筆費用，并遲遲不還，顯然違反了《社會保險法》第十二條的規定，屬不遵守社會保險法律、法規的情況，社會保險部門應將此種行為予以監督檢查。具體而言，行政機關并不需要以向用人單位征繳養老保險費的方式來糾正其違法行為（因該筆費用已由原告以單位的名義向征繳單位墊交），而應責令石橋供銷社直接將原告代其繳納的費用歸還原告。

（四）如何防范類似本案的養老保險案件發生

本案發生的原因大致有以下三個方面：一是用人單位未能遵守相關法律規定、自覺履行法律義務；二是職工本人疏于維護個人權利，沒有防備事后問題；三是行政機關缺乏應有法律意識，監督檢查職責落空。為減少或杜絕類似糾紛，應從兩個方面加以防范：

1.加強針對用人單位和單位職工的普法工作：

隨著我國法律的不斷普及，用人單位與職工的法律知識與法律意識逐漸增強。但當下仍有一些單位和職工在這兩方面存在欠缺。如本案，《社會保險法》明確規定了用人單位應當按時履行繳納單位職工養老保險費的法律義務，但用人單位石橋供銷社不僅自己不繳納保險費、讓職工墊付費用，且長期拖延，不歸還原告墊支的保險費，這說明其履行法律義務方面的意識還很淡薄；職工一方則是未能做好自身權利的保護，即對自己相關行為可能引發爭議的情況缺乏清醒的認識。為此，有必要加強對用人單位和單位職工的法律教育與指導工作。一方面要強化用人單位的責任意識，即應讓用人單位知曉其履行法律義務的重要性，促使用人單位自覺為職工繳納社會保險費，對因資金周轉不開由職工墊付的費用應及時還上；另一方面要增強單位職工的權利意識，讓職工明白哪些費用應當由單位繳納，若單位暫時資金出現困難，確需職工先行墊支，也應在與單位協商的基礎上，由單位向其出具欠條的條件下，將費用交上。如此，即便用人單位與職工之間發生了糾紛，通過民事訴訟就可把問題解決了，而無需像本案原告多次起訴、多方奔走仍不能及時維護合法權益，浪費大量的時間、精力與費用。

2.提高行政機關履行職責和服務群眾的意識：

我國法制建設的發展在促進行政機關依法行政等方面起到了積極作用。目前，各級政府的行政機關的治理水平和法治意識均在不斷地提高。不過，個別行政機關的履職意識和服務理念仍需繼續加強。如本案，我國《社會保險法》第七十七條規定了社會保險行政部門應當對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規情況進行監督檢查，但行政機關卻未意識到石橋供銷社不親自為單位職工繳納養老保險費并長期不還職工墊支的保險費屬未遵守法律、法規的情況，應受監督檢查。這說明行政機關的依法行政與服務群眾的意識有待進一步提高。為此，人民法院可就相關問題向行政機關提出司法建議，使其清楚地知道自身的監督檢查職責，明確監督檢查的范圍，以便更好地依法行政，及時糾正當事人的違法行為。而行政機關自身也應注意提高服務群眾意識，對不屬自己監督檢查范圍的情形，也應盡可能從權益受損害的當事人角度去考慮如何解決問題，為打造服務型政府機關形象、促進官民關系和諧多做努力。